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Burmeister, G. (1991). Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47153-9
Burmeister, Günter Cornelius. Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts. Duncker & Humblot, 1991. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47153-9
Burmeister, G (1991): Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-47153-9

Format

Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts

Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts

Burmeister, Günter Cornelius

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 601

(1991)

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Table of Contents.

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 21
Α. Ausgangsthesen 21
Β. Thematische Begrenzung auf bestimmte Arten von Organisationsmaßnahmen 22
C. Praktische Relevanz 24
I. Die Bedeutung verfassungsrechtlicher Einzelbestimmungen 25
II. Die Bedeutung einfachgesetzlicher Bestimmungen 25
III. Die Bedeutung der Staatspraxis 27
D. Bearbeitungsgang 28
Erster Teil: Die Bedeutung der Gesetzgebung für das Verhältnis von Parlament und Exekutive 29
Erstes Kapitel: Skizzierung von Lösungsansätzen 30
A. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz 30
B. Verfassungshistorischer Ansatz 31
C. Das Rechtsstaatsprinzip 31
I. Der Rechtssatzvorbehalt 32
II. Der Eingriffsvorbehalt 35
III. Konkrete organisationsrechtliche Folgerungen 37
D. Das Demokratieprinzip 38
I. Stimmen der rechtswissenschaftlichen Literatur 39
II. Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 39
1. Die Wesentlichkeitstheorie als kompetenzbegründende Lehre 40
a) Die Vagheit des Wesentlichkeitskriteriums 42
b) Die institutionell-demokratische Legitimation der Exekutive als Korrektiv 43
c) Abgrenzung zu grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten – Begrenzung des Prüfungsmaßstabs 44
2. Die Wesentlichkeitstheorie als Delegationsgrenze 45
III. Konkrete organisationsrechtliche Folgerungen 46
Zweites Kapitel: Verfassungshistorische Betrachtungen zu den Kompetenzen der Vertretungskörperschaft 47
A. Der Eingriffsvorbehalt 47
B. Der Gesetzesvoibehalt als grundrechtsungebundenes objektives Prinzip 50
I. Die Verwaltungsorganisation als Anwendungsgebiet der Wesentlichkeitstheorie 51
II. Verwaltungsorganisationsrechtliche Gesetzesvorbehalte in den Landesverfassungen 53
C. Die Bedeutung der Souveränitätsfrage für die parlamentarischen Mitwirkungsrechte 55
D. Der Einfluß der Souveränitätsfrage auf den Gesetzesbegriff 58
I. Das funktionelle Korrektiv: Die materielle Anreicherung des Gesetzesbegriffs 60
II. Souveränitätsfrage und Staatsaufgaben 61
1. Die Souveränitätsfrage 61
2. Die Staatsaufgaben 63
E. Die demokratische Wurzel des Gesetzesvorbehalts 63
F. Die fakultativen Gesetze und der inhaltlich offene Gesetzesbegriff 65
I. Verwaltungsorganisation und "fakultative Gesetze" 66
II. Die vielfältige Bedeutung der "fakultativen Gesetze" 68
1. Die Relativität konstitutionellen Verfassungsrechts 68
2. Die Kompetenzausweitung der Vertretungskörperschaften über den Gesetzesvorrang 69
3. Das Zugriffsrecht der Vertretungskörperschaft 69
Drittes Kapitel: Funktion und Funktionswandel des Gesetzesvorbehalts 70
A. Funktionswandel und grundgesetzliche Mediatisierungsstufen 71
I. Der Gesetzesvorbehalt als Instrument zur Optimierung der verfassungsrechtlichen Grundidee "Demokratie" 71
II. Grundgesetzliche Mediatisierungsstufungen 73
III. Anthropologische Gründe für die Entstehung des Spannungspotentials 75
B. Der Mediatisierungsgrad von Exekutive und Legislative 76
I. Die Präponderanz des Bundestags 77
II. Personell-demokratische contra institutionell-demokratische Legitimation 79
