Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?

Christoph Gößwein

doi:10.3790/978-3-428-50288-2

Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?

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Gößwein, C. (2001). Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?. Überlegungen zur Möglichkeit und zur Bedeutung der Vergesetzlichung eines allgemeinen (Verwaltungs-)Rechts der administrativen Normsetzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50288-2

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Allgemeines Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung?

Überlegungen zur Möglichkeit und zur Bedeutung der Vergesetzlichung eines allgemeinen (Verwaltungs-)Rechts der administrativen Normsetzung

Gößwein, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 856

(2001)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50288-2
978-3-428-10288-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50288-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 319
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungen	15
Vorbemerkung	19
I. Die Kreationsmöglichkeit im Recht - die Unbestimmtheit des Kontexts der Rechtsfortbildung des allgemeinen Rechts	19
II. Bezugsrahmen: Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts	22
Erster Teil: Zur Bedeutung des allgemeinen Verwaltungsrechts für das Verfahrensrecht der administrativen Normsetzung	26
A. Allgemeines Verwaltungsrecht und Reform der administrativen Normsetzung	26
I. Öffentliches Recht im Wandel	28
1. Rechtlich-politische Grundvorstellungen im Wandel moderner Staatlichkeit	28
2. Handlungsformen, Rechtsformen, Rechtsnormen, Rechtsetzung - Entgrenzungstendenzen und Informalisierung, Unübersichtlichkeit	31
3. Insbesondere: Administrative Normsetzung	33
II. Folgerungen für die Entwicklung des allgemeinen Verwaltungsrechts	35
1. Wahrnehmung des Wandels modemer Staatlichkeit und Dogmatik	35
2. Wahrnehmung des Wandels modemer Staatlichkeit und verwaltungsrechtliche Systembildung	36
3. Formungsauftrag des allgemeinen Verwaltungsrechts?	37
4. Konstruktion und Selektion als Gestaltungsprinzipien der Rechtsfortbildung des allgemeinen Verwaltungsrechts	39
5. Folgerungen für die Rechtsfortbildung des allgemeinen Verwaltungs(verfahrens) rechts der administrativen Normsetzung	40
B. Begriffe und Gegenstände	41
I. Administrative Normsetzung, allgemeines Verwaltungsrecht und Verfahrensrecht	41
1. Erscheinungsformen administrativer Normsetzung	43
a) Der Fokus: Breitenwirksame Programmierung	43
b) Ebenen und Wege rechtlicher Formung in der Verknüpfung des Verfahrens- mit dem Rechtsformgedanken	44
c) Programmierende Verwaltungsentscheidungen	45
2. Das Recht der Rechtsetzung	47
a) Insbesondere: Verfahrensrecht für Gesetzesnormen	47
b) Insbesondere: Normsetzungsverfahrensrecht für Verwaltungsvorschriften	49
II. 'Allgemeines' Verwaltungs(verfahrens)recht der administrativen Normsetzung als Desiderat einer reformierten Verwaltungsrechtslehre?	51
1. Normsetzungsverfahrens- und Normsetzungsorganisationsrecht	51
2. Die Gestalt des Gesetzesstaats: Die system(at)ische Verschränkung von Normsetzungsorganisation, Normsetzungsverfahren und Normwirkungen	53
3. Der Zustand der Gesetzgebung: Normsetzung als (Staats-) Funktion im Wandel	54
4. ,Allgemeine' Optimierungsnorm zu Organisation und Verfahren der Normsetzung?	56
5. Zusammenfassend zur Tendenz, die Lösung der Probleme der Normsetzung im Verfahrensrecht zu suchen	57
C. Problemebenen der Verfahrensverrechtlichung der administrativen Normsetzung	60
I. Rechtskulturelle Widerstände	60
II. Politische Widerstände	63
1. Vorherrschendes politisches Vorurteil	63
2. Das politische Vorurteil verfehlt die Besonderheit der rechtlichen Systemfortschreibung auf der Ebene des ,allgemeinen' Teils	64
