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Verwaltungshaftungsrecht

Schadensersatzhaftung zwischen Bund, Ländern, Gemeinden, Sozialversicherungsträgern und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts

Stelkens, Ulrich

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 764

(1998)

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Abstract

In Zeiten knapper Haushaltsmittel wird die Frage der Verwaltungshaftung, also die Frage, inwieweit juristische Personen des öffentlichen Rechts im Verhältnis zueinander für das Fehlverhalten ihrer Bediensteten schadensersatzpflichtig werden können, immer häufiger vor die Gerichte der ordentlichen, der Verwaltungs- und Sozialgerichtsbarkeit und mittlerweile auch vor das BVerfG gebracht. Diese Entwicklung gibt Anlaß zu einer vertieften Untersuchung des Verwaltungshaftungsrechts. Es wird seit den ersten einschlägigen Entscheidungen des Reichsgerichts als Problem des allgemeinen Staatshaftungsrechts und des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts verstanden. Jedoch zeigen neuere Vorschriften wie Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG, § 28r SGB IV und § 91 Abs. 1 Satz 3 SGB X, daß sich die Frage der Verwaltungshaftung nicht losgelöst von den zwischen dem schädigenden und geschädigten Hoheitsträger bestehenden verwaltungsorganisations- und finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen beantworten läßt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 19
Erstes Kapitel: Verwaltungsorganisationsrechtliche Vorgaben 31
A. Grundzüge des verwaltungsorganisationsrechtlichen Vermögensrechts 32
I. Der Grundsatz der Zweckbindung des Verwaltungsvermögens 32
II. Zulässigkeit und Ausgestaltung von Vermögensverschiebungen zwischen Hoheitsträgem 41
1. Ausgestaltung der vom Konnexitätsprinzip i. e. S. abweichenden Finanzierungszuständigkeiten 41
2. Ermittlung der einschlägigen Rechtssätze 53
B. Rückabwicklung unter Verstoß gegen die Lastenverteilungsvorschriften erbrachter Vermögensverschiebungen zwischen Hoheitsträgern 61
I. Rückerstattungsansprüche in Zwei-Personen-Verhältnissen 61
II. Rückerstattungsansprüche in Drei-Personen-Verhältnissen 64
IIΙ. Rückerstattungsansprüche in Vier-Personen-Verhältnissen 76
Zweites Kapitel: Fallgruppendarstellung 84
A. Fiskalschäden 85
I. Fiskalschädigungen im allgemeinen Verkehr 86
II. Fiskalschädigungen innerhalb bereits bestehender öffentlich-rechtlicher Rechtsverhältnisse 87
III. Fiskalschädigungen innerhalb bereits bestehender privatrechtlicher Rechtsverhältnisse 91
B. Verwaltungsträgerschäden 93
I. Schädigungen bei Amtshilfe und amtshilfeähnlicher Zusammenarbeit 93
II. Schädigungen in gestuften Verfahren 98
ΙII. Schädigungen durch Aufsichtsmaßnahmen 101
IV. Schädigungen durch Schuldnerverzug 104
V. Schädigungen in Treuhand- und treuhandähnlichen Verhältnissen 106
VI. Schädigung durch Begründung von Haftungsverpflichtungen gegenüber Dritten 108
VII. Schädigungen bei Abgabenerhebung im Fremdinteresse 112
VIII. Schädigungen durch fehlerhafte Verwendung fremder Mittel 114
IX. Schädigungen bei Kooperationsverwaltung 117
X. Schädigungen durch legislatives Unrecht 120
Drittes Kapitel: Entwicklung der Rechtsprechung und der rechtlichen Rahmenbedingungen von 1871 bis 1945 122
A. Rechtliche Rahmenbedingungen von 1871 bis zum Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuches 124
I. Positives Recht und Rechtsprechung 125
II. Rechtsgrund und Rechtsnatur der Staatshaftung nach Savigny, Gierke und Mayer 130
1. Das Problem der Deliktsfahigkeit juristischer Personen nach Savigny und Gierke 131