III. Die Frage nach der faktisch gleichen Legitimationsintensität 80
C. Die Bedeutung der personell-demokratischen Legitimation 81
I. Das Verhältnis von personeller und institutioneller Legitimation 82
1. Die personell-demokratische Legitimation von Bundeskanzler und Bundesverfassungsgericht 83
2. Die Herbeiführung personell-demokratischer Legitimation durch die "Ernennungskette" 84
3. Menschenwürde und Staatsorganisation 86
II. Das demokratische Prinzip als "Grundgrundprinzip" 87
III. Organisatorisch-institutionelle Folgerungen 89
D. Der Souverän im Verfassungsstaat 90
Viertes Kapitel: Die unmittelbare demokratisch-institutionelle Legitimation der Exekutive 92
A. Das legislative Zugriffsrecht als Ausdruck kompetenzieller Konkurrenz 93
Β. Die Abkehr von konstitutionellen Frontstellungen 94
C. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG und die Komplementärfunktion der Exekutive 95
I. Machtbalance und Gewaltenteilung 95
II. Kompetenzvakuen und Sozialstaat 96
III. Die faktischen Grenzen parlamentarischer Regelungsmacht 97
IV. Das Sozialstaatsprinzip und der Gesetzesvorbehalt als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 98
Zweiter Teil: Beschränkungen und Modifikationen der parlamentarischen Präponderanz 101
Erstes Kapitel: Kompetenzielle Beschränkungen durch einen materiellen Rechtssatzbegriff 103
A. Die "Emanzipation" des Gesetzes als Folge veränderter Rahmenbedingungen 103
I. Die institutionelle Pluralität des konstitutionellen Gesetzgebers 104
II. Folgen der homogenen Struktur des demokratischen Gesetzgebers 105
1. Die Gefahren für den außerstaatlichen Bereich (Individuum) 105
2. Die Gefahren für den innerstaatlichen Bereich (Exekutivbereich) 106
B. Aussagen des Grundgesetzes zum Gesetzesbegriff 107
I. Das Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG) 108
II. Das Gesetz im hochkomplexen Sozialstaat 109
III. Gesetzgebung als eine Funktion parlamentarischer Tätigkeit 111
IV. Der Bundesrat und seine Korrektivfunktion 112
Zweites Kapitel: Beschränkungen und Modifikationen parlamentarischer Präponderanz durch den 8. Abschnitt des Grundgesetzes 113
A. Die Organisationsgewalt 114
I. Der Inhaber der Organisationsgewalt nach Art. 86 Satz 2 GG 115
1. Die Organisationskompetenz als Akzidenz der gesetzlichen Sachregelung 115
2. Grundsätzliche Regelung 117
3. Alternativauslegung: Art. 86 Satz 2 GG als "Disziplinierungsvorschrift" 118
II. Der Inhalt der Organisationsgewalt und terminologische Schwierigkeiten 119
1. Erfüllung öffentlicher Aufgaben 119
2. Die nichtgesetzesakzessorische Verwaltung 120
3. Der Begriff der "Behörde" und der "Einrichtung" bzw. "Errichtung" 120
a) Gründe für die untechnische Verwendung von bestimmten Begriffen 121
aa) Regelungskomplexität 122
bb) Die organisationsrechtlich relevanten Einzelfaktoren 123
b) Auswirkungen auf die Reichweite der bundesrechtlichen Organisationsgewalt 125
aa) Der Behördenbegriff und der Gesetzesvorbehalt nach Art. 84 Abs. 1 GG 125
bb) Der Errichtungsbegriff 126
B. Das legislative Zugriffsrecht nach Art. 86 Satz 2 GG und seine Beschränkungen 126
I. Die Struktur des Zugriffsrechts und des Gesetzesvorbehalts 127
II. Allgemeines zur Beschränkung des legislativen Zugriffsrechts 129
1. Methodische Vorüberlegungen 129
2. Das Bedürfnis nach einer Beschränkung des legislativen Zugriffsrechts 130
III. Der "Verwaltungsvorbehalt" als Grenze des Zugriffsrechts 132
1. Der Gewaltenteilungsgrundsatz 133
2. Der Gesetzesvollzug als Teil des Verwaltungsvorbehalts 134
3. Beschränkung auf den nichtministeriellen Verwaltungsbereich 136
a) Die praktische Relevanz am Beispiel Nordrhein-Westfalens 136
b) Die Ministerialorganisation und Art. 86 Satz 2 GG 139
4. Das Verbot negativer Sperrgesetze 142
