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Nationale und europäische Beschäftigungssubventionen an Unternehmen

Eine Untersuchung des Förderrechtsrahmens in den neuen Bundesländern am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse

Storck, Christian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 79

(2001)

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Abstract

Das Hauptproblem des Subventionsrechts stellt dessen Uferlosigkeit dar. Der Förderzweck bleibt meist unbestimmt, obgleich dieser das wichtigste Element jedweder Subvention bildet. Dies gilt auch für den Bereich der nationalen und europäischen Beschäftigungssubventionen. Der hierfür ausgestaltete Förderrechtsrahmen hält dem grundrechtlich verankerten Maßstab einer Zweck-Mittel-Analyse nicht stand.

Anhand der Kriterien der Zweck-Mittel-Analyse (Zweckbestimmtheit, Zweckbeschränkung, Zweckklarheit - Verbot der Zweckverschleierung, Zweckkoordination, Zwecknähe, Integrierte Zweck-Mittel-Kontrolle) weist der Autor dies zunächst für die nationale Beschäftigungsförderung i. R. d. SGB III (Arbeitsbeschaffungs-, Strukturanpassungsmaßnahmen, Eingliederungszuschüsse) nach. Anschließend erfolgt eine Analyse der nationalen beschäftigungswirksamen Wirtschaftsförderung (ERP-Sondervermögen, Förderung durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau bzw. Deutsche Ausgleichsbank, Schiffsbauförderung, die steuerliche Förderung, die Regionalförderung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur«). Schließlich bestätigt sich der negative Befund auch im Bereich der europäischen Beschäftigungsförderung (Strukturfonds, Maßnahmen der Europäischen Investitionsbank). Ausgehend von diesem Ergebnis entwickelt Christian Storck einen Ordnungsrahmen für Beschäftigungssubventionen. Grundlage bildet hierfür der Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse, der in ein effektives, aufsichtsrechtliches Kontrollsystem integriert werden soll. Die europäische Beihilfenkontrolle, ergänzt durch nationale Instrumentarien, vermag diese Aufgaben zu übernehmen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 9
Inhaltsübersicht 11
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 27
Problemstellung und Gang der Untersuchung 33
1. Teil: Dogmatische Grundlagen 36
A. Beschäftigungssubventionen als Untersuchungsgegenstand 36
I. Allgemeiner Subventionsbegriff 36
1. Subventionsgeber 39
2. Subventionsempfänger 39
3. Subventionsformen 42
4. Fehlende marktmäßige Gegenleistung 43
5. Leistungszweck 44
II. Begriff der Beschäftigungssubventionen 45
1. Verankerung im nationalen Recht 45
2. Ausgestaltung im europäischen Recht 46
III. Zwischenergebnis 47
B. Die Zweck-Mittel-Analyse als rechtlicher Maßstab 47
I. Dogmatische Herleitung und inhaltliche Ausgestaltung der Zweck-Mittel-Analyse 48
1. Nationale Betrachtungsebene 48
2. Europäische Sichtweise 50
3. Zwischenergebnis 53
II. Die Zweck-Mittel-Analyse als tauglicher Maßstab 54
1. Kritik an der Zweck-Mittel-Analyse 54
2. Die Zweck-Mittel-Analyse als anerkannter Rechtsmaßstab 56
III. Bedürfnis nach einer Zweck-Mittel-Analyse im Subventionsrecht 59
1. Erfordernis aus Sicht des nichtbedachten Konkurrenten 60
a) Grundrechtspositionen des Subventionskonkurrenten 60
b) Berufung auf europäische Gemeinschaftsgrundrechte 63
2. Erfordernis aus Sicht des Subventionsempfängers 66
3. Objektiv-rechtliche Notwendigkeit einer Zweck-Mittel-Analyse 67
4. Zwischenergebnis 68
IV. Abgrenzung der Zweck-Mittel-Analyse zu ähnlichen Prinzipien 69
1. Kosten-Nutzen-Analyse 69
2. Prinzip der Zweckmäßigkeit 72
3. Subsidiaritätsprinzip 73
