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Entwicklungen des deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration

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Halfmann, R. (2000). Entwicklungen des deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nach Art. 23 GG im Lichte der Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50027-7
Halfmann, Ralf. Entwicklungen des deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration: Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nach Art. 23 GG im Lichte der Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50027-7
Halfmann, R (2000): Entwicklungen des deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration: Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nach Art. 23 GG im Lichte der Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50027-7

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Entwicklungen des deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration

Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern nach Art. 23 GG im Lichte der Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes

Halfmann, Ralf

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 811

(2000)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
1. Teil: Die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern bei der europäischen Integration 26
I. Die Zusammenarbeit nach Art. 2 des Ratifikationsgesetzes zu den Römischen Verträgen 27
1. Die Ausgangssituation für die Länder 27
2. Das Zuleitungsverfahren nach Art. 2 des Zustimmungsgesetzes 28
II. Das Länderbeteiligungsverfahren von 1979 32
1. Die Ursachen weiterer Forderungen der Länder an den Bund 32
2. Das Ergebnis der gemeinsamen Beratungen: Der Briefwechsel von 1979 34
3. Die Umsetzung in die Praxis 36
III. Das Beteiligungsverfahren nach Art. 2 EEAG 38
1. Die Ausgangssituation für Bund und Länder 38
2. Das „Bundesratsmodell" und die Verabschiedung von der unmittelbaren Länderbeteiligung 43
a) Die Regelungen des Art. 2 EEAG 43
b) Die Bund-Länder-Vereinbarung vom 17.12.1987 44
c) Der Länderbeobachter 46
d) Die Beteiligung von Ländervertretern 48
3. Die Praxis der Beteiligung der Länder in den Bereichen Kultur und Bildung 51
IV. Sonstige Formen der Mitwirkung 52
1. Die Informations- und Verbindungsbüros der Länder in Brüssel 52
2. Weitere Formen der Zusammenarbeit 54
3. Die Beteiligung der Landtage 56
V. Die neueren Entwicklungen bis zur Verabschiedung des Art. 23 GG 60
1. Mängel des Bundesratsverfahrens nach Art. 2 EEAG 60
a) Die Umsetzung von Art. 2 EEAG in der Praxis 60
b) Nachteile des Verfahrens 61
2. Insbesondere: Der Streit um die Rundfunkrichtlinie 63
3. Der Vertrag von Maastricht 67
a) Die Position der Länder in den Beratungen 67
b) Die Ergebnisse: Der Vertrag von Maastricht 70
c) Die innerstaatliche Umsetzung und der neue Artikel 23 GG 74
2. Teil: Artikel 23 GG - Inhalt und Anwendungsbereich 78
I. Überblick 78
II. Die Mitwirkung des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG 79
1. Die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für das Bundesratsprinzip 79
2. Die Bundesregierung als Hauptträgerin der Organkompetenz 80
3. Angelegenheiten der Europäischen Union 81
a) Erfordernis einer weiten Auslegung 81
b) Einschränkung des Anwendungsbereichs durch § 11 EUZBLG 83
4. Das Verhältnis von Art. 23 GG zu anderen Bestimmungen des Grundgesetzes 87
a) Das Verhältnis von Art. 23 GG zu Artikel 50 GG 87
b) Das Verhältnis von Art. 23 GG zu Art. 24 Abs. 1 GG 89
c) Das Verhältnis von Art. 23 GG zu Art. 32 Abs. 1 GG 90
d) Insbesondere: Das Verhältnis des Art. 23 GG zum „Lindauer Abkommen" 92
(1) Überschneidungen des Anwendungsbereiches von Art. 23 GG mit dem Lindauer Abkommen 92
(2) Die Lösung des Kompetenzkonfliktes 94
III. Die interne Willensbildung des Bundes 95
1. Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG - Die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung 95
a) Inhalt der Unterrichtungspflicht 95
b) Vereinbarkeit von § 2 EUZBLG mit dem Grundgesetz 96
2. Art. 23 Abs. 4 GG - Die Ausrichtung der Beteiligung an der innerstaatlichen Kompetenzverteilung 99
3. Art. 23 Abs. 5 Satz 1 - Die einfache Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates 101
a) Tatbestand und Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG 101
(1) Alternative: Ausschließliche Zuständigkeit des Bundes 101
(2) Alternative: Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im übrigen 102
b) Die Pflicht zur Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates 107
4. Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG - Die Pflicht zur „maßgeblichen" Berücksichtigung 108
a) Tatbestand und Anwendungsbereich 108
(1) „Gesetzgebungsbefugnisse der Länder" 108
(2) „Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren" 109
(3) „Betroffensein im Schwerpunkt" 109
b) Der Inhalt der Pflicht zur „maßgeblichen" Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates 112
c) Art. 23 Abs. 5 S. 2, Hs. 2 GG - Die Pflicht zur Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes 116
(1) Inhalt 116
(2) Adressaten 118
(3) Die Verpflichtung zur Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes als Ausnahmetatbestand vom Letztentscheidungsrecht des Bundesrates? 119
d) Art. 23 Abs. 5 S. 3 GG - Der Zustimmungsvorbehalt bei Ausgabenerhöhungen und Einnahmeverminderungen des Bundes 120
(1) Inhalt und Bedeutung 120
(2) Einschränkungen des Anwendungsbereichs 121
(3) Verbleibender Anwendungsbereich 123
e) Der Konfliktfall sich widersprechender Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat 126
(1) Die Pflicht zur Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundestages nach Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG i.V.m. § 5 S. 3 EUZBTG 127
(2) Die Auflösung des Konkurrenzverhältnisses 131
5. § 5 Abs. 3 EUZBLG - Vorhaben der EU nach Art. 235 EGV 133
a) Entstehung der Ausnahmeregelung 134
b) Anwendungsbereich 135
c) Vereinbarkeit von § 5 Abs. 3 EUZBLG mit Art. 23 Abs. 4 bis 6 GG 137
IV. Die Außenvertretung des Bundes nach Art. 23 Abs. 6 GG 139
1. Tatbestand und Anwendungsbereich 139
a) Ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder 139
b) Das „Betroffensein im Schwerpunkt" 141
2. Rechtsfolgen 141
a) Die Rechte der Bundesrepublik Deutschland 141
b) Das Merkmal „soll übertragen werden" 142
c) Der Umfang der Übertragung 146
3. Der vom Bundesrat benannte „Vertreter der Länder" 147
a) Die rechtliche Stellung des Vertreters der Länder 147
b) Das Verfahren der Benennung 151
c) Die Aufgaben des Ländervertreters im Außenverhältnis 154
d) Die Rechtsstellung des Länderbeobachters nach der Bund-Länder-Vereinbarung 1993 154
4. Die Art und Weise der Wahrnehmung der Rechte 156
a) Das Merkmal „in Abstimmung mit der Bundesregierung" 156
b) Die Wahrung der gesamtstaatlichen Verantwortung des Bundes 158
3. Teil: Die Bewertung von Art. 23 Abs. 2 bis 6 GG aus staatsorganisationsrechtlicher Sicht 161
I. Art. 23 GG am Prüfmaßstab des Art. 79 Abs. 3 GG - „Verfassungswidriges Verfassungsrecht"? 161
II. Das „Bundesstaatsprinzip" nach Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG 163
1. Inhalt und geschützter Kernbereich des Bundesstaatsprinzips 163
a) Die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten „Grundsätze" 163
b) Der Bundesstaat des Grundgesetzes 166
2. Die Vereinbarkeit von Art. 23 Abs. 2 bis 6 GG mit dem Bundesstaatsprinzip 170
a) Die Gliederung des Bundes in Länder 170
b) Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes 175
c) Der Grundsatz der Trennung der Kompetenzräume von Bund und Ländern 175