C. Modifikationen der kompetenziellen Verteilung der Organisationsgewalt 144
I. Die Bundesfinanzverwaltung 145
II. Die Bundeswehrorganisation 145
III. Die fakultative unmittelbare Bundesverwaltung nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz 146
Drittes Kapitel: Art 87 Abs. 3 GG und seine Bedeutung im Organisationsrecht 147
A. Funktion und Struktur des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 147
I. Art. 87 Abs. 3 GG als kompetenz-begründendes Instrument des Gesamtstaates 147
II. Der Sicherungsmechanismus des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 149
1. Akzessorietät zwischen Organisations- und Sachregelung 149
2. Numerus clausus der Organisationstypen 151
B. Der "föderativ-institutionelle" Gesetzesvorbehalt nach 87 Abs. 3 Satz 1 GG 152
I. Der Regelungsinhalt 153
II. Errichtung und Aufgabenübertragung durch formelles Gesetz oder Rechtsverordnung 157
Viertes Kapitel: Ansätze zur Verallgemeinerungsfahigkeit des Art 87 Abs. 3 Satz 1GG 158
A. Landesverfassungsrechtlicher Aspekt 159
B. Der Gesetzesvorbehalt als Ausdruck besonderer Wesentlichkeit (für das Strukturprinzip Bundesstaat) 161
Dritter Teil: Die Ergänzungsbedürftigkeit des 8. Abschnitts 163
Erstes Kapitel: Der fragmentarische Charakter des 8. Abschnitts 163
A. Die Zielrichtung des Verfassunggebers 165
B. Folgerungen 167
Zweites Kapitel: Die Ergänzung des grundgesetzlichen Organisationsrechts durch die Rezeption kompetenzieller Grundsatze 168
A. Allgemeine Probleme einer globalen Rezeption 169
B. Der Inhaber der Organisationsgewalt unter der Weimarer Reichsverfassung 171
C. Gesetzliche Organisationsregelungen unter der Weimarer Reichsverfassung 172
I. Das Zugriffsrecht unter der Weimarer Reichsverfassung 173
II. Art. 14 Weimarer Reichsverfassung 173
1. Art. 14 WRV und die Zuständigkeit des Parlaments 173
2. Art. 14 WRV und die Formen reichseigener Verwaltung 174
3. Folgerungen 174
III. Das föderative Prinzip und die Funktion des Parlaments 175
1. Die Begründung neuer Verwaltungskompetenzen nach der Reichsverfassung von 1871 176
2. Die Begründung neuer Verwaltungskompetenzen nach dem Grundgesetz 177
3. Die Verwaltungskompetenz und ihre Bedeutung für das föderalistische Prinzip 178
4. Folgerungen 180
IV. Die Weitergeltung konstitutionellen Organisationsrechts und die Rückwirkungen auf die Kompetenzverteilung 180
1. Organisationsrechtliche Regelungen auf Landes- und Reichsebene zur Zeit des Kaiserreichs 181
a) Die Reichsverfassung als "konstituierende" Verfassung 181
b) Gesetzliche Organisationsregelungen 182
2. Die rechtliche Problematik einer kompetenziellen Anknüpfung an förmliche Gesetze des Kaiserreichs 183
a) Probleme der institutionellen Vergleichbarkeit 185
b) Probleme der funktionellen Vergleichbarkeit 185
3. Folgerungen 187
D. Der institutionelle Gesetzesvorbehalt im Bereich der "Verfassungsverwaltungen" 187
I. Anzahl und Eigenart der "Verfassungsverwaltungen" 188
II. Die organisationstypologische Abstinenz der Weimarer Reichsverfassung 190
1. Die Verwaltungstypologie des Kaiserreichs 191
2. Auswirkungen der föderativen Indifferenz auf die Verwaltungstypologie 192
III. Die Bedeutung der Organisationstypologie für die Verteilung der Organisationsgewalt 192
Drittes Kapitel: Kompetenzverdichtende Faktoren 193
A. Die Nähe des Organisationsrechts zur eingriffsrelevanten Sachregelung als "Verdichtungsfaktor" 195
I. Gründe für die Relativierung der selbständigen Bedeutung des Organisationsrechts 197
1. Organisationsregelungen als Mittel der Grundrechtsverwirklichung 197
2. Die Regelung der "Zuständigkeiten" 199
II. Landesverfassungsrechtliche Aussagen 200
1. Zuständigkeitsregelungen als Teilaspekt des Organisationsvorbehalts 200