2. Staatshaftung als Problem des Rechtsstaates nach Otto Mayer 134
B. Rechtliche Rahmenbedingungen ab 1900 bis zum Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung 136
I. Die Entstehungsgeschichte der § 31, § 89 BGB und des Art. 77 EGBGB 137
II. Weitere Entwicklung des positiven Rechts und der Rechtsprechung 140
C. Rechtliche Rahmenbedingungen in der Weimarer Republik 147
I. Weitere Entwicklung der Rechtsprechung zu echten Haftungsfällen 147
II. Erstattungspraxis in unechten Haftungsfallen 155
D. Rechtliche Rahmenbedingungen zur Zeit des Nationalsozialismus 158
I. Haftung des schädigenden Hoheitsträgers 158
II. Persönliche Haftung des Amtswalters aufgrund des Deutschen Beamtengesetzes 164
Viertes Kapitel: Entwicklung der Rechtsprechung und der rechtlichen Rahmenbedingungen von 1945 bis zur Gegenwart 169
A. Weiterentwicklung der Rechtsprechung des Reichsgerichts 170
I. Haftung nach allgemeinem Staatshaftungsrecht 170
1. Die Entwicklung der Rechtsprechung des BGH: Die „Verzahnungstheorie 171
2. Entstehungsgeschichte des Art. 34 GG 186
II. Haftung wegen Verletzung öffentlich-rechtlicher Schuldverhältnisse 190
1. Rechtsprechung zum allgemeinen Verwaltungsrecht 191
2. Besondere Entwicklung im Sozialrecht 197
IIΙ. Haftung nach den beamtenrechtlichen Innenhaftungsvorschriften 201
B. Haftung im Bund-Länder-Verhältnis nach der Finanzreform 1969 211
I. Entstehungsgeschichte des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 213
II. Die Vorbereitungen zu einem Verwaltungshaftungsgesetz nach Art.- 104a Abs. 5 Satz 2 GG 216
IIΙ. Die Vorbereitungen zur Staatshaftungsreform 223
IV. Die Rechtsprechung des BVerwG zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG: Die ,JtCernbereichstheorie 226
V. Das durch das Urteil „Zivilschutz\" ausgelöste Bund-Länder-Streitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 233
C. Ermittlung des besonderen Haftungsregimes in unechten Haftungsfallen 235
I. Rechtsprechung zum allgemeinen Verwaltungsrecht 236
II. Besondere Entwicklung im Sozialrecht 245
Fünftes Kapitel: Echte Haftungsfälle zwischen Bund und Ländern 250
A. Schadenslastenverteilung in echten Haftungsfallen unter Nichtberücksichtigung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 251
I. Grundkonstellationen 251
1. Schadenslastenverteilung bei Fiskalschäden: Grundmodell für Verwaltungsträgerschäden 252
2. Schadenslastenverteilung bei gemeinsamer Erfüllung jeweils eigener Aufgaben 255
3. Schadenslastenverteilung für Mindereinnahmen bei Auseinanderfallen von Steuerverwaltungs- und Steuerertragszuständigkeit 257
4. Schadenslastenverteilung für durch fehlerhafte Rechtsaufsichtsmaßnahmen, Verwaltungsvorschriften und Weisungen des Bundes verursachte Länderausgaben 258
II. Schadenslastenverteilung bei Wahrnehmung fremder Aufgaben 262
1. Schadenslastenverteilung bei Amtshilfe 262
2. Schadenslastenverteilung beim inneren Notstand 266
3. Schadenslastenverteilung bei vom Grundgesetz nicht vorgesehener Wahrnehmung fremder Aufgaben 267
B. Bedeutung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG in echten Haftungsfällen 269
I. Rechtsfolge des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG in echten Haftungsßillen 270
II. Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG in echten Haftungsfällen 277
C. Tatbestandsmerkmale des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 283
I. Tatbestandsmerkmal „Verwaltung 283
1. Für die Begriffsbestimmung maßgebliche Kriterien 284
2. „Verwaltung\" und Inanspruchnahme von Gesetzgebungskompetenzen 286
