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Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung

Vorträge und Diskussionsbeiträge der 60. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1992 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Editors: Arnim, Hans Herbert von | Lüder, Klaus

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 111

(1993)

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About The Author

Hans Herbert von Arnim ist Jurist und Volkswirt. Nach der arbeitsrechtlichen Promotion in Heidelberg leitete er zehn Jahre lang das Forschungsinstitut des Bundes der Steuerzahler in Wiesbaden. Er habilitierte sich in Regensburg, für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht, lehrte in München und Marburg und folgte 1981 dem Ruf der Deutschen Hochschule (heute: Universität) für Verwaltungswissenschaften Speyer, wo er auch über seine Pensionierung hinaus lehrt und forscht. Von 1993 bis 1995 war er Rektor der Hochschule. Sein Thema sind Grundfragen von Staat und Gesellschaft, was direkte Einmischung in die Politik aber nicht ausschließt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Vorwort 8
Rektor Univ.-Prof. Dr. Heinrich Reinermann: Begrüßung 9
Erster Teil 17
Thilo Sarrazin, Mainz: Der Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung 19
I. Vorbemerkung zu einem aktuellen Thema 19
II. Der Wirtschaftlichkeitsbegriff im öffentlichen Bereich 21
III. Wirtschaftlichkeit und politische Willensbildung 23
1. Der Staat als Fiskus 23
2. Der Staat als Ordnungsgeber 24
IV. Wirtschaftlichkeit und bürokratische Organisationsform 26
V. Drei Beispiele zur Illustration des Wirtschaftlichkeitsproblems 27
1. Bundesbahn-Beispiel 27
2. Treuhand-Beispiel 30
3. Schul-Beispiel 32
VI. Eine Warnung vor Illusionen 33
VII. Wer ist eigentlich an Wirtschaftlichkeit interessiert? 35
VIII. Rolle des Finanzministers 36
IX. Ansatzpunkte zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit 37
1. Black Box- oder Zitronen-Verfahren 37
2. Aufgabenkritik 38
3. Wie kann ich durch organisatorische Maßnahmen das Interesse steigern? 39
4. Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst 39
X. Kostenrechnung im öffentlichen Sektor 40
XI. Neue Aufgabenabgrenzungen privat/öffentlich – „Privatisierung“ der öffentlichen Verwaltung 41
1. Verringerung der „Produktionstiefe“ 41
2. Auslagerung von Aufgabenbereichen in private Rechts- und Wirtschaftsformen 41
Manfred Timmermann, St. Galen: Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen. Grundsätzliches aus ökonomischer und verwaltungspraktischer Sicht 43
I. Unsere Ausgangssituation 43
II. Herausforderungen für die öffentliche Verwaltung 44
III. Primat der Wirtschaftlichkeit oder der Aufgabenerfüllung? 44
IV. Gibt es geeignete Kriterien zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben? 51
V. Marktversagen 54
VI. Politikversagen 55
VII. Rechtsversagen 56
VIII. Gesellschaftsversagen 56
IX. Lösungsansätze 57
1. Entstaatlichung und Äquivalenzprinzip 57
2. Neues Selbstbewußtsein für Bürokratie und Bürokraten 58
X. Plädoyer für öfteren Wechsel der Instrumente 58
XI. Hilfestellungen durch die Wissenschaft? 61
1. Formulierung von Handlungsanweisungen 61
2. Fachsprache 62
3. Interdisziplinarität 62
4. Neue Ordnungsmechanismen 63
XII. Eine Strategie für zukünftiges Verwaltungshandeln 63
1. Privatisierung 64
2. Deregulierung 64
3. Einführung des Äquivalenzprinzips 64
4. Administrative Rationalisierung 64
5. Problembewußtsein und Qualifikation der Mitarbeiter fördern 64
6. Produktive Unruhe schaffen 65