2. Unterscheidung von Zuständigkeits- und Eingriffsvorbehalt 200
3. Die ambivalente Ausrichtung von Zuständigkeitsregelungen 201
4. Das Publizitätserfordernis 202
III. Die Prämisse der Wesentlichkeitsrechtsprechung 203
B. Die politische Umstrittenheit und die Ratio des Gesetzgebungsverfahrens 204
I. Das Kriterium der "politischen Umstrittenheit" 204
1. Kritik 205
2. Materielle Aspekte 206
3. Methodische Aspekte 206
II. Die Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens für die Bestimmung der Verdichtungsfaktoren 208
1. Das exklusive Korrespondenzverhältnis von Entscheidungsträger und Entscheidungsverfahren 209
2. Das Verhältnis von Gesetzgebungsverfahren und Gesetzesform 210
3. Die Ratio des Gesetzgebungsverfahrens 210
a) Elemente des Gesetzgebungsverfahrens 211
b) Die Ausgleichsfunktion des Parlamentsgesetzes 211
c) Die Ratio der Ausgleichsfunktion (Legitimationsfunktion) 213
Vierter Teil: Die Wertungen des 8. Abschnitts und die Bedeutung der Verfassungsstrukturprinzipien 215
Erstes Kapitel: Methodische Vorüberlegungen 216
A. Konkretisierungen der Staatsstrukturprinzipien in institutionalisierter Form 216
B. Die Betroffenheit grundgesetzlicher Grundwerte durch Organisationsmaßnahmen 217
Zweites Kapitel: Mittelbare Staatsverwaltung allgemein 218
A. Organisatorische Wahlfreiheit und die Gründe für mittelbare Staatsverwaltung 219
I. Mittelbare Staatsverwaltung und Staatsaufgabenentwicklung 219
II. Formen mittelbarer Staatsverwaltung als effektive Verwaltungsinstrumentarien 221
III. Die einzelnen Erscheinungsformen mittelbarer Staatsverwaltung 222
1. Die öffentlich-rechtliche Körperschaft 222
2. Die öffentlich-rechtliche Anstalt 224
3. Die öffentlich-rechtliche Stiftung 227
4. Juristische Personen des Privatrechts 228
5. Der Beliehene 229
6. Zusammenfassung 230
B. Die Beschränkung organisatorischer Wahlfreiheit 231
I. "Legitime öffentliche Aufgaben" 232
II. Exklusiv staatliche Aufgaben 232
III. Das verfassungsrechtliche Koordinierungsgebot 233
IV. Institutionelle Rückwirkungen des Art. 33 Abs. 4 GG 234
V. Der Ausnahmecharakter privatrechtlich strukturierter Verwaltung 235
VI. Ausschluß privatrechtlicher Organisationsformen aufgrund materieller Folgewirkungen 235
1. Das Verwaltungsprivatrecht 236
2. Die Ablehnung einer organisationsrechtlichen Lösung 237
VII. Art. 87 Abs. 2 GG 239
Drittes Kapitel: Die Strukturmerkmale mittelbarer Staatsverwaltung 240
A. Bundesunmittelbare Verwaltung nach Art. 87 Abs. 1 GG 241
I. Juristische Verselbständigungen im Bereich des Art. 87 Abs. 1 GG 243
II. Die ratio legis des Art. 87 Abs. 1 GG 244
B. Mittelbare Staatsverwaltung als Prinzip institutionell gestufter Verantwortlichkeit 246
I. Die Distanz zum Muttergemeinwesen 247
II. Die Rückbindung an das Muttergemeinwesen 249
C. Die organisatorisch-institutionelle Rückbindung 251
I. Das Aufsichtsrecht bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts 252
II. Die Intensität der Rückbindung durch unterschiedliche Aufsichtsformen 253
1. Die Rechtsaufsicht 254
2. Die Fachaufsicht 254
III. Die Gestaltungsfreiheit bei der Festlegung der Aufsichtsform 255
1. Die "selbständige" Bundesoberbehörde 256
2. Das staatsrechtliche venire contra factum proprium 257
3. Beschränkung der Ausgestaltungsfreiheit unter grundrechtlichen Gesichtspunkten 258
4. Die Unterschiedlichkeit von Kontrolle und Leitung 259
Fünfter Teil: Das parlamentarische Regierungssystem und kompetenzielle Folgerungen 262
Erstes Kapitel: Die Bewertung von Steuerungsdefiziten in der rechtswissenschaftlichen Literatur 263
A. Die "Einheit der Verwaltung" als Rechtsgrundsatz 268
I. Die "Einheit der Verwaltung" als verwaltungswissenschaftlicher Terminus 270
II. Grundgesetzliche Bestandsaufnahme 271
