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Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle

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Boetticher, C. (2002). Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50645-3
Boetticher, Christian von. Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle. Duncker & Humblot, 2002. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50645-3
Boetticher, C (2002): Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50645-3

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Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle

Boetticher, Christian von

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 53

(2002)

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Abstract

Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages und der Landesparlamente sind bisher nie Gegenstand vertiefter rechtswissenschaftlicher Untersuchungen gewesen. Im Rahmen dieser Arbeit werden die Handlungen der Parlamentsverwaltung und ihre Stellung im Verwaltungsgefüge zum ersten Mal einer eigenständigen Betrachtung zugeführt.

Dabei werden die Tätigkeiten anhand der Bundestagsverwaltung exemplarisch behandelt und der Aufbau der Verwaltungen der Landesparlamente sowie die Kompetenzen der Parlamentsorgane hinsichtlich der Eigenverwaltung vergleichend untersucht. Der Autor zeigt im dritten Kapitel, daß die Handlungen der Parlamentsverwaltungen sich zunächst in verfassungsrechtliche Dienstleistungstätigkeiten und in verwaltende Tätigkeiten trennen lassen.

Im letzten Kapitel untersucht der Verfasser die Kontrollmöglichkeit des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung. Diesbezüglich ist in der parlamentarischen Praxis ein verfassungswidriges Kontrolldefizit auszumachen. Kompetenzen, die dem Parlament zur Kontrolle der Verwaltung zustehen, insbesondere die haushaltsrechtliche Kontrolle, können ihre machthemmende Wirkung nicht entfalten.