a) Subsidiarität im deutschen Verfassungsrecht 73
b) Europäisches Subsidiaritätsprinzip 75
4. Zwischenergebnis 76
V. Zwischenergebnis 76
C. Anforderungen der Zweck-Mittel-Analyse an den Förderrechtsrahmen 77
I. Zweckbestimmtheit 78
1. Zweckverdeutlichungspflicht 79
2. Zweckdeutlichkeit nur durch Gesetz? 81
a) Zweckbestimmung mittels Subventionsrichtlinie 82
b) Zweckbestimmung mittels Subventionsgesetz 84
c) Fazit 87
II. Zweckbeschränkung 90
III. Zweckklarheit 92
IV. Zweckkoordination 93
V. Zwecknähe 94
VI. Zweck-Mittel-Kontrolle 94
D. Ergebnis 95
2. Teil: Nationale Beschäftigungssubventionen 97
A. Unmittelbare Beschäftigungssubventionen 97
I. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) 98
1. Subventionscharakter der ABM-Förderung 98
2. Förderrechtsrahmen 100
a) Allgemeine Regelungstechnik 101
b) Förderungsfähige Maßnahmen 102
aa) Zweckbegrenzung durch das „öffentliche Interesse“ 103
bb) Zwecksicherung durch das Prinzip der „Zusätzlichkeit“ 105
cc) Weitere Bestimmungen zur Förderfähigkeit 107
c) Trägereigenschaft des Subventionsempfängers 109
d) Grundsatz des Vergabevorrangs 110
e) Bindung des Ermessens an den Förderzweck 111
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 113
a) Zweckbestimmtheit 113
aa) Zweckverdeutlichung durch unbestimmten Rechtsbegriff? 114
bb) Das „öffentliche Interesse“ als Zweckkonkretisierung 114
cc) Verfehlte Zweckkonkretisierung durch das Erfordernis der „Zusätzlichkeit“ 116
b) Zweckbeschränkung 118
c) Zweckklarheit 119
d) Zwecknähe 120
e) Zweckkoordination 121
f) Zweck-Mittel-Kontrolle 122
aa) Zweck-Mittel-Kontrolle und Förderrechtsrahmen 123
bb) Das allgemeine Kontrollinstrumentarium 124
4. Perspektiven einer Zweck-Mittel-gerechten Förderstruktur 127
a) Zweckbestimmtheit erhöhen 127
aa) Modell 1: Rückführung der Zweckstruktur zu den historischen Ursprüngen 128
bb) Modell 2: Zweckgebundene Unternehmenssubvention 129
b) Zwecksicherung verstärken 131
5. Zwischenergebnis 134
II. Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM) 134
1. Legislatorische Zielsetzung 135
2. Förderrechtsrahmen 136
a) Allgemeine Zweckstruktur 136
b) Konkrete Ausgestaltung des Rechtsrahmens 137
aa) Sektorale Förderungsfähigkeit 138
bb) Förderungsbedürftiger Arbeitnehmer 138
cc) Kostenneutralität und Kofinanzierung 139
c) Wirtschaftsunternehmen und Strukturanpassungsmaßnahmen 141
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 143
a) Das Wettbewerbsproblem 144
b) Zweckbestimmtheit 145
c) Zweckkoordination 145
d) Zweck-Mittel-Kontrolle 148
e) Weitere strukturelle Schwächen 149
4. Perspektiven 150
5. Zwischenergebnis 151
III. Eingliederungszuschüsse 152
1. Legislatorische Zielsetzung 152
2. Förderrechtsrahmen 153
a) Minderleistung des Arbeitnehmers 153
b) Begründung eines Arbeitsverhältnisses und Zuschussgewährung 155
c) Kausale Verknüpfung 155
3. Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 156
a) Wettbewerbs- und Freiheitsproblem? 156
b) Zweckbestimmtheit und Zwecksicherung 157
c) Zweck-Mittel-Kontrolle 158
d) Zweckkoordination 160
4. Zwischenergebnis 160
IV. Neue Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik 161
1. Einstellungszuschüsse bei Neugründungen 161
a) Förderzweck und Rechtsstruktur 161
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 162
c) Zwischenergebnis 164
2. Der Eingliederungsvertrag 164
a) Förderzweck und Rechtsstruktur 164
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 166
c) Zwischenergebnis 168
3. Zuschüsse zu Sozialplanmaßnahmen 169
a) Förderzweck und Rechtsstruktur 169
b) Rechtliche Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 172
c) Zwischenergebnis 173