III. Faktische Normbildungsmacht	65
1. Die Ausgangsfrage impliziert auch die Suche nach ,allgemeinem' Recht für administrative Normanwendung	65
2. Die Trias: Normsetzung, Normanwendung, Normbildung	66
3. ,Allgemeines' Recht für administrative Normsetzung als Einschränkung administrativer Freiheit bei der Normsetzung, Normanwendung, Normkonkretisierung, Normbildung	68
IV. Strukturelle in Besonderheiten des Verfahrensrechts für Noimsetzung gründende Widerstände der Verallgemeinerung und Verrechtlichung	69
1. Allgemeinheit und Einheitsbildung durch Vereinfachung und Abstraktion	69
a) Grenzen der Vereinfachung im Recht als Grenzen der Steuerung durch Recht	69
b) Die systemformende Funktion der Abwägungsentscheidung über Einfachheit und Allgemeinheit im Recht	71
c) Die Funktion des ,allgemein(er)en' Rechtsbegriffs, die Konkretisierungsprozesse zu konkreter Normativität ,allgemein' zu verfassen: Vorund Nachteile der Abstraktion	72
2. Grenzen der ,Allgemeinheit' einer Verfahrenslehre der administrativen Normsetzung und ihrer Verrechtlichung	73
a) Funktionen von Verfahrensrecht	74
aa) Instrumentelle Funktion	75
bb) Expressive Funktion	76
cc) Funktion reiner Verfahrensgerechtigkeit	76
dd) Heteroteleologische Funktion	77
b) Der Organisations- und Sachbezug des Verfahrensrechts als Problem eines gesetzlich ,allgemein-gültig' gesetzten Verfahrensrechts	78
c) ,Allgemeine' Verfahrenslehre und ,allgemeine' Fehlerfolgenlehre	79
d) Rechtsfortbildung des materiellen Rechts im Unterschied zur Rechtsfortbildung des Verfahrensrechts	80
e) Die Allgemeinheit des Verfahrensrechts(gedankens)	82
f) Grenzen der Steuerung durch Verfahrensrecht	83
3. Anforderungen an die Struktur und die Statik eines ,allgemeinen' Verfahrensrechts der Normsetzung	85
a) ,Allgemeine' Verfahrensregelungen trotz Vielfalt der Verwaltungszwekke und Normgeber	85
b) Die Bedeutung der ,allgemeinen' Verfahrensform für die (Rechts-) Form des Staates	88
c) Die Bedeutung der Rechtsform für die Verfahrensform	89
d) Die Formorientierung der Verfahren und der experimentelle Charakter von Verfahrensrecht	91
e) Beteiligung und Verfahrensrechtsverhältnis	92
aa) Beteiligung bei der konkreten Verwaltungsentscheidung ,vor Fall und Ort' vs. Beteiligung bei Entscheidungen über Normsetzung	93
(1) Die Gründe für die Verfahrensbeteiligung bei konkreten Verwaltungsentscheidungen	93
(2) Die Unverfügbarkeit des kategorialen Bedeutungsunterschieds zwischen Norm und Einzelakt	94
(3) Inkurs: Die Bedeutung der Gesetzesnorm	95
- Die Bedeutung der Gesetzesnorm im Grundmodell der Gesetzesanwendung	95
- Die Bedeutung der Gesetzesnorm für das Gesetzessystem der Rechtsordnung	96
bb) Die demokratische Bedeutungsdimension der Beteiligung an Normsetzungsverfahren	96
cc) ,Allgemeine' Öffentlichkeitsbeteiligung und die Unterscheidung zwischen Volkswillens- und Staatswillensbildung	99
dd) Ergebnis: Nichtübertragbarkeit der Gründe für die Beteiligung an konkreten Verwaltungsentscheidungen auf Normsetzungsverfahren	101
Zweiter Teil: ,Allgemein-gültige' Vergesetzlichung der administrativen Normsetzung durch Ergänzung der 'allgemeinen' Verwaltungsverfahrensgesetze?	103
A. Administrative Normsetzung und Verwaltungsrecht	103
I. Administrative Normsetzung und ihr Ort in den Verwaltungsgesetzen	103
1. Verwaltungsgesetze zur administrativen Normsetzung	103
2. Verwaltungsgesetze zur Regierungsgesetzgebung	104
3. Regelungsstruktur und -ebene ergeben sich aus tatsächlichen, rechtstatsächlichen und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen	105
II. Administrative Normsetzung und ,allgemeine' Verwaltungsverfahrensgesetze	106
1. Die Sondersituation der Gesetzgebung zum ,allgemeinen´ Verwaltungs(verfahrens) recht	106
2. Verwaltungsverfahrensgesetze und Begriff des Verwaltungsverfahrens	107
