Nationale und europäische Beschäftigungssubventionen an Unternehmen

Christian Storck

doi:10.3790/978-3-428-50292-9

Nationale und europäische Beschäftigungssubventionen an Unternehmen

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Storck, C. (2001). Nationale und europäische Beschäftigungssubventionen an Unternehmen. Eine Untersuchung des Förderrechtsrahmens in den neuen Bundesländern am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50292-9

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Nationale und europäische Beschäftigungssubventionen an Unternehmen

Eine Untersuchung des Förderrechtsrahmens in den neuen Bundesländern am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse

Storck, Christian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 79

(2001)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50292-9
978-3-428-10292-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50292-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 517
Collections: NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political economy
Company, commercial & competition law: general

Pricing

Institution: € 180.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 119.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Das Hauptproblem des Subventionsrechts stellt dessen Uferlosigkeit dar. Der Förderzweck bleibt meist unbestimmt, obgleich dieser das wichtigste Element jedweder Subvention bildet. Dies gilt auch für den Bereich der nationalen und europäischen Beschäftigungssubventionen. Der hierfür ausgestaltete Förderrechtsrahmen hält dem grundrechtlich verankerten Maßstab einer Zweck-Mittel-Analyse nicht stand.

Anhand der Kriterien der Zweck-Mittel-Analyse (Zweckbestimmtheit, Zweckbeschränkung, Zweckklarheit - Verbot der Zweckverschleierung, Zweckkoordination, Zwecknähe, Integrierte Zweck-Mittel-Kontrolle) weist der Autor dies zunächst für die nationale Beschäftigungsförderung i. R. d. SGB III (Arbeitsbeschaffungs-, Strukturanpassungsmaßnahmen, Eingliederungszuschüsse) nach. Anschließend erfolgt eine Analyse der nationalen beschäftigungswirksamen Wirtschaftsförderung (ERP-Sondervermögen, Förderung durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau bzw. Deutsche Ausgleichsbank, Schiffsbauförderung, die steuerliche Förderung, die Regionalförderung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur«). Schließlich bestätigt sich der negative Befund auch im Bereich der europäischen Beschäftigungsförderung (Strukturfonds, Maßnahmen der Europäischen Investitionsbank). Ausgehend von diesem Ergebnis entwickelt Christian Storck einen Ordnungsrahmen für Beschäftigungssubventionen. Grundlage bildet hierfür der Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse, der in ein effektives, aufsichtsrechtliches Kontrollsystem integriert werden soll. Die europäische Beihilfenkontrolle, ergänzt durch nationale Instrumentarien, vermag diese Aufgaben zu übernehmen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	9
Inhaltsübersicht	11
Inhaltsverzeichnis	13
Abkürzungsverzeichnis	27
Problemstellung und Gang der Untersuchung	33
1. Teil: Dogmatische Grundlagen	36
A. Beschäftigungssubventionen als Untersuchungsgegenstand	36
I. Allgemeiner Subventionsbegriff	36
1. Subventionsgeber	39
2. Subventionsempfänger	39
3. Subventionsformen	42
4. Fehlende marktmäßige Gegenleistung	43
5. Leistungszweck	44
II. Begriff der Beschäftigungssubventionen	45
1. Verankerung im nationalen Recht	45
2. Ausgestaltung im europäischen Recht	46
III. Zwischenergebnis	47
B. Die Zweck-Mittel-Analyse als rechtlicher Maßstab	47
I. Dogmatische Herleitung und inhaltliche Ausgestaltung der Zweck-Mittel-Analyse	48
1. Nationale Betrachtungsebene	48
2. Europäische Sichtweise	50
3. Zwischenergebnis	53
II. Die Zweck-Mittel-Analyse als tauglicher Maßstab	54
