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Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz

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Schreiber, F. (2000). Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz. Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49930-4
Schreiber, Frank. Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz: Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49930-4
Schreiber, F (2000): Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz: Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49930-4

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Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz

Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung

Schreiber, Frank

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 98

(2000)

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Abstract

Die bislang praktizierten Steuerungsinstrumente des deutschen Umweltverwaltungsrechts sind in zunehmendem Maße inkompatibel mit den Regelungsansätzen des neueren europäischen Umweltrechts. Diesen Friktionen widmet sich Frank Schreiber in seiner Dissertation anhand der Genehmigung im gemeinschaftsrechtlichen Konzept des integrierten Umweltschutzes, wie es von der sog. IVU-Richtlinie (RL 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996) gefordert wird.

Einleitend werden ein dogmengeschichtlicher Aufriß der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sowie eine Systematisierung des Konzepts des integrierten Umweltschutzes geliefert. Den Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Darstellung der materiell-rechtlichen Anforderungen der IVU-Richtlinie an die Genehmigung von Industrieanlagen. Ausführlich werden u. a. der Standard der »besten verfügbaren Techniken«, die Anforderungen an die Festlegung von Emissionsgrenzwerten und die Notwendigkeit der Abkehr von der gebundenen Entscheidung behandelt. Der Autor kommt dabei zu dem Ergebnis, daß die Einräumung von Gestaltungsspielräumen unerläßlich ist. Als verfassungsrechtliche Probleme der integrierten Anlagenzulassung werden die Zulässigkeit eines Versagungsermessens und die Grenzen der Beschränkung der Bestandskraft der Genehmigung untersucht. Den Abschluß bildet eine Rekonstruktion der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, die die Funktion behördlicher Ermächtigungen zur Rechtsgestaltung in den Blick nimmt.