7. Neues Selbstbewußtsein für Bürokraten 65
XIII. Fazit 65
Hans Herbert von Arnim, Speyer: Ist „der rationale Staat“ möglich? 67
Univ.-Prof. Dr. Dieter Duwendag: Diskussion 81
Zweiter Teil 85
Gernot Korthals: Wirtschaftlichkeitskontrollen unter besonderer Berücksichtigung von Erfolgskontrollen 87
I. Einleitung 87
1. Steuerungsinstrumente in Wirtschaft und Verwaltung 97
II. Wirtschaftlichkeitskontrolle und Erfolgskontrolle als Rechtspflicht 88
1. Das Wirtschaftlichkeitsgebot 88
2. Die Erfolgskontrolle als Ausfluß des Wirtschaftlichkeitsgebots 89
III. Wirtschaftlichkeitskontrolle als Erfolgskontrolle 90
1. Definition 90
2. Die Planung als generelle Voraussetzung der Erfolgskontrolle 90
3. Das Planungsziel als Gegenstand der Erfolgskontrolle 92
4. Methoden der Erfolgskontrolle 92
IV. Maßstäbe der Erfolgskontrolle 93
1. Effektivitätskontrolle 93
2. Wirksamkeitskontrolle 93
3. Wirtschaftlichkeitskontrolle 93
a) Das Wirtschaftlichkeitsprinzip 93
b) Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung als Prognose und als Ergebnisprüfung 95
c) Wirkungsanalyse und Werturteil 95
d) Bewertungsmethoden der Kosten-Nutzen-Untersuchung 96
V. Die Befugnis der Rechnungshöfe zur Erfolgskontrolle 97
1. Umfang und Grenzen 97
2. Ausschließliche Zuständigkeit? 98
3. Kontrolle der Erfolgskontrolle 99
VI. 99
1. Erfolgskontrolle im öffentlichen Betriebs- und Unternehmensbereich 99
2. Erfolgskontrolle in der allgemeinen Verwaltung 100
3. Übertragung privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente auf die Verwaltung 101
VII. Intensivierung der Wirtschaftlichkeits- und Erfolgskontrolle 101
1. § 7 BHO und Vorl. VV 101
2. Organisatorische und verfahrensmäßige Voraussetzungen 102
3. Abgrenzung zur Innenrevision und Rechnungsprüfung 103
VIII. Schlußbetrachtung: Einheitliches Steuerungssystem für die allgemeine Verwaltung? 103
Literatur 104
Anlage 105
Grundgesetz (GG) 105
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (Landesverfassung) 105
Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) 105
Bundeshaushaltsordnung (BHO) 106
Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein (LHO-SH) 106
Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentopf: Diskussion 109
Gerhard Banner, Köln: Der Zwang zu Wirtschaftlichkeitsstrukturen in der Kommunalverwaltung 113
I. Makrozwänge zu wirtschaftlichem Verwaltungshandeln 113
II. Transformation der Makrozwänge auf die Mikroebene der einzelnen Kommunalverwaltung 114
1. Bürokratische Steuerung: Leistungsdefizite des „Systems organisierter Unverantwortlichkeit“ 114
2. Unvermeidbarkeit einer Strukturreform 116
3. Unternehmensähnliche Steuerung: Leistung durch Organisation der Verantwortung 117
a) Anforderungen an ein neues Steuerungsmodell 117
b) Konzernstruktur, Kontraktmanagement, Controlling 117
Konzernstruktur 117
Kontraktmanagement 119
Controlling 119
c) Ergebnisorientiertes Rechnungswesen 120
Outputorientierter Haushaltsplan 120
Berichterstattung 121
Leistungskontrolle 125
d) Neues Verhältnis von Politik und Verwaltung 127
4. Steuerung der Beteiligungen 127
III. Realisierung 129
Jürgen Blum, Köln: Die Umsetzung des Wirtschaftlichkeitsgebots in der Großforschung oder: Wie organisiert man Kreativität? 131
I. Die Notwendigkeit von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen in der Forschung 131
II. Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit als Erfolgsfaktoren einer integrierten Planung, Durchführung und Kontrolle öffentlicher Verwaltung 132
III. Die Großforschung als Anwendungsfall einer integrierten Steuerung 134