3. „Verwaltung\" und Inanspruchnahme von Rechtsprechungskompetenzen 289
4. „Verwaltung\" und Inanspruchnahme von Regierungskompetenzen 291
5. „Verwaltung\" und Inanspruchnahme von Kompetenzen militärischer Verteidigung 295
6. „Verwaltung\" und erwerbswirtschaftliche Betätigung 297
II. Tatbestandsmerkmal „Ordnungsmäßigkeit 298
1. „Ordnungsmäßigkeit\" als „Ordnungsmäßigkeit\" i. S. d. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG 299
2. Ordnungswidrigkeit bei vorsätzlicher oder grob fahrlässiger Schädigung 300
3. Ordnungswidrigkeit als Rechts- und/oder Zweckwidrigkeit 302
4. Ordnungswidrigkeit als Lenkungsversagen 307
5. Exkurs: Der Rechtsweg zur Durchsetzung der Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 315
Sechstes Kapitel: Unechte Haftungsfalle zwischen Bund und Ländern 317
A. Bedeutung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 2 und 3 GG und des Art. 120 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GG 318
I. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 2GG 318
1. Schadenslastenverteilung fur Ausgaben, die beim Vollzug verfassungswidriger Gesetze entstehen, unter Nichtberücksichtigung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 319
2. Schadenslastenverteilung für fehlerhafte Mittelverwendung unter Nichtberücksichtigung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 322
3. Rechtsfolgen des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG 325
II. Schadenslasten Verteilung im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 3GG 329
ΙII. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 120 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GG 330
B. Bedeutung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG im Anwendungsbereich des Art. 91a Abs. 4 GG und des Art. 104a Abs. 4 GG 334
I. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 4 GG 335
1. Rechtstechnische Umsetzung des Art. 104a Abs. 4 GG 335
2. Risiko fehlerhafter Mittelbereitstellung 338
3. Risiko fehlerhafter Mittelverwendung 341
II. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 91a Abs. 4 GG 345
1. Rechtstechnische Umsetzung des Art. 91a GG 345
2. Risiko fehlerhafter Mittelbereitstellung 348
3. Risiko fehlerhafter Mittel Verwendung 349
C. Bedeutung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG bei fehlerhafter Mittelverwendung anläßlich der Wahrnehmung von Fremdaufgaben 354
Siebtes Kapitel: Haftungsfalle bei Beteiligung anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts als Bund und Ländern 356
A. Haftlungskonstellationen auf der Ebene des Bundes oder der Ebene eines Landes 356
I. Echte Haftungsfälle 357
1. Schadenslastenverteilung nach geschriebenem Recht 357
2. Begründung von Schadensersatzansprüchen im Wege der Rechtsfortbildung? 363
II. Unechte Haftungsfälle 366
B. Haftung im Bund-Länder-Verhältnis bei Beteiligung bundes- oder landesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts 372
I. Echte Haftungsfälle 372
1. Haftung des Bundes für bundesunmittelbare und Haftung der Länder für landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts 373
2. Haftung des Bundes gegenüber landesunmittelbaren und Haftung der Länder gegenüber bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts 376
3. Besonderheiten bei der Wahrnehmung von Fremdaufgaben 378
II. Unechte Haftungsfälle 380
1. Schadenslasten Verteilung im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 2 und 3 GG und des Art. 120 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GG 381
2. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 4GG 383