(1) Die Wahrnehmung von Gesetzgebungsbefugnissen der Länder durch ein Organ des Bundes? 175
(2) Der Vorwurf der unzulässigen „Mischverwaltung" in auswärtigen Angelegenheiten 177
(3) Faktische Ingerenzen der Länder? 179
(4) Konkurrenz des Bundesratsprinzips mit Rechten einzelner Länder? 182
3. Zwischenergebnis 183
III. Das Demokratieprinzip nach Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG 183
1. Der über Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG geschützte Kerngehalt des Demokratieprinzips 183
a) Das Prinzip der Volkssouveränität 185
b) Demokratie als Staats- und Regierungsform 186
c) Die Ausübung von „Staatsgewalt" als Gegenstand der demokratischen Legitimation 189
d) Die „besonderen Organe" Bundesregierung und Bundesrat 190
(1) Die demokratische Legitimation der Bundesregierung 190
(2) Die demokratische Legitimation des Bundesrates 192
2. Die Geltung des Demokratieprinzips im Rahmen der Europäischen Union 195
a) Die demokratische Legitimation der Organe der EG im Verfahren der supranationalen Rechtsetzung 195
b) Relativierungen des Demokratieprinzips 205
c) Problematik der Realisierbarkeit der demokratischen Rückbindung 211
(1) Erschwernisse aufgrund des supranationalen Entscheidungsprozesses 211
(2) Innerstaatlich bedingte Erschwernisse 213
3. Die interne Willensbildung des Bundes nach Art. 23 Abs. 5 GG im Lichte des Demokratieprinzips 221
a) Die Herstellung der demokratischen Legitimation beim Zusammenwirken mehrerer Organe 222
b) Die „einfache" Berücksichtigung der Stellungnahmen des Bundesrates 225
c) Das Letztentscheidungsrecht des Bundesrates 226
(1) Das Erfordernis der ununterbrochenen Legitimationskette zum Staatsvolk 227
(2) Das Erfordernis der „Effektivität" der Vermittlung demokratischer Legitimation 231
(3) Abweichung vom Grundgedanken des Art. 23 Abs. 4 GG 232
4. Die Vereinbarkeit von Art. 23 Abs. 6 GG mit dem Demokratieprinzip 233
a) Das Erfordernis der ununterbrochenen Legitimationskette zum Staatsvolk 233
b) Die Effektivität der Vermittlung demokratischer Legitimation 235
5. Zwischenergebnis 236
IV. Der Grundsatz der Gewaltenteilung, Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 237
1. Der normative Gehalt des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 237
a) Der Grundsatz der Trennung der „Gewalten" und sein Bezug zu den anderen Staatsstrukturprinzipien 239
b) Die „besonderen Organe" und der Schutz des Kernbereichs 243
(1) Der Aspekt der gegenseitigen Machtbalance 244
(2) Der Aspekt der Eigenverantwortlichkeit 244
(3) Der Aspekt der Funktionsgerechtheit und der Organadäquanz 245
2. Art. 23 Abs. 2 bis 6 GG im Lichte des Gewaltenteilungsgrundsatzes 247
a) Die Pflicht zur umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 247
b) Die „einfache" Berücksichtigung der Stellungnahmen des Bundesrates 249
c) Das Letztentscheidungsrecht des Bundesrates 249
d) Die Außenvertretung des Bundes nach Art. 23 Abs. 6 GG 253
3. Art. 23 GG und die integrationspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland 255
a) Die integrationspolitische Handlungsfähigkeit als Bestandteil der Staatlichkeit 255
b) Der Rechtsetzungsprozeß der EG als „Verhandlungsregime" 258
(1) Der äußere Verfahrensgang 258
(2) Die Besonderheiten der Konsensfindung 262
c) Bewertung von Art. 23 Abs. 5 und 6 GG im Lichte der integrationspolitischen Handlungsfähigkeit Deutschlands 268
(1) Die einfache Pflicht zur Berücksichtigung 268
(2) Gefahren des Letztentscheidungsrechts des Bundesrates 269
(3) Gefahren der Außenvertretung durch einen Vertreter der Länder 272
4. Die Vereinbarkeit von Art. 23 GG mit dem EG-Recht 275
a) Rechtsfolgen eines Verstoßes von Art. 23 Abs. 5 und 6 GG gegen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts 275
b) Die Anforderungen aus Art. 5 EGV 276
c) Die Vereinbarkeit mit Art. 146 EGV 279