1. Kritik an der Zweck-Mittel-Analyse	54
2. Die Zweck-Mittel-Analyse als anerkannter Rechtsmaßstab	56
III. Bedürfnis nach einer Zweck-Mittel-Analyse im Subventionsrecht	59
1. Erfordernis aus Sicht des nichtbedachten Konkurrenten	60
a) Grundrechtspositionen des Subventionskonkurrenten	60
b) Berufung auf europäische Gemeinschaftsgrundrechte	63
2. Erfordernis aus Sicht des Subventionsempfängers	66
3. Objektiv-rechtliche Notwendigkeit einer Zweck-Mittel-Analyse	67
4. Zwischenergebnis	68
IV. Abgrenzung der Zweck-Mittel-Analyse zu ähnlichen Prinzipien	69
1. Kosten-Nutzen-Analyse	69
2. Prinzip der Zweckmäßigkeit	72
3. Subsidiaritätsprinzip	73
a) Subsidiarität im deutschen Verfassungsrecht	73
b) Europäisches Subsidiaritätsprinzip	75
4. Zwischenergebnis	76
V. Zwischenergebnis	76
C. Anforderungen der Zweck-Mittel-Analyse an den Förderrechtsrahmen	77
I. Zweckbestimmtheit	78
1. Zweckverdeutlichungspflicht	79
2. Zweckdeutlichkeit nur durch Gesetz?	81
a) Zweckbestimmung mittels Subventionsrichtlinie	82
b) Zweckbestimmung mittels Subventionsgesetz	84
c) Fazit	87
II. Zweckbeschränkung	90
III. Zweckklarheit	92
IV. Zweckkoordination	93
V. Zwecknähe	94
VI. Zweck-Mittel-Kontrolle	94
D. Ergebnis	95
2. Teil: Nationale Beschäftigungssubventionen	97
A. Unmittelbare Beschäftigungssubventionen	97
I. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM)	98
1. Subventionscharakter der ABM-Förderung	98
2. Förderrechtsrahmen	100
a) Allgemeine Regelungstechnik	101
b) Förderungsfähige Maßnahmen	102
aa) Zweckbegrenzung durch das „öffentliche Interesse“	103
bb) Zwecksicherung durch das Prinzip der „Zusätzlichkeit“	105
cc) Weitere Bestimmungen zur Förderfähigkeit	107
c) Trägereigenschaft des Subventionsempfängers	109
d) Grundsatz des Vergabevorrangs	110
e) Bindung des Ermessens an den Förderzweck	111
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	113
a) Zweckbestimmtheit	113
aa) Zweckverdeutlichung durch unbestimmten Rechtsbegriff?	114
bb) Das „öffentliche Interesse“ als Zweckkonkretisierung	114
cc) Verfehlte Zweckkonkretisierung durch das Erfordernis der „Zusätzlichkeit“	116
b) Zweckbeschränkung	118
c) Zweckklarheit	119
d) Zwecknähe	120
e) Zweckkoordination	121
f) Zweck-Mittel-Kontrolle	122
aa) Zweck-Mittel-Kontrolle und Förderrechtsrahmen	123
bb) Das allgemeine Kontrollinstrumentarium	124
4. Perspektiven einer Zweck-Mittel-gerechten Förderstruktur	127
a) Zweckbestimmtheit erhöhen	127
aa) Modell 1: Rückführung der Zweckstruktur zu den historischen Ursprüngen	128
bb) Modell 2: Zweckgebundene Unternehmenssubvention	129
b) Zwecksicherung verstärken	131
5. Zwischenergebnis	134
II. Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM)	134
1. Legislatorische Zielsetzung	135
2. Förderrechtsrahmen	136
a) Allgemeine Zweckstruktur	136
b) Konkrete Ausgestaltung des Rechtsrahmens	137
aa) Sektorale Förderungsfähigkeit	138
bb) Förderungsbedürftiger Arbeitnehmer	138
cc) Kostenneutralität und Kofinanzierung	139
c) Wirtschaftsunternehmen und Strukturanpassungsmaßnahmen	141
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	143
a) Das Wettbewerbsproblem	144
b) Zweckbestimmtheit	145
c) Zweckkoordination	145
d) Zweck-Mittel-Kontrolle	148
e) Weitere strukturelle Schwächen	149
4. Perspektiven	150
5. Zwischenergebnis	151
III. Eingliederungszuschüsse	152
1. Legislatorische Zielsetzung	152
2. Förderrechtsrahmen	153
a) Minderleistung des Arbeitnehmers	153
b) Begründung eines Arbeitsverhältnisses und Zuschussgewährung	155
c) Kausale Verknüpfung	155
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	156
a) Wettbewerbs- und Freiheitsproblem?	156
b) Zweckbestimmtheit und Zwecksicherung	157
c) Zweck-Mittel-Kontrolle	158
d) Zweckkoordination	160
4. Zwischenergebnis	160
IV. Neue Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik	161