Zur Beseitigung dieses Defizits wird mehr Transparenz in Form verbesserter Kontrollmöglichkeiten durch das Wahlvolk vorgeschlagen. Christian v. Boetticher zeigt, daß dieses nur durch vertiefte Rechenschaftspflichten und eine verstärkte Kontrolle durch die Rechnungshöfe gewährleistet werden kann. Deren Berichte sollen durch eine parteipolitisch neutrale und unabhängige Kommission bewertet werden, welche jährlich Veränderungsvorschläge unterbreitet. Vorgeschlagen wird auch, die Parlamentsverwaltung einem vom Parlament zu wählenden und zu kontrollierenden Direktor zu unterstellen und dem Präsidenten nur die Dienstleistungstätigkeiten der Parlamentsverwaltung zuzuordnen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnisr 7
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 25
I. Gegenstand und Ziel der Arbeit 25
1. Ausgangspunkt 25
2. Zielsetzung 27
II. Gang der Darstellung 27
Kapitel 1: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages 30
A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages 30
I. Rechtsgrundlage 30
1. Wortlautlösung 30
2. Systematische und teleologische Betrachtung 31
a) Herrschende Lehre 31
b) Andere Meinungen 31
3. Historische Regelung der Rechtsgrundlage 33
a) Kaiserreich 33
b) Weimarer Republik 34
c) Parlamentarischer Rat 34
4. Ergebnis 35
II. Geschichtliche Entwicklung der Parlamentsverwaltung 35
1. Vorläufer der heutigen Parlamentsverwaltung 36
a) Parlamentsverwaltung bis 1918 36
b) Parlamentsverwaltung in der Weimarer Republik 37
2. Parlamentsverwaltung in der Nachkriegszeit 38
a) Verwaltung des Wirtschaftsrates 39
b) Parlamentarischer Rat 40
3. Aufbau und Entwicklung der Parlamentsverwaltung ab 1949 41
a) Aufbau der Parlamentsverwaltung nach 1949 41
b) Die Parlamentsreform von 1969 / 1970 43
c) Entwicklung der Parlamentsverwaltung seit 1970 44
II. Aufgaben der Parlamentsverwaltung 46
1. Dienstleistungen für Parlament und Abgeordnete 46
a) Unterstützung der Abgeordneten 46
aa) Unterstützung beim Gesetzgebungsverfahren 46
bb) Unterstützung bei der allgemeinen politisch-fachlichen Information 48
cc) Organisatorisch-technische Unterstützung 50
b) Dokumentationsdienste 51
aa) Bibliothek und Sammlungen 51
bb) Parlamentsarchiv 53
cc) Pressedokumentation 54
dd) Bereitstellung von Informationen über die Datenverarbeitung 55
c) Parlamentsdienst 56
aa) Vorbereitung und Betreuung der Plenarsitzung 56
bb) Stenographischer Dienst 57
cc) Rechtliche Beratung 59
d) Öffentlichkeitsarbeit des Parlaments 59
2. Verwaltende Tätigkeiten 60
a) Entschädigung und Versorgung der Abgeordneten 61
aa) Abgeordnetenentschädigung und Aufwandserstattung 62
bb) Übergangsgeld und Altersversorgung 63
cc) Überbrückungsgeld und Hinterbliebenenversorgung 64
b) Mitarbeiterversorgung 64
c) Personalverwaltung und Verwaltungsorganisation 65
d) Liegenschaften und Bauplanung 68
e) Parteienfinanzierung und Wahlkampfkostenerstattung 69
f) Polizei- und Sicherungsdienst 70
3. Der Wehrbeauftragte 71
B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben 72
I. Der Parlamentspräsident 72
1. Dienstrechtliche Stellung 73
2. Verwaltende Befugnisse 74
a) Alleinverantwortliche Aufgaben 74
aa) Befugnisse aus der GOBT 74
(1) Regelung der Geschäfte des Bundestages (Generalklausel) 75
(2) Abschluß erforderlicher Verträge 75
(3) Vollzug des Haushaltsplanes 76
bb) Kompetenzen aus Gesetzen 76
(1) Bundesbeamtengesetz 76
(2) Kompetenzen aus dem Abgeordnetengesetz 77
(3) Kompetenzen aus dem Parteiengesetz 78
cc) Kompetenzen aus sonstigen Gesetzen 79
dd) Kompetenzen aus Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG 80
(1) Polizeigewalt 80
(2) Hausrecht 82
b) Beschränkte Befugnisse zum verwaltenden Handeln 83
aa) Begriffsdefinition 84
bb) Einzelfälle 84
(1) Einstellung von Beamten des höheren Dienstes und leitenden Beamten 84
(a) Entstehung von § 7 Abs. 4 GOBT 84
(b) Rechtmäßigkeit des § 7 Abs. 4 GOBT 85
(2) Exkurs: Der Bundestagsdirektor 86
(3) Einstellung nichtbeamteter Bediensteter 87
(4) Abschluß von Verträgen mit erheblicher Bedeutung 88
II. Das Präsidium 88
1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung 88
2. Verwaltende Aufgaben 89
a) Aufgaben in der GOBT 89
b) Aufgaben im PartG 90
III. Ältestenrat 90
1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung 90