3. Motive zur Erweiterung der Verwaltungsverfahrensgesetze um die Regelung der administrativen Normsetzung	109
III. Die Aufgabe der Kodifikation des ,allgemeinen´ Rechts	109
B. Das Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein als Modell einer verwaltungsverfahrensgesetzlichen Regelung der administrativen Normsetzung?	111
I. Hintergründe	111
II. Einzelne Regelungen	112
1. Begriff der Rechtsverordnung	112
2. „Landesverordnungen"	112
3. Kommunale Rechts Verordnungen	114
4. Regelung von Selbstverständlichkeiten	114
5. Form und Veröffentlichung von Rechtsverordnungen und Satzungen (nicht Venvaltungsvorschriften)	114
6. Verweisungen und Bewilligungsrichtlinien	116
III. Bewertung	118
C. Gesetzgebungsvorschlag zur allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung für jeden Fall der Verordnungsgebung als Modell?	119
D. Der Regelungsentwurf des japanischen VwVfG zu „Untersuchungsrichtlinien" und Richtlinien für belastende Verfügungen als Modell?	123
E. Inkurs zur Methodik der Rechtsvergleichung auf der Systemebene des ,allgemeinen' (Verwaltungs-) Rechts	126
I. Die Unsicherheit der Begriffe des ,tertium comparationis'	126
II. Rechtsvergleich der Rechts-und Verfahrensform von Rechtssätzen	130
III. Die Bedeutung der Binnenrechtsvergleichung für die Rechtsfortbildung des ,allgemeinen´ (Verwaltungs-) Rechts	132
F. Der Gesetzentwurf des UGB-KomE als Modell und Maßstab für Rechtsvereinheitlichung und Verallgemeinerung zur administrativen Normsetzung?	133
I. Gesetzgebungssystematische Einordnung	133
II. Grundlagen des Umweltschutzes und das zugrundeliegende Rechtsverständnis	134
1. Bürgerverantwortung, Kooperationsprinzip, rechtliche Rahmensteuerung	135
2. Methodische Grundannahmen	137
3. Abwägung als allgemeines Rechtsprinzip	138
III. Verallgemeinerungsfähigkeit des Regelungsmodells des UGB-KomE zur Verordnungsgebung	139
1. Ausgangspunkt: Sachgeprägtheit des Allgemeinen Teils des UGB-KomE	139
2. Mögliche Ansatzpunkte für Verallgemeinerung	141
a) Materiell-rechtliche und formell-rechtliche Dimensionen der Verallgemeinerungsmöglichkeit - Einheitsbildung und Vereinheitlichung	141
b) Die Umweltkommission: Eine Form zwischen Mitwirkung und Beteiligung der Öffentlichkeit	142
aa) Das Konzept der in der Umweltkommission mediatisierten Öffentlichkeitsbeteiligung - Funktion und Motive	142
bb) Verfahrensrechtliche Gleichstellung der qualifizierten Verwaltungsvorschriften mit Rechtsverordnungen	145
cc) Institutionalisierte Mitwirkung oder Beteiligung der Öffentlichkeit - Staatlich organisierte Öffentlichkeit durch Institutionalisierung des Beteiligungsinteresses der Öffentlichkeit?	146
dd) Die erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 20 UGB-KomE	149
ee) Verfahrensrechtliche Absicherung der Bedeutung der Umweltkommission gegenüber Bundesrat und Bundestag	150
ff) Verallgemeinerungsfähigkeit des Modells der institutionalisiert-rekonstruierten Öffentlichkeitsbeteiligung für die administrative Normsetzung im allgemeinen und im besonderen?	151
(1) Zur Verallgemeinerungsfähigkeit des Vertrauens auf selbstregulatorische und verfahrenspraktische Rationalität	153
(2) Eigenwertige Funktionen des Normsetzungsverfahrensrechts	154
(3) Die ,allgemeine' Zuständigkeit der Umweltkommission	156
(4) Zur Verallgemeinerungsfähigkeit der Idee, die Beteiligung der Öffentlichkeit in der Form des exekutivischen Dialogs mit einer .allgemein-zuständigen' Kommission zu denken	157
c) Verfahrensrechtliche Differenzierung nach unterschiedlicher Rechtswirkung der Verordnungsgebung	163
d) Zentrierung, Dezentrierung, Dezentralisierung bei der Verordnungsermächtigung zum Erlaß von Richtwerten	164
e) Gemeinschaftsrechtsakzessorische Verordnungsgebung und Parlamentsvorbehalt	164
f) Die Adressaten der Ermächtigung	165
g) Begründungs-, Öffentlichkeits-und Veröffentlichungspflichten	165