1. Die externe Steuerung der Großforschungseinrichtungen durch ihre Finanziers Bund und Länder 135
a) Legitimationskriterien der Großforschung 135
b) Konsequenzen aus dem Beteiligungsverhältnis von Bund und Ländern 136
c) Privatrechtliche Organisation und staatliche Steuerung 137
d) Die Anwendung staatlicher Vorschriften 140
e) Globalsteuerung versus Detailsteuerung 141
2. Die interne Steuerung 142
a) Industrie- oder Universitätsstruktur 143
b) Programmatische und fachliche Steuerung 144
c) Forschungsverwaltung oder Forschungsmanagement 145
d) Betriebsverfassungsrecht unter Ausschluß des Arbeitnehmerrisikos 146
IV. Bewertung der externen und internen Steuerung im Hinblick auf Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit 147
V. Das integrierte Planungs- und Kontrollsystem der Deutschen Forschungsanstalt für Luft- und Raumfahrt (DLR) 149
VI. 150
1. Die wesentlichen Randbedingungen 150
2. Die Aufbauorganisation 152
3. Die Ablauforganisation der Planung 154
4. Aufbau- und Ablauforganisation der fachlichen und programmatischen Kontrolle 156
5. Erfahrung und vorläufige Bewertung 159
Literatur 160
Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentopf: Diskussion 161
Rainer Pitschas, Speyer: Arbeitsverwaltung 167
I. Die Arbeitsverwaltung als öffentliches Dienstleistungsunternehmen 167
II. Kosten- und Wirtschaftlichkeitsverantwortung der Arbeitsverwaltung 169
1. Das gegenwärtige Wirtschaftlichkeitskonzept 170
2. Strukturelle und Vollzugsdefizite der Wirtschaftlichkeitssteuerung 172
III. Verantwortungsdefizite als Herausforderung zur wirtschaftlicheren Gestaltung der Dienstleistungen 176
IV. Elemente einer Revision des defizitären Wirtschaftlichkeitskonzepts 178
1. Funktionswandel des Wirtschaftlichkeitsbeauftragten 178
2. Übergang zum Verwaltungscontrolling 179
3. Verbessertes Instrumentarium der Wirtschaftlichkeitssteuerung 180
4. Sicherung der Wirtschaftlichkeit durch Personalentwicklung 180
V. Grenzen „isolierter“ Kosten- und Wirtschaftlichkeitsverantwortung 181
Rudolf Dieckmann, Hamburg: Rundfunkanstalten 183
I. Rundfunkanstalten und Wirtschaftlichkeitsprinzip 183
II. Rundfunkanstalten und Programmauftrag 184
III. Stand der Wirtschaftlichkeitsbemühungen in den Anstalten 186
1. Planungs-und Kontrollsystem 187
2. Abflachung der Personalkostenentwicklung und Rationalisierungspotential 187
3. Kooperation der Anstalten untereinander 188
4. Vergabe von Produktionen an Private 189
IV. Betriebsvergleiche der Anstalten 189
1. Vereinheitlichung der Finanzvorschauen 190
2. Richtpositionenvergleiche für Gehälter und Altersversorgung 191
3. Wirtschaftlichkeitsvergleiche der Produktionsbetriebe und des Programmvorrats 192
V. Weitere Ansätze zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit 194
1. Entwicklung einheitlicher Kriterien zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit 194
2. Kosten-Nutzen-Untersuchungen neuer Projekte 195
3. Indexierung der Rundfunkgebühr 195
4. Änderung der Planungsmethode zur Ermittlung des Finanzbedarfs 196
VI. Strukturbedingungen, die die Wirtschaftlichkeit beeinflussen 197
1. Maximierung von Aufgaben und Ausgaben 197
2. System der Gebührenfinanzierung 198
3. Zuweisung des Finanzbedarfs 198
VII. Schlußbemerkung 199
Prof. Dr. Peter Schiwy: Diskussion 201
I. 201
II. 203
Dritter Teil 207
Klaus Lüder, Speyer: Verwaltungscontrolling 209
I. Auffassungen und Einstellungen 209
II. Zum Controlling-Begriff 210
III. Situationsdiagnose: Weshalb hat Verwaltungscontrolling gegenwärtig Konjunktur? 211
IV. Essentielle Anforderungen eines Verwaltungscontrollings 215
V. Stand des Wissens über Verwaltungscontrolling – Wo stehen wir heute? 219