1. Einstellungszuschüsse bei Neugründungen	161
a) Förderzweck und Rechtsstruktur	161
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	162
c) Zwischenergebnis	164
2. Der Eingliederungsvertrag	164
a) Förderzweck und Rechtsstruktur	164
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	166
c) Zwischenergebnis	168
3. Zuschüsse zu Sozialplanmaßnahmen	169
a) Förderzweck und Rechtsstruktur	169
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	172
c) Zwischenergebnis	173
4. Reform des Arbeitsförderungsrechts zum 1. 8. 1999	174
V. Flankierung der SGB III-Maßnahmen	176
1. Sonderprogramme des Bundes	176
2. Länderprogramme (Beispiel: Brandenburg / Mecklenburg-Vorpommern)	178
3. Förderung aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds	181
a) Auf Bundesebene	181
b) Auf Landesebene (Beispiel: Sachsen)	182
VI. Ergebnis für unmittelbare Beschäftigungssubventionen	183
B. Mittelbare Beschäftigungssubventionen	184
I. Förderung aus Mitteln des ERP-Sondervermögens	185
1. Förderrechtsrahmen	186
a) Zweckstruktur	187
aa) Zweckbestimmung durch das ERP-Wirtschaftsplangesetz 1999	187
bb) Zweckbestimmung durch die ERP-Richtlinien	188
(1) Primärzweck	189
(2) Endzweck	192
cc) Zusammenfassung der Zweckstruktur	193
b) Zweckbindung und Mittelvergabe	193
2. Freiheits- und Wettbewerbsprobleme	195
3. Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	196
a) Zweckbestimmtheit	196
aa) Zweckbestimmung auf verschiedenen Rechtsebenen	196
bb) Einhaltung des Gesetzesvorbehalts?	198
b) Zweckbeschränkung und Zwecknähe	199
c) Zweckkoordination	201
d) Zweck-Mittel-Kontrolle	204
4. Zwischenergebnis	205
II. Förderprogramme der Kreditanstalt für Wiederaufbau und der Deutschen Ausgleichsbank	206
1. Die KfW/DtA als Subventionsgeber	206
2. Freiheits- und Wettbewerbsprobleme	208
3. Förderrechtsrahmen	209
a) Allgemeine Zweckstruktur	209
b) Konkretisierte Förderprogramme	210
4. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	213
a) Ausreichende Zweckbestimmtheit	213
b) Spaltung des Kreditmarktes als besonderes Wettbewerbsproblem	215
c) Zweckkoordination	216
d) Zweck-Mittel-Kontrolle	216
5. Zwischenergebnis	217
III. Finanzierungshilfen aus Mitteln des Bundeshaushalts	217
1. Förderung der deutschen Schiffswerften	218
a) Förderrechtsrahmen	218
b) Zweckstruktur und Wettbewerbs- bzw. Freiheitsprobleme	219
c) Rechtliche Defizite nach der Zweck-Mittel-Analyse	220
2. Zwischenergebnis	223
IV. Steuerliche Förderung	223
1. Begünstigung durch Investitionszulagen	225
a) Rechtslage vor dem 1. 1. 1999	225
b) Förderrechtsrahmen des InvZulG 1999	226
2. Wirtschaftslenkende Steuervergünstigungen	229
a) Sonder- und Ansparabschreibung zur Förderung kleiner und mittlerer Betriebe (§ 7g EStG)	229
b) Steuerfreie Rücklagen	231
3. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	233
a) Anwendbarkeit der Zweck-Mittel-Analyse	233
b) Kriterien der Zweck-Mittel-Analyse	234
4. Zwischenergebnis	237
V. Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA)	238
1. Förderrechtsrahmen	238
a) Verfassungsrechtlicher Rahmen	239
aa) Funktion der Kompetenzverteilung	239
bb) Materiell-inhaltliche Funktion	240
b) Einfachgesetzlicher Rahmen	241
aa) Förderzweckbestimmung	242
bb) Rechtsrahmen für die Planungsebene	243
cc) Kostenaufteilung Bund-Länder	244
c) Rahmenplan	244
aa) Grundstruktur	245
(1) Rechtsnatur des Plans	245
(2) Aufbau	246
(3) Endzwecke	247
bb) Primärzweck	249
(1) Fördervoraussetzungen	249
(2) Förderfähige Kosten	250
cc) Zwecksicherung	251
(1) Allgemeine Grundsätze	251
(2) Ausschluss der Förderung	253
(3) Sanktionen	253
dd) Zweck-Mittel-Kontrolle	254
(1) Vollzugskontrolle	254
(2) Zielerreichungskontrolle	255
(3) Wirkungskontrolle	255
d) Detailplanung durch die Länder (Beispiel: Sachsen-Anhalt)	256
aa) Regionales Aktionsprogramm des Landes Sachsen-Anhalt	256