4. Reform des Arbeitsförderungsrechts zum 1. 8. 1999 174
V. Flankierung der SGB III-Maßnahmen 176
1. Sonderprogramme des Bundes 176
2. Länderprogramme (Beispiel: Brandenburg / Mecklenburg-Vorpommern) 178
3. Förderung aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds 181
a) Auf Bundesebene 181
b) Auf Landesebene (Beispiel: Sachsen) 182
VI. Ergebnis für unmittelbare Beschäftigungssubventionen 183
B. Mittelbare Beschäftigungssubventionen 184
I. Förderung aus Mitteln des ERP-Sondervermögens 185
1. Förderrechtsrahmen 186
a) Zweckstruktur 187
aa) Zweckbestimmung durch das ERP-Wirtschaftsplangesetz 1999 187
bb) Zweckbestimmung durch die ERP-Richtlinien 188
(1) Primärzweck 189
(2) Endzweck 192
cc) Zusammenfassung der Zweckstruktur 193
b) Zweckbindung und Mittelvergabe 193
2. Freiheits- und Wettbewerbsprobleme 195
3. Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 196
a) Zweckbestimmtheit 196
aa) Zweckbestimmung auf verschiedenen Rechtsebenen 196
bb) Einhaltung des Gesetzesvorbehalts? 198
b) Zweckbeschränkung und Zwecknähe 199
c) Zweckkoordination 201
d) Zweck-Mittel-Kontrolle 204
4. Zwischenergebnis 205
II. Förderprogramme der Kreditanstalt für Wiederaufbau und der Deutschen Ausgleichsbank 206
1. Die KfW/DtA als Subventionsgeber 206
2. Freiheits- und Wettbewerbsprobleme 208
3. Förderrechtsrahmen 209
a) Allgemeine Zweckstruktur 209
b) Konkretisierte Förderprogramme 210
4. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 213
a) Ausreichende Zweckbestimmtheit 213
b) Spaltung des Kreditmarktes als besonderes Wettbewerbsproblem 215
c) Zweckkoordination 216
d) Zweck-Mittel-Kontrolle 216
5. Zwischenergebnis 217
III. Finanzierungshilfen aus Mitteln des Bundeshaushalts 217
1. Förderung der deutschen Schiffswerften 218
a) Förderrechtsrahmen 218
b) Zweckstruktur und Wettbewerbs- bzw. Freiheitsprobleme 219
c) Rechtliche Defizite nach der Zweck-Mittel-Analyse 220
2. Zwischenergebnis 223
IV. Steuerliche Förderung 223
1. Begünstigung durch Investitionszulagen 225
a) Rechtslage vor dem 1. 1. 1999 225
b) Förderrechtsrahmen des InvZulG 1999 226
2. Wirtschaftslenkende Steuervergünstigungen 229
a) Sonder- und Ansparabschreibung zur Förderung kleiner und mittlerer Betriebe (§ 7g EStG) 229
b) Steuerfreie Rücklagen 231
3. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 233
a) Anwendbarkeit der Zweck-Mittel-Analyse 233
b) Kriterien der Zweck-Mittel-Analyse 234
4. Zwischenergebnis 237
V. Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA) 238
1. Förderrechtsrahmen 238
a) Verfassungsrechtlicher Rahmen 239
aa) Funktion der Kompetenzverteilung 239
bb) Materiell-inhaltliche Funktion 240
b) Einfachgesetzlicher Rahmen 241
aa) Förderzweckbestimmung 242
bb) Rechtsrahmen für die Planungsebene 243
cc) Kostenaufteilung Bund-Länder 244
c) Rahmenplan 244
aa) Grundstruktur 245
(1) Rechtsnatur des Plans 245
(2) Aufbau 246
(3) Endzwecke 247
bb) Primärzweck 249
(1) Fördervoraussetzungen 249
(2) Förderfähige Kosten 250
cc) Zwecksicherung 251
(1) Allgemeine Grundsätze 251
(2) Ausschluss der Förderung 253
(3) Sanktionen 253
dd) Zweck-Mittel-Kontrolle 254
(1) Vollzugskontrolle 254
(2) Zielerreichungskontrolle 255
(3) Wirkungskontrolle 255
d) Detailplanung durch die Länder (Beispiel: Sachsen-Anhalt) 256
aa) Regionales Aktionsprogramm des Landes Sachsen-Anhalt 256
bb) Landesinterne GA-Förderrichtlinien 258
e) Zwischenergebnis 258
2. Wettbewerbs- und Freiheitsprobleme 259
3. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 259
a) Zweckbestimmtheit 259
b) Zweckklarheit 263
c) Zweckbeschränkung 264
d) Zweckkoordination 264
e) Zwecknähe 267
f) Zweck-Mittel-Kontrolle 268
4. Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgabe 270
VI. Förderung auf Länderebene 271
1. Landesinvestitionsprogramm für den Mittelstand (Thüringen) 272
a) Förderrechtsrahmen 272
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 275
c) Zwischenergebnis 277
2. Konsolidierungsdarlehen „Impuls 2000“ (Sachsen-Anhalt) 277
a) Förderrechtsrahmen 278
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 279
c) Zwischenergebnis 281
3. Existenzgründungsprogramm (Sachsen) 281
a) Förderrechtsrahmen 281
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 283
c) Zwischenergebnis 284
4. Übernahmen von Bürgschaften (Berlin) 284
a) Förderrechtsrahmen 285
b) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 286
c) Zwischenergebnis 288
C. Ergebnis nationaler Beschäftigungssubventionen an Unternehmen 288
3. Teil: Europäische Beschäftigungssubventionen 290
A. Förderung durch die Europäischen Strukturfonds 290
I. Dogmatische Probleme 291
1. Subventionscharakter 291
a) Direkte Gemeinschaftssubventionierung 292
b) Grundsatz der mittelbaren Subventionierung 293
2. Anwendbarkeit des Maßstabes der Zweck-Mittel-Analyse 295
II. Der Förderrechtsrahmen 296
1. Gang der Untersuchung 297
2. Zweckstruktur des abstrakten Förderrechtsrahmens 297
a) Zweckverdeutlichung durch das Primärrecht 298
aa) Strukturpolitische Generalklausel des Art. 158 EGV 298
bb) Konkretisierung durch Art. 159 EGV 299
cc) Der Europäische Sozialfonds im Primärrecht 300
dd) Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung im Primärrecht 302
ee) Die sonstigen Europäischen Fonds 303
ff) Zwischenergebnis 305
b) Zweckverdeutlichung durch die Strukturfonds-Verordnungen 305
aa) Konzentration der Zwecke 306
(1) Die Reform von 1988 306
(2) Änderungen durch die Neufassung von 1993 308
(3) Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen als Förderzweck 309
(4) Verfehlte Zweckdeutlichkeit? 310
bb) Grundsätze der Strukturfonds-Förderung 313
(1) Koordinierung 313
(2) Programmplanung 314
(3) Zusätzlichkeit 316
(4) Partnerschaft 316
(5) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 319
c) Zweckverdeutlichung auf der abstrakten Durchführungsebene 323
aa) Allgemeine Grundsätze der Durchführung 323
(1) Die Erstellung Operationeller Programme 323
(2) Antrag auf Beteiligung 324
(3) Sätze der Gemeinschaftsbeteiligung 325
bb) Fondsspezifische Durchführungsbestimmungen 326
(1) EFRE-Verordnung 326
(2) ESF-Verordnung 328
(3) EAGFL-Verordnung 330
d) Zwischenergebnis 331
3. Zweckstruktur des konkreten Förderrechtsrahmens 333
a) Zweckverdeutlichung durch das Gemeinschaftliche Förderkonzept für Deutschland 333
b) Zweckverdeutlichung durch die Operationellen Programme (Beispiel: Sachsen) 337
aa) EFRE-dominiertes Operationelles Programm 337
bb) ESF-dominiertes Operationelles Programm 342
c) Zweckverdeutlichung durch die Subventionsrichtlinien 344
aa) Förderprogramme mit EFRE-Beteiligung 344
bb) Förderprogramme in Sachsen mit ESF-Beteiligung 345
d) Zwischenergebnis 346
4. Europäische Gemeinschaftsinitiativen als besondere Form der Förderung 347
a) Gemeinschaftsinitiative ADAPT 348
b) Gemeinschaftsinitiative BESCHÄFTIGUNG 349
c) Gemeinschaftsinitiative KMU 350
III. Bewertung des Förderrechtsrahmens am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 351
1. Zweckbestimmtheit 352
2. Zweckbeschränkung 355
3. Zweckklarheit 358
4. Zweckkoordination 359
5. Zwecknähe 361
6. Zweck-Mittel-Kontrolle 362
IV. Zwischenergebnis 364
B. Förderung durch die Europäische Investitionsbank 364
I. Organisation 365
II. Förderrechtsrahmen 365
1. Einzel- und Globaldarlehen 366
2. Europäischer Investitionsfonds 367
III. Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 367
C. Perspektiven einer europäischen Beschäftigungspolitik 369
I. Die Weißbücher der Europäischen Kommission 369
II. Das Beschäftigungskapitel des Amsterdamer Vertrages 372
III. Entwicklung europäischer Beschäftigungsstrategien 374
1. Luxemburger Beschäftigungsgipfel 374
2. Beschäftigungspolitische Leitlinien – Nationale Aktionspläne 376
3. Kölner Beschäftigungspakt 378
4. Bewertung 379
IV. Die neue Förderperiode für die Strukturfonds (2000–2006) 380
1. AGENDA 2000 380
2. Die neuen Strukturfondsverordnungen für die Förderperiode 2000–2006 382
a) Zielsetzungen der Reform 382
b) Förderrechtsrahmen 384
aa) Allgemeine Grundsätze 384
bb) Das System der Programmplanung 385
cc) Die neuen Durchführungsverordnungen 386
dd) Leitlinien für die Programme des Zeitraums 2000–2006 388
c) Bewertung am Maßstab der Zweck-Mittel-Analyse 390
3. Zwischenergebnis 393
V. Ausblicke 393
D. Ergebnis für europäische Beschäftigungssubventionen 396
4. Teil: Perspektiven eines Ordnungsrahmens 397
A. Europäische Beihilfenkontrolle 397
I. Systematik der Beihilfenkontrolle 399
1. Rechtscharakter der Beihilferegelungen 400
2. Grundrechtsdogmatische Einordnung 401
II. Unvereinbarkeit von Beihilfen 402
1. Begriff der Beihilfe 402
2. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt 405
3. Beihilfeempfänger 407
4. Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs 408
5. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 411
III. Unvereinbarkeit nationaler Beschäftigungssubventionen 413
1. Mittelbare Beschäftigungssubventionen und Art. 87 Abs. 1 EGV 413
2. Unmittelbare Beschäftigungssubventionen und Art. 87 Abs. 1 EGV 415
IV. Rechtfertigung von Beihilfen 417
1. Ausnahmen ipse iure – Anwendbarkeit der Teilungsklausel 417
2. Ausnahmen kraft Entscheidung 424
a) Förderung unterentwickelter Gebiete 425
b) Gemeinsames europäisches Interesse oder Behebung einer Störung des Wirtschaftslebens 426
c) Förderung von Wirtschaftszweigen oder -gebieten (Auffangtatbestand) 428
aa) Sektorale Beihilfen 428
bb) Regionale Beihilfen 429
cc) Allgemeine Beihilfen 430
d) Ausnahmen kraft Entscheidung des Rates 433
e) Zwischenergebnis 434
3. Entscheidungsspielraum der Kommission 434
V. Verfahrensrechtliche Absicherung der Beihilfenkontrolle 438
B. Anwendbarkeit der Beihilfenkontrolle auf europäische Beschäftigungssubventionen 440
I. Ansatz der allumfassenden Beihilfenkontrolle 440
II. Ansatz der eingeschränkten Beihilfenkontrolle 441
III. Zwischenergebnis 444
C. Integration der Zweck-Mittel-Analyse in die Beihilfenkontrolle 445
I. Strukturelle Probleme 445
II. Vergleichbare Entscheidungsparameter 448
III. Einordnung in das System der Beihilfenkontrolle 450
IV. Zwischenergebnis 451
D. Notwendige Ergänzung der europäischen Beihilfenkontrolle 452
I. Internationale Subventionsaufsicht 452
1. Grundprinzipien des GATT und der WTO 453
2. Subventionskodex 1994 456
a) Internationales Antisubventionsrecht 456
b) Sanktionswirkung 457
3. GATT-Regelungen und europäisches bzw. nationales Recht 458
4. Globalisierung als Chance? 459
II. Nationale Subventionsaufsicht 461
1. Bestehendes Aufsichtsinstrumentarium 461
a) Verfassungsrechtliche Prinzipien 461
b) Subventionsberichterstattung 463
c) Rechnungsprüfung 463
2. Mängel der nationalen Subventionsaufsicht 465
III. Perspektiven 467
1. Auf nationaler Rechtsebene 467
a) Subventionsabbau 468
b) Ein allgemeines Subventionsgesetz 469
c) Eine unabhängige Subventionsaufsicht 471
2. Auf europäischer Ebene 474
E. Ergebnis zur Weiterentwicklung des Ordnungsrahmens 475
Zusammenfassung 476
Literaturverzeichnis 483
Sachwortverzeichnis 512