2. Der Ältestenrat als verwaltendes Beschlußorgan 91
a) Verwaltung der inneren Angelegenheiten des Bundestages 92
aa) Begriffsdefinition 92
bb) Beschränkung der Verwaltungsfunktionen 93
cc) Wahrnehmung der inneren Angelegenheiten 94
dd) Aufstellung des Haushaltsplanes des Bundestages 95
b) Verwaltende Aufgaben aus AbgG und BWahlG 98
Kapitel 2: Die Verwaltungen der Landtage und Bürgerschaften sowie des Abgeordnetenhauses von Berlin 100
A. Einzelne Länder 100
I. Baden-Württemberg 100
1. Die Landtagsverwaltung 100
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 101
a) Der Landtagspräsident 101
b) Das Präsidium 103
II. Bayern 104
1. Die Bayrische Landtagsverwaltung 104
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 106
a) Der Landtagspräsident 106
b) Präsidium 107
c) Ältestenrat 108
III. Berlin 109
1. Die Verwaltung des Abgeordnetenhauses 109
2. Verwaltende Kompetenzen der Organe des Abgeordnetenhauses 110
a) Präsident 110
aa) Rechte aus der Verfassung 110
bb) Einfachgesetzliche Rechte 111
b) Präsidium 112
c) Ältestenrat 113
IV. Brandenburg 114
1. Landtagsverwaltung 114
2. Verwaltende Kompetenzen der Parlamentsorgane 114
a) Parlamentspräsident 114
b) Das Präsidium 116
V. Bremen 116
1. Die Verwaltung der Bürgerschaft 116
2. Verwaltende Kompetenzen der Parlamentsorgane 117
a) Präsident der Bürgerschaft 117
b) Vorstand der Bürgerschaft 118
VI. Hamburg 120
1. Die Verwaltung der Bürgerschaft 120
2. Verwaltende Kompetenzen der Bürgerschaftsorgane 120
a) Parlamentspräsident 120
b) Ältestenrat 122
VII. Hessen 123
1. Landtagsverwaltung 123
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 123
a) Landtagspräsident 123
aa) Dienstrechtliche Stellung 123
bb) Verfassungs- und Geschäftsordnungsrechtliche Kompetenzen 124
cc) Kompetenzen aus einzelnen Gesetzen 125
b) Präsidium 126
c) Ältestenrat 127
VIII. Mecklenburg- Vorpommern 127
1. Landtagsverwaltung 127
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 128
a) Landtagspräsident 128
b) Ältestenrat 130
IX. Niedersachsen 131
1. Die Landtagsverwaltung 131
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 132
a) Landtagspräsident 132
aa) Kompetenzen aus der Verfassung 132
bb) Gesetzliche Kompetenzen 133
b) Präsidium 134
c) Ältestenrat 135
X. Nordrhein-Westfalen 135
1. Landtagsverwaltung 135
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 136
a) Landtagspräsident 136
aa) Verfassungsrechtliche Kompetenzen 136
bb) Kompetenzen aus Gesetzen 137
b) Das Präsidium 139
c) Ältestenrat 139
XI. Rheinland-Pfalz 140
1. Landtagsverwaltung 140
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 141
a) Landtagspräsident 141
b) Vorstand des Landtages 143
c) Ältestenrat 144
XII. Saarland 144
1. Landtagsverwaltung 144
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 145
a) Landtagspräsident 145
b) Präsidium 146
XIII. Sachsen 147
1. Landtagsverwaltung 147
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 148
a) Landtagspräsident 148
b) Präsidium 149
XIV. Sachsen-Anhalt 150
1. Landtagsverwaltung 150
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 151
a) Landtagspräsident 151
b) Ältestenrat 153
XV. Schleswig-Holstein 154
1. Landtagsverwaltung 154
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 155
a) Landtagspräsident 155
aa) Verfassungsrechtliche Befugnisse 155
bb) Einfachgesetzliche Befugnisse 155
b) Ältestenrat 157
XVI. Thüringen 157
1. Landtagsverwaltung 157
2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane 158
a) Landtagspräsident 158
b) Vorstand 160
c) Ältestenrat 161
B. Vergleich 161
I. Die Verwaltungen 161
II. Kompetenzen des Parlamentspräsidenten 164
III. Kompetenzen des Präsidiums bzw. des Vorstands 165
IV. Ältestenrat 166
Kapitel 3: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten 168
A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung 168
I. Bisherige Einordnungsversuche der Literatur und ihre kritische Würdigung 168
1. Die Parlamentsverwaltung im Spiegel der Literatur 168
2. Kritische Würdigung 171
II. Untersuchung der Behördenqualität von Parlamentsverwaltungen 172
1. Dienstrechtliche Stellung der Beschäftigten 173
a) Gesetzliche Regelungen 173
aa) Regelungen bis 1950 173
bb) Regelungen seit 1950 174
b) Bewertung der gesetzlichen Regelungen 175
c) Ergebnis 177