B. Ableitungsansätze 272
I. Die "Einheitlichkeit der Verwaltung" gemäß Art. 77 Abs. 2 BV 273
II. Sonstige Ableitungsversuche 274
1. Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz 274
2. Art. 95 Grundgesetz 275
3. Art. 35 Abs. 1 GG und der Staat als Wirkeinheit 275
Zweites Kapitel: Die "Einheit der Verwaltung" und ihre verfassungsstrukturelle Verankerung 277
A. Das Demokratieprinzip und die sachlich-inhaltliche Legitimation 277
I. Die "Kontrolle" als institutionelles Bindeglied zwischen Demokratieprinzip und Verwaltungsorganisation 278
II. Die Bedeutung des exekutiven Weisungsrechts 279
B. Ausgangsfragen 280
Drittes Kapitel: Die Existenz sachlich-inhaltlicher Legitimationsdefizite 281
A. Der gesetzliche Steuerungsstrang als Grundlage für sachlich-inhaltliche Legitimation 281
Β. Das parlamentarische Regierungssystem als Grenze institutioneller demokratischer Legitimation 283
I. Die parlamentarische Kontrollfunktion 284
II. Kontrolle und Verantwortlichkeit des Bundeskanzlers 285
III. Das exekutive Einzelweisungsrecht als Folge parlamentarischer Verantwortlichkeit 285
IV. Auswirkungen des parlamentarischen Regierungssystems 286
V. Die parlamentarische Verzichtskompetenz 287
VI. Die Problematik der "Verzichtstheorie" im Bereich ministerialfreier Räume 288
Viertes Kapitel: Die exekutive Eigenständigkeit und die Disponibilität des Weisungsrechts 289
A. Die eigenständige Funktion der Regierungsaufgabe und die Auswirkungen auf das ministerielle Weisungsrecht 290
I. Die Verantwortlichkeit des Ministers 291
1. Die Verantwortung des Bundeskanzlers gegenüber dem Bundestag (Art. 65 Satz 1 GG) 291
2. Das Ressortprinzip und die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers 293
II. Einwirkungen des Parlaments auf die Richtlinienkompetenz und Auswirkungen auf das ministerielle Weisungsrecht 295
B. Die Richtlinienkompetenz nach Art. 65 Satz 1 GG als "Exklusivkompetenz" des Bundeskanzlers 296
I. Die Variabilität von Regierungsaufgaben 297
II. Die Aufgabenakzessorietät des exekutiven Weisungsrechts 301
III. Die Komplementärfunktion als Zugriffsschranke 302
IV. Ergebnis 304
Fünftes Kapitel: Ministerialfreie Räume und Gesetzesvorbehalt 305
A. Die Verzichtskompetenz des Parlaments 307
B. Kritik an der Veizichtstheorie 309
I. Unmöglichkeit eines Verzichts mangels Rechtsinhaberschaft oder Verfügungsbefugnis 309
II. Das Kernproblem: Die Substituierung der exekutiven Vollzugsfunktion 310
III. Art. 24 Abs. 1 GG 310
IV. Relativierungen des mittelbaren Steuerungsstrangs 312
1. Das parlamentarische Regierungssystem auf Länderebene (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) 312
2. Steuerungsdivergenzen auf bundesverfassungsrechtlicher Ebene 314
a) Die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 83 GG) 314
b) Die Bedeutung des Ressortprinzips (Art. 65 Satz 2 GG) 315
c) Die unmittelbare Befehlsgewalt des Bundeskanzlers im Verteidigungsfall (Art. 115b GG) 316
Sechstes Kapitel: Die institutionelle Regelungsdichte 317
A. Das Delegationsverbot 317
B. Abstrakte Bestimmung der die Regelungsdichte determinierenden Faktoren 319
I. Der korrelative Zusammenhang zwischen Gesetz und Weisung 319
II. Der korrelative Zusammenhang zwischen sachlich-inhaltlicher und personell-demokratischer Legitimation 320
III. Die Zuordnungsfunktion des Parlaments 321
IV. Die Bedeutung der Sachaufgabe 321
C. Institutionelles Regelungsminimum 323
I. Die Bestimmung des Aufgabenkreises durch Spezialgesetz 324
1. Das Spezialgesetz 324
2. Die Bedeutung der Aufgabenbestimmung 325
II. Das Aufsichtsrecht (Maßstab – Instrumente – Aufsichtsbehörde) 327
III. Die Geschäftsführung 328
D. Die Zustimmungsverordnung 329
Zusammenfassung in Thesen 331
Literaturverzeichnis 340