3. Schadenslastenverteilung im Anwendungsbereich des Art. 91a Abs. 4 GG 385
C. Haftung zwischen Bundesländern 386
I. Geltung des Art. 104a GG zwischen den Bundesländern 386
II. Schadenslastenverteilung zwischen den Bundesländern 389
D. Besonderheiten bei Beteiligung von Sozialversicherungsträgern und der Bundesanstalt für Arbeit 391
I. Finanz verfassungsrechtliche Vorgaben 392
II. Haftung zwischen Sozialversicherungsträgern 397
1. Echte Haftungsfälle: § 28r SGB IV 398
2. Unechte Haftungsfälle: § 91 SGB X 400
ΙII. Haftung zwischen Sozialversicherungsträgern und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts 404
Achtes Kapitel: Haftung zwischen Hoheitsträgern nach den allgemeinen staatshaftungs- und privatrechtlichen Schadensersatzansprüchen 407
A. Übertragbarkeit der Grundgedanken der auf den Schutz Privater zugeschnittenen Schadensersatzansprüche auf das Verhältnis zwischen Hoheitsträgern 408
I. Übertragbarkeit der Grundgedanken des privatrechtlichen Schadensersatzrechts 409
1. Grundanliegen des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts 409
2. Übertragbarkeit auf das Verhältnis zwischen Hoheitsträgem 412
II. Übertragbarkeit der Grundgedanken des allgemeinen Staatshaftungsrechts 416
1. Staatshaftung als Gebot des Vermögensschutzes 418
2. Staatshaftung als Gebot der ausgleichenden Gerechtigkeit 419
3. Staatshaftung als Rechtsschutzinstrument 420
4. Staatshaftimg zum Schutz des Beamten und der „Schlagkraft\" der Verwaltung 421
B. Anwendbarkeit der auf den Schutz Privater zugeschnittenen Schadensersatzansprüche im Verhältnis zwischen Hoheitsträgern im einzelnen 424
I. Schadensersatzansprüche bei hoheitlichem Unrecht 424
1. Art. 34 Satz 1 GG 425
2. Rechtsgrundsätze zum aufopferungs- und enteignungsgleichen Eingriff und ihre spezialgesetzlichen Konkretisierungen in § 1 Abs. 1 StHGDDR und den polizeirechtlichen Entschädigungsansprüchen 432
3. Schadensersatzansprüche bei Verletzung öffentlich-rechtlicher Verträge 436
4. Schadensersatzansprüche bei Verletzung nichtvertraglicher verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse 443
II. Schadensersatzansprüche bei privatrechtlichem Unrecht 446
IIΙ. Schadensersatz- und Ausgleichsansprüche, die sowohl bei hoheitlichem wie privatrechtlichem Unrecht gelten 451
1. Gefährdungshaflungstatbestände 451
2. Ausgleich zwischen mehreren gegenüber einem Dritten zum Schadensersatz verpflichteten Hoheitsträgern 454
Neuntes Kapitel: Persönliche Haftung des Amtswalters 462
A. Haftung nach Deliktsrecht 462
I. Haftung nach § 839 BGB 463
1. Beamtenbegriff des § 839 BGB 464
2. Juristische Personen des öffentlichen Rechts als „Dritte\" i. S. d. § 839 BGB 470
3. Drittschützende Amtspflichten gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts 484
4. Bedeutung von Freistellungsverpflichtungen des Dienstherrn/Arbeitgebers 493
5. Sonstige Tatbestandsmerkmale des § 839 BGB - Gesamtwürdigung 499
II. Haftung nach allgemeinem Deliktsrecht (§§ 823 ff. BGB) 501
1. Anwendbarkeit der §§ 823 ff. BGB gegenüber „dritten\" Hoheitsträgern (Außenverhältnis) 502
2. Anwendbarkeit der §§ 823 ff. BGB gegenüber „zweiten\" Hoheitsträgern (Innenverhältnis) 504
B. Haftung aus dem Dienstverhältnis 506
I. Haftung der Beamten 507
1. Ersatzberechtigter „Dienstherr 507
2. Ersatzfähiger Schaden 513
II. Haftung der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes 523
1. Unmittelbare vertragliche Haftung 524
2. Mittelbare vertragliche Haftung (Drittschadensliquidation) 528
IIΙ. Haftung der sonstigen Amtswalter 530
Zusammenfassung der Ergebnisse 534
Literaturverzeichnis 546
Sachregister 562