bb) Landesinterne GA-Förderrichtlinien	258
e) Zwischenergebnis	258
2. Wettbewerbs- und Freiheitsprobleme	259
3. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	259
a) Zweckbestimmtheit	259
b) Zweckklarheit	263
c) Zweckbeschränkung	264
d) Zweckkoordination	264
e) Zwecknähe	267
f) Zweck-Mittel-Kontrolle	268
4. Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgabe	270
VI. Förderung auf Länderebene	271
1. Landesinvestitionsprogramm für den Mittelstand (Thüringen)	272
a) Förderrechtsrahmen	272
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	275
c) Zwischenergebnis	277
2. Konsolidierungsdarlehen „Impuls 2000“ (Sachsen-Anhalt)	277
a) Förderrechtsrahmen	278
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	279
c) Zwischenergebnis	281
3. Existenzgründungsprogramm (Sachsen)	281
a) Förderrechtsrahmen	281
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	283
c) Zwischenergebnis	284
4. Übernahmen von Bürgschaften (Berlin)	284
a) Förderrechtsrahmen	285
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	286
c) Zwischenergebnis	288
C. Ergebnis nationaler Beschäftigungssubventionen an Unternehmen	288
3. Teil: Europäische Beschäftigungssubventionen	290
A. Förderung durch die Europäischen Strukturfonds	290
I. Dogmatische Probleme	291
1. Subventionscharakter	291
a) Direkte Gemeinschaftssubventionierung	292
b) Grundsatz der mittelbaren Subventionierung	293
2. Anwendbarkeit des Maßstabes der Zweck-Mittel-Analyse	295
II. Der Förderrechtsrahmen	296
1. Gang der Untersuchung	297
2. Zweckstruktur des abstrakten Förderrechtsrahmens	297
a) Zweckverdeutlichung durch das Primärrecht	298
aa) Strukturpolitische Generalklausel des Art. 158 EGV	298
bb) Konkretisierung durch Art. 159 EGV	299
cc) Der Europäische Sozialfonds im Primärrecht	300
dd) Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung im Primärrecht	302
ee) Die sonstigen Europäischen Fonds	303
ff) Zwischenergebnis	305
b) Zweckverdeutlichung durch die Strukturfonds-Verordnungen	305
aa) Konzentration der Zwecke	306
(1) Die Reform von 1988	306
(2) Änderungen durch die Neufassung von 1993	308
(3) Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen als Förderzweck	309
(4) Verfehlte Zweckdeutlichkeit?	310
bb) Grundsätze der Strukturfonds-Förderung	313
(1) Koordinierung	313
(2) Programmplanung	314
(3) Zusätzlichkeit	316
(4) Partnerschaft	316
(5) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	319
c) Zweckverdeutlichung auf der abstrakten Durchführungsebene	323
aa) Allgemeine Grundsätze der Durchführung	323
(1) Die Erstellung Operationeller Programme	323
(2) Antrag auf Beteiligung	324
(3) Sätze der Gemeinschaftsbeteiligung	325
bb) Fondsspezifische Durchführungsbestimmungen	326
(1) EFRE-Verordnung	326
(2) ESF-Verordnung	328
(3) EAGFL-Verordnung	330
d) Zwischenergebnis	331
3. Zweckstruktur des konkreten Förderrechtsrahmens	333
a) Zweckverdeutlichung durch das Gemeinschaftliche Förderkonzept für Deutschland	333
b) Zweckverdeutlichung durch die Operationellen Programme (Beispiel: Sachsen)	337
aa) EFRE-dominiertes Operationelles Programm	337
bb) ESF-dominiertes Operationelles Programm	342
c) Zweckverdeutlichung durch die Subventionsrichtlinien	344
aa) Förderprogramme mit EFRE-Beteiligung	344
bb) Förderprogramme in Sachsen mit ESF-Beteiligung	345
d) Zwischenergebnis	346
4. Europäische Gemeinschaftsinitiativen als besondere Form der Förderung	347
a) Gemeinschaftsinitiative ADAPT	348
b) Gemeinschaftsinitiative BESCHÄFTIGUNG	349
c) Gemeinschaftsinitiative KMU	350
III. Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	351
1. Zweckbestimmtheit	352
2. Zweckbeschränkung	355
3. Zweckklarheit	358
4. Zweckkoordination	359
5. Zwecknähe	361
6. Zweck-Mittel-Kontrolle	362
IV. Zwischenergebnis	364
B. Förderung durch die Europäische Investitionsbank	364
I. Organisation	365
II. Förderrechtsrahmen	365