5. Zwischenergebnis 283
V. Bisherige Erfahrungen in der Staatspraxis 283
1. Die Information des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 284
2. Die Willensbildung des Bundes 286
a) Die „vorbereitenden Beratungen" nach Ziffer II der Bund-Länder-Vereinbarung 1993 286
b) Die Beteiligung des Bundesrates in den Fällen des Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG 287
c) Die Beteiligung des Bundesrates in den Fällen des Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG 287
3. Die Außen Vertretung des Bundes durch den Bundesrat 288
4. Die Hinzuziehung von Ländervertretern 290
a) Das interne Verfahren der Benennung 290
b) Die Teilnahme von Ländervertretern an den Sitzungen der Gremien der EU 292
c) Die Teilnahme von Ländervertretern an Tagungen des Rates 292
5. Die Überarbeitung der Bund-Länder-Vereinbarung 1993 293
6. Bewertung 294
VI. Justitiabilität und Rechtsschutz 297
1. Zulässige Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht 297
a) Das Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zwischen Bundesrat und Bundesregierung 297
b) Der Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zwischen einzelnen Ländern und der Bundesregierung 299
(1) Die Antragsbefugnis nach § 64 BVerfGG 300
(a) Eigene Rechte der Länder 300
(b) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkrichtlinie 301
(c) Stellungnahme 302
(d) Die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eigener Rechte 306
(2) Klageziel 307
(3) Parteifähigkeit 308
c) Der Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zwischen einzelnen Ländern und dem Bundesrat 309
2. Fragen der Begründetheit 310
a) Der Prüfungsmaßstab und die verfassungsgerichtliche Kontrolldichte 310
b) Die Problematik der unbestimmten Rechtsbegriffe im Rahmen des Art. 23 GG 312
3. Die Möglichkeit der einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG 315
a) Verfahrensvoraussetzungen 316
b) Die Erfolgsaussichten einer einstweiligen Anordung 317
(1) Die Anforderungen an das Vorliegen des Anordnungsgrundes 317
(2) Folgerungen für den Bundesrat und die Länder 318
4. Teil: Mögliche Alternativen zur Verbesserung einer Mitwirkung der Länder 323
I. Das Senatsmodell und verwandte Formen 324
II. Der Gedanke eines „EG-Länderrats" 326
III. Der Blick über die Grenzen: Das „österreichische Modell" 327
IV. Einräumung erweiterter Kontrollrechte der Landesparlamente? 339
V. Eigener Vorschlag: Eine stärkere Orientierung an dem Grundgedanken des Art. 23 Abs. 4 GG 343
1. Grundsätzliche Beibehaltung der gestuften Mitwirkung des Bundesrates unter Wahrung der Gebote des Demokratieprinzips 344
a) Einführung eines Zustimmungsrechts des Bundesrates in Anlehnung an Art. 77 Abs. 2 und 2a GG? 345
b) Gesteigerte Berücksichtigung der Belange der Länder - Befugnis zur Letztentscheidung der Bundesregierung 349
2. Anwendung der „Einheitstheorie" bei der Kompetenzverteilung und Streichung der wertenden, unbestimmten Formulierungen 350
3. Gewährleistung der letztverantwortlichen Stellung der Bundesregierung bei der Außenvertretung 352
5. Teil: Gesamtergebnis und Thesen 354
I. Zur Bedeutung der Regelung des Art. 23 GG 354
1. Art. 23 Abs. 2 bis 4 GG 354
2. Art. 23 Abs. 5 GG 355
3. Art. 23 Abs. 6 GG 357
II. Die Vereinbarkeit von Art. 23 GG mit Art. 79 Abs. 3 GG 359
1. Die Vereinbarkeit von Art. 23 GG mit dem Bundesstaatsprinzip 359
2. Die Vereinbarkeit von Art. 23 GG mit dem Demokratieprinzip 359
3. Die Vereinbarkeit von Art. 23 GG mit dem Gewaltenteilungsprinzip 361
III. Zur Justitiabilität und zum Rechtsschutz 364
IV. Mögliche Alternativen einer Mitwirkung der Länder 365
1. Alternative Vorschläge einer Länderbeteiligung 365
2. Eigener Vorschlag: Eine stärkere Berücksichtigung des Art. 23 Abs. 4 GG 366
Schlußbetrachtung 369
Literaturverzeichnis 373
Sachwortregister 396