2. Organisatorische Selbständigkeit und eigenverantwortliche Wahrnehmung 177
3. Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung 177
a) Abgrenzung von verwaltungs- und verfassungsrechtlichem Handeln 178
aa) Meinungsstand in der Literatur 179
bb) Meinungsstand in der Rechtsprechung 181
cc) Stellungnahme 183
b) Untersuchung einzelner Rechtsakte 184
aa) Parteienfinanzierung 185
bb) Zahlung von Abgeordnetendiäten und -entschädigungen 187
(1) Rechtsgrundlage 187
(2) Kompetenzwahrnehmung des handelnden Verfassungssubjekts 190
cc) Fraktionsfinanzierung 192
(1) Rechtsgrundlage 192
(2) Kompetenzwahrnehmung durch das zuständige Verfassungssubjekt 192
dd) Polizeirechtliche Maßnahmen 194
ee) Hausrechtliche Maßnahmen 196
ff) Das Einvernehmen nach dem BannmG 198
gg) Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten und Personalverwaltung 199
hh) Zusammenfassung und Analyse 200
c) Parlamentsrecht als lex sui generis 201
4. Ergebnis 205
B. Parlamentsverwaltung als ministerialfreie Verwaltung 206
I. Ministerialsystem und Weisungen 206
1. Die Weisung 207
2. Entwicklung im Ministerialsystem 208
II. Ministerialfreie Räume in der Deutschen Verwaltung 209
1. Beispiele 209
2. Verfassungsstrukturbedingte Ministerialfreiheit der Parlamentsverwaltungen 212
a) Gegensätzliche Meinungen 212
b) Stellungnahme 213
Kapitel 4: Kontrolle der Parlamentsverwaltung 215
A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem 215
I. Begriff und Ausgestaltung der Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem 216
1. Kontrolle als eigenständige Parlamentsaufgabe 217
2. Kontrolle durch das Parlament als Ganzes oder allein durch die Opposition? 218
II. Funktion der parlamentarischen Kontrolle 222
B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung 224
I. Informationsrechte des Parlaments hinsichtlich seiner Verwaltung 225
1. Interpellations- und Akteneinsichtsrechte 225
a) Gegenüber der Regierungsverwaltung 225
b) Gegenüber der Parlamentsverwaltung 230
2. Untersuchungsausschuß 232
3. Petitionen 236
4. Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung 239
5. Präsidium und Ältestenrat 242
6. Budgetrecht und Haushaltskontrolle 245
7. Ergebnis 250
II. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten als Behördenchef 251
1. Parlamentarische Verantwortung und Sanktionsentscheidungen 251
2. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten 255
a) Abwahlregelungen in den Landesverfassungen 256
b) Generelle Abwahlmöglichkeit 257
aa) Gegensätzliche Meinungen 257
bb) Parlamentarische Wirklichkeit 260
cc) Stellungnahme 263
III. Ministerialfreiheit und parlamentarische Kontrolle 265
1. Parlamentarischer Verzicht auf Kontrolle 265
2. Lückenlosigkeit parlamentarischer Verantwortung 267
3. Schlußfolgerungen für die Parlamentsverwaltung 271
C. Andere Kontrollmöglichkeiten 271
I. Geminderte Kontrollfähigkeit des Parlaments 272
II. Das Volk als Kontrolleur 275
1. Öffentliche Berichts- und Rechenschaftspflichten 275
a) Berichts- und Rechenschaftspflicht für Parteien 276
b) Rechenschaftspflicht der Fraktionen 279
c) Rechenschaftspflicht über die Abgeordnetenentschädigungen 281
aa) Bundesgesetzliche Berichtspflicht 281
bb) Die Berichtspflicht in den Ländern 285
d) Fazit 287
2. Rechnungshofberichte 290
a) Rechnungshofberichte zur Parteienfinanzierung 290
b) Rechnungshofberichte zur Fraktionsfinanzierung 292
aa) Grundsätzliche Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe 293
bb) Gesetzliche Regelungen 295
c) Rechnungshofberichte zur Abgeordnetenfinanzierung 297
d) Ergebnis 298
3. Volkskontrolle durch die Medien 299
a) Anforderungen an die Journalisten 300
b) Medienpraxis anhand der Parteienfinanzierungsdiskussion 301
c) Ursachen mangelnder Kontroll- und Kontrollmittlerfähigkeit 302
d) Neue Medien 305
III. Kontrolle durch eine unabhängige Kommission 307
1. Bisherige Vorschläge in der Literatur 307
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Kommission mit Entscheidungsbefugnis 311
a) Verfassungsrechtliches Erfordernis 311
b) Verfassungsrechtliches Verbot 313
D. Rückblick und Ausblick 317
I. Zusammenfassende Thesen 317
II. Ausblick 318
1. Verbesserung der Kontrolle 318
2. Aussonderung der Parteienfinanzierung 318
3. Trennung der Aufgaben 319
Anlage 321
Literaturverzeichnis 363
Personenregister 386
Sachregister 388