1. Einzel- und Globaldarlehen	366
2. Europäischer Investitionsfonds	367
III. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	367
C. Perspektiven einer europäischen Beschäftigungspolitik	369
I. Die Weißbücher der Europäischen Kommission	369
II. Das Beschäftigungskapitel des Amsterdamer Vertrages	372
III. Entwicklung europäischer Beschäftigungsstrategien	374
1. Luxemburger Beschäftigungsgipfel	374
2. Beschäftigungspolitische Leitlinien – Nationale Aktionspläne	376
3. Kölner Beschäftigungspakt	378
4. Bewertung	379
IV. Die neue Förderperiode für die Strukturfonds (2000–2006)	380
1. AGENDA 2000	380
2. Die neuen Strukturfondsverordnungen für die Förderperiode 2000–2006	382
a) Zielsetzungen der Reform	382
b) Förderrechtsrahmen	384
aa) Allgemeine Grundsätze	384
bb) Das System der Programmplanung	385
cc) Die neuen Durchführungsverordnungen	386
dd) Leitlinien für die Programme des Zeitraums 2000–2006	388
c) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse	390
3. Zwischenergebnis	393
V. Ausblicke	393
D. Ergebnis für europäische Beschäftigungssubventionen	396
4. Teil: Perspektiven eines Ordnungsrahmens	397
A. Europäische Beihilfenkontrolle	397
I. Systematik der Beihilfenkontrolle	399
1. Rechtscharakter der Beihilferegelungen	400
2. Grundrechtsdogmatische Einordnung	401
II. Unvereinbarkeit von Beihilfen	402
1. Begriff der Beihilfe	402
2. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt	405
3. Beihilfeempfänger	407
4. Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs	408
5. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten	411
III. Unvereinbarkeit nationaler Beschäftigungssubventionen	413
1. Mittelbare Beschäftigungssubventionen und Art. 87 Abs. 1 EGV	413
2. Unmittelbare Beschäftigungssubventionen und Art. 87 Abs. 1 EGV	415
IV. Rechtfertigung von Beihilfen	417
1. Ausnahmen ipse iure – Anwendbarkeit der Teilungsklausel	417
2. Ausnahmen kraft Entscheidung	424
a) Förderung unterentwickelter Gebiete	425
b) Gemeinsames europäisches Interesse oder Behebung einer Störung des Wirtschaftslebens	426
c) Förderung von Wirtschaftszweigen oder -gebieten (Auffangtatbestand)	428
aa) Sektorale Beihilfen	428
bb) Regionale Beihilfen	429
cc) Allgemeine Beihilfen	430
d) Ausnahmen kraft Entscheidung des Rates	433
e) Zwischenergebnis	434
3. Entscheidungsspielraum der Kommission	434
V. Verfahrensrechtliche Absicherung der Beihilfenkontrolle	438
B. Anwendbarkeit der Beihilfenkontrolle auf europäische Beschäftigungssubventionen	440
I. Ansatz der allumfassenden Beihilfenkontrolle	440
II. Ansatz der eingeschränkten Beihilfenkontrolle	441
III. Zwischenergebnis	444
C. Integration der Zweck-Mittel-Analyse in die Beihilfenkontrolle	445
I. Strukturelle Probleme	445
II. Vergleichbare Entscheidungsparameter	448
III. Einordnung in das System der Beihilfenkontrolle	450
IV. Zwischenergebnis	451
D. Notwendige Ergänzung der europäischen Beihilfenkontrolle	452
I. Internationale Subventionsaufsicht	452
1. Grundprinzipien des GATT und der WTO	453
2. Subventionskodex 1994	456
a) Internationales Antisubventionsrecht	456
b) Sanktionswirkung	457
3. GATT-Regelungen und europäisches bzw. nationales Recht	458
4. Globalisierung als Chance?	459
II. Nationale Subventionsaufsicht	461
1. Bestehendes Aufsichtsinstrumentarium	461
a) Verfassungsrechtliche Prinzipien	461
b) Subventionsberichterstattung	463
c) Rechnungsprüfung	463
2. Mängel der nationalen Subventionsaufsicht	465
III. Perspektiven	467
1. Auf nationaler Rechtsebene	467
a) Subventionsabbau	468
b) Ein allgemeines Subventionsgesetz	469
c) Eine unabhängige Subventionsaufsicht	471
2. Auf europäischer Ebene	474
E. Ergebnis zur Weiterentwicklung des Ordnungsrahmens	475
Zusammenfassung	476
Literaturverzeichnis	483
Sachwortverzeichnis	512

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