VI. Controlling, lediglich ein weiteres Kapitel in der unendlichen Geschichte gescheiterter Verwaltungsreformen? 221
Literatur 224
Johannes Kalenberg, Düsseldorf: Aufgabenkritik in Nordrhein-Westfalen 227
I. Entstehungsgeschichte 227
II. Aufgabenkritische Überprüfung der Ministerialinstanz 228
1. Einsetzung einer Projektgruppe 228
2. Auftrag der Projektgruppe 228
3. Zusammensetzung der Projektgruppe 229
4. Gegenstand der Untersuchung 229
5. Untersuchungskriterien 230
6. Vorgehen der Projektgruppe 231
7. Ergebnis der Untersuchung 232
8. Berichterstattung an den Landtag 232
III. Aufgabenkritische Überprüfung der nachgeordneten Landesverwaltung 233
1. Bildung des Arbeitsstabes Aufgabenkritik 233
2. Gegenstand der Untersuchung 233
3. Vorbereitende Arbeiten des Arbeitsstabes 234
4. Untersuchungsfelder 235
5. Überblick über die einzelnen Organisationsuntersuchungen 236
a) Abgeschlossene Organisationsuntersuchungen 236
b) Organisationsuntersuchungen, die zur Zeit durchgeführt werden 239
IV. Erfahrungen, Probleme, Perspektiven 243
1. Allgemeines 243
2. Ministerialinstanz 244
3. Nachgeordneter Bereich 245
4. Perspektiven 247
Univ.-Prof. Dr. Hermann Hill: Diskussion 249
Ernst Buschor, St. Gallen: Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? 253
Armin Feit, Wiesbaden: Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? 259
Bernhard Friedmann, Luxemburg: Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? 265
Ernst Heuer, Frankfurt/M.: Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? 271
Edgar Meister, Mainz: Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? 275
I. Einleitung 275
II. Was ist Wirtschaftlichkeit? 275
III. Zur Dimension des Widerstreits 276
IV. Problembereiche 276
V. Finanzkontrolle 278
VI. Grenzen der Wirtschaftlichkeit 278
Univ.-Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim: Podiumsdiskussion 281
Vierter Teil 291
Horst Schröder, Magdeburg: Finanz- und Wirtschaftlichkeitskontrolle aus der Sicht des Rechnungshofes eines neuen Bundeslandes (am Beispiel Sachsen-Anhalt) 293
Einleitung 293
I. Startbedingungen in Sachsen-Anhalt 294
1. Landesrechnungshof 294
2. Landesverwaltung 294
3. Kommunen 295
II. Landesrechnungshof-Legislative 295
1. Beratung des Landtages – allgemein 296
2. Beratung und Mitwirkung beim Entwurf des Haushaltsplanes 298
III. Landesrechnungshof – Exekutive 299
IV. Mitwirkung in Projektgruppen und Kommissionen 301
V. Mitwirkung bei der Abfassung von Förderrichtlinien 301
VI. Kontrolle der Zuwendungen 303
VII. Landesrechnungshof und Kommunen 304
VIII. Landesrechnungshof und Beteiligungsunternehmen 304
IX. Landesrechnungshof und Öffentlichkeitsarbeit 305
X. Bilanz des ersten Jahres 306
Schlußbemerkungen 307
Univ.-Prof. Dr. Klaus Lüder: Diskussion 309
Joachim Mitschke, Frankfurt/M.: Betriebswirtschaftliche Lenkungsinstrumente als Chance beim Verwaltungsaufbau in den neuen Bundesländern 311
I. Haben die neuen Bundesländer nicht andere Sorgen? 311
II. Befunde zur Verwaltungsökonomie in den alten Bundesländern 312
III. Betriebswirtschaftliche Lenkungsinstrumente für die öffentliche Verwaltung 316
1. Die Organisationsstruktur: Abstimmung von bürokratischen und unternehmerischen Lenkungsinstrumenten 316
2. Stärkung dezentraler Entscheidungs- und Wirtschaftsautonomie: Von der Titelbewirtschaftung zur Portefeuillewirtschaft 319
3. Für eine Neuordnung des administrativen Rechnungswesens 320
IV. Welche Weichen jetzt in den neuen Bundesländern zu stellen sind 324
Univ.-Prof. Dr. Klaus Lüder: Diskussion 327
Verzeichnis der Redner 331