h) Mitwirkung von Bundesrat und Bundestag	166
i) Eilverordnungen	167
j) Normpflege: Implementation, Evaluation, Revision	168
IV. Verallgemeinerungsfähigkeit des Regelungsmodells des UGB-KomE zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften	169
1. Die umweltrechtliche Begründungssituation	169
2. Die Verwaltungsvorschrift als umweltrechtliche Handlungsform	170
a) Funktion	170
b) Verhältnis von Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift	172
c) Auswahlermessen bezüglich der Handlungsform, keine Pflicht zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften	173
3. Verbindlichkeit von Verwaltungsvorschriften nach §§ 25, 26 UGB-KomE	174
4. Ermächtigung, Kompetenz und Mitwirkung	175
5. Verfahren im engeren Sinne und Veröffentlichungspflicht	175
6. Implementation, Evaluation, Revision von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften	177
V. Regelsetzende Bekanntmachungen sachverständiger Stellen und deren Rezeption durch das öffentliche Recht	179
1. Ausgangspunkt: Abhängigkeit des Staates von technischen Regelwerken für das Umwelt- und Technikrecht	179
2. Unmittelbare Rezeption durch exekutive Normsetzung: Verweisung auf technische Regelwerke	181
3. Amtliche Einführung von technischen Regelwerken	183
a) Voraussetzungen und Hintergründe	183
b) Verfahren	183
c) Normpflege: Änderung, Implementation, Revision	184
d) Rechtswirkung der amtlichen Einführung von technischen Regelwerken	185
e) Zusammenfassende Bewertung	188
VI. Zielfestlegungen, Selbstverpflichtungen, Verträge und Satzungen	189
1. Ausgangspunkt: Kooperationsbereich exekutiver Normsetzung und gesellschaftlicher Selbstregulierung	189
2. Neuere Steuerungsinstrumente im weiteren Zusammenhang der exekutiven Normsetzung	191
a) Zielfestlegungen	191
b) Selbstverpflichtungen	193
c) Normersetzender Vertrag	195
d) Verbindlicherklärung	196
e) Öffentlich-rechtlicher Umweltschutzvertrag	197
f) Private Umweltschutzverträge, Umweltschutzkartelle	197
g) Recht- und Regelsetzung als Selbstverwaltungsaufgabe öffentlich-rechtlicher Umweltgebiets verbände	198
3. Zusammenfassende Bewertung	200
VII. Anhang: Weitere Regelungen des UGB-KomE zur Recht- und Regelsetzung außerhalb des Dritten Abschnitts	202
1. Beteiligung von Verbänden	202
a) Motive	202
b) Das Beteiligungsrecht der anerkannten Verbände	204
c) Verbandsklage	206
2. Gerichtliche Kontrolle	207
a) Umweltschutz und Funktion der Rechtsprechung	207
b) Insbesondere § 43 UGB-KomE: Überprüfung von Prognosen und Bewertungen	208
3. Drittschutz	216
Dritter Teil: Folgerungen zur Möglichkeit und zur Bedeutung eines ,allgemein-gültig' kodifizierten Verwaltungs(verfahrens)rechts der administrativen Normsetzung	217
A. Normsetzungsverfahrensrecht und ,allgemeines' Verwaltungsverfahrensgesetz	217
I. Der politische Charakter von Normsetzungsverfahren und die Erwartung des Bürgers gegenüber verwaltungsverfahrensgesetzlichen Normen	217
II. Organisationsrecht und Normsetzungsverfahrensrecht als Problem des ,allgemeinen' Verwaltungsverfahrensgesetzes	218
III. Grenzen der Einheitsbildung für ,organisationsbedingtes Verfahrensrecht' durch Gesetzgebung des ,allgemeinen' Verwaltungs Verfahrensgesetzes	223
B. Gouvernementale Normsetzungsverfahren, ,allgemeine' Öffentlichkeitsbeteiligung, ,allgemeines' Recht der Veröffentlichung von administrativen Normsetzungsprozessen	225
C. ,Allgemeines' Verfahrensrecht der Satzungsgebung?	227
D. ,Allgemeines' Recht zur Beschlußfassung von mit Normsetzung befaßten Kollegialorganen?	229
E. Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und Reform des ,allgemeinen' (Verwaltungs-) Rechts der administrativen Normsetzung	231
F. Ausblick	236
Thesen	243
Literaturverzeichnis	259
Sachwortverzeichnis	301

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