Die Untersuchung wendet sich an alle, die in $.Wissenschaft$- und $.Praxis$- mit den Anpassungsproblemen des deutschen Verwaltungsrechts an die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen beschäftigt sind. $.Industrie, Umweltverbänden$- und $.Verwaltung$- liefert sie umfassende Informationen über die IVU-Richtlinie, die wegen der noch immer ausstehenden Umsetzung dieser Richtlinie von besonderer Bedeutung sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 21
Erstes Kapitel: Grundlagen 24
A. Das Regelungsmodell der Genehmigung 24
I. Das gesamte Regelungsmodell als Untersuchungsgegenstand 24
II. Das überkommene Verständnis vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 24
1. Die Grundlegung durch Otto Mayer und Richard Thoma 24
2. Die Entwicklung in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes 27
3. Heutiges Verständnis 29
a) Abgrenzung 30
aa) Kriterien 30
(1) Abgrenzung nach konstitutiven Merkmalen 30
(2) Typisierende Ansätze 31
bb) Zweifel an der Abgrenzbarkeit 33
b) Folgerungen aus der Zuordnung 34
aa) Überblick über die diskutierten Folgerungen 34
bb) Zweifel am Erkenntnisgewinn der Abgrenzung 36
4. Ertrag für die weitere Untersuchung 37
III. Begriffliche Klärung und Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes 38
1. Genehmigung – (Kontroll-)Erlaubnis – (Ausnahme-)Bewilligung 38
2. Zur Abgrenzung: Die Regelungsmodelle der Anzeige und der Planfeststellung 39
B. Integrierter Umweltschutz 41
I. Historischer Überblick 41
II. Das umweltpolitische Konzept 43
1. Integrierter Umweltschutz als Kritik am Inkrementalismus 43
2. Systematisierung des umweltpolitischen Konzepts 46
a) Aufgabenintegration 46
aa) Interne Integration 46
bb) Externe Integration 47
b) Produktionsintegrierter Umweltschutz 48
c) Abstraktionsebenen der Integration 49
aa) Das enge IPPC-Konzept 49
bb) Weite IPPC-Konzepte 49
(1) Die OECD-Empfehlung 49
(2) Denkbare weitere Abstraktionen 52
3. Die Kritik des integrierten Umweltschutzes 53
a) Die Kritik aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive 53
b) Die Kritik aus rechtswissenschaftlicher und umweltrechtspolitischer Perspektive 56
c) Fazit 61
4. Ertrag für die weitere Untersuchung 62
III. Vom umweltpolitischen Konzept zum Rechtsbegriff 63
1. Integrierter Umweltschutz als Rechtsprinzip 63
2. Das Integrationsprinzip in der IVU-RL 66
a) Ziel und Systematik der IVU-RL im Überblick 66
b) Systematisierung der Ausprägungen des Integrationsprinzips 66
aa) Medienübergreifende Integration 67
bb) Verwaltungsverfahrensrechtliche Integration 67
cc) Prozeßorientierte Integration 67
Zweites Kapitel: Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung zur Verwirklichung des integrierten Umweltschutzes 69
A. Die wichtigsten Funktionen des Regelungsmodells der Genehmigung 70
I. Die Kontrollfunktion des Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt 70
II. Die Stabilisierungsfunktion der Genehmigung 72
B. Von der Gefahrenabwehr zur medienübergreifenden multifunktionalen Vorsorge 73
I. Ausprägungen des Vorsorgeprinzips 74
1. Gefahren- und Risikovorsorge 74
2. Raumbezogene und ressourcenökonomische Vorsorge 75
3. Fazit 80
II. Regelungstechniken zur Verwirklichung einer multifunktionalen und medienübergreifenden Vorsorge 80
1. Die Grenzen der gebundenen Entscheidung 80
a) Probleme bei der Verwirklichung der Ausprägungen des Vorsorgeprinzips 80
b) Sonderprobleme der medienübergreifenden Vorsorge 84
2. Regelungstechniken für die Öffnung des Regelungsmodells der Genehmigung für die medienübergreifende multifunktionale Vorsorge 86
a) Planungsvorbehalt 86
b) Unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum 87
c) Versagungsermessen 89
III. Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung 90
1. Parallelen von Planungsentscheidung und Genehmigungsentscheidung 90
2. Von der Kontrollfunktion zur Verhaltenssteuerungsfunktion 92
C. Von der Investitionsschutzgarantie zur Revisionsoffenheit 93
I. Der Wandel der Stabilisierungsfunktion 93
1. Von der Stabilisierung der Interessen des Antragstellers zur Stabilisierung des Interessenausgleichs im multilateralen Verwaltungsrechtsverhältnis 93
2. Investitionsschutz contra Revisionsoffenheit 94
a) Akzentuierung des Investitionsschutzes 94
b) Akzentuierung von Innovations- und Revisionsoffenheit 95
c) Stellungnahme 96
II. Regelungstechniken zur Verwirklichung von Revisionsoffenheit de lege lata 97
1. Befristung 97
2. Widerruf 98
3. Nachträgliche Anordnung 100
III. Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung 101
Drittes Kapitel: Die Genehmigung nach der IVU-RL 103
A. Genehmigungsbedürftigkeit 103
I. Begriff der Genehmigung 103
1. Definition 103
2. „(Genehmigungs-)Auflagen“ 105
a) Einheitlicher Auflagenbegriff? 105
b) Zum Vergleich: Genehmigungsinhaltsbestimmung und Auflage im deutschen Verwaltungsrecht 106
c) Ergebnis 107
II. Gegenstand der Genehmigung 107
1. Anlage 107
2. Betrieb 109
B. Schlüsselbegriffe des integrierten Ansatzes 109
I. Umweltverschmutzung und Emissionen 109
II. Der Standard der „besten verfügbaren Techniken“ (BVT) 111
1. Begriff 111
a) BVT nach Art. 2 Nr. 11 S. 1 1. Hs. IVU-RL 111
b) Teildefinitionen gemäß Art. 2 Nr. 11 S. 1 2. Hs. IVU-RL 112
aa) Techniken 112
bb) Verfügbarkeit 113
cc) beste 115
c) Kriterien nach Art. 2 Nr. 11 S. 2 IVU-RL in Verbindung mit Anhang IV 115
2. Das Abwägungsprogramm 118
a) Gestufte Prüfung unter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes? 119
b) Das Abwägungsgebot des BVT-Konzepts 120
3. Inhalt einzelner Kriterien und Vorgaben für die Abwägung 121
a) Zur Bedeutung ökonomischer Kriterien 121
aa) Das Gebot der Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses als umweltökonomisches Optimierungsgebot? – Zum Problem der Monetarisierung des Nutzens einer Technik. 122
bb) Genereller Maßstab bei der Berücksichtigung der Kosten 124
b) Zur Bedeutung ökologischer Kriterien 125
aa) Optimierungsgebote 125
bb) Zum Stand der Diskussion um Kriterien für die medienübergreifende Bewertung der Umweltauswirkungen 126
4. Konsequenzen für die Festlegung von Emissionsgrenzwerten auf der Grundlage der BVT 127
C. Materiell-rechtliche Anforderungen an die Genehmigungsentscheidung 128
I. Die Systematik der materiell-rechtlichen Regelungen im Überblick 128
II. Die Grundpflichten des Art. 3 IVU-RL 129
1. Zur Herkunft und zur Entstehungsgeschichte von Art. 3 IVU-RL 129
2. Der Grundpflichtenkatalog 131
a) Die Vorsorgepflicht gemäß Art. 3 S. 1 a) IVU-RL 131
b) Die Schutzpflicht gemäß Art. 3 S. 1 b) IVU-RL 132
c) Die Abfallvermeidungspflicht gemäß Art. 3 S. 1 c) IVU-RL 133
d) Die Pflicht zur effizienten Energieverwendung gemäß Art. 3 S. 1 d) IVU-RL 133
e) Pflicht zur Unfallverhinderung gemäß Art. 3 S. 1 e) IVU-RL 134
f) Grundpflicht zur Stillegung gemäß Art. 3 S. 1 f.) IVU-RL 135
3. Adressat und Bindungswirkung der Grundpflichten 135
a) Genehmigungsvoraussetzung oder zu berücksichtigender Belang? 135
b) Die Bindung des Anlagenbetreibers an die Grundpflichten 138
III. Emissionsgrenzwerte und Umweltqualitätsnormen 138
1. Zur Herkunft und Entstehungsgeschichte des Konzepts 138
2. Die Festlegung von Emissionsgrenzwerten 141
a) Begriff 141
b) Arten der Festlegung 142
aa) Individuell-konkrete Emissionsgrenzwerte 142
(1) Umfang der Grenzwertfestsetzungen 142
(2) Die „Festlegung“ der BVT nach Art. 9 Abs. 4 S. 1 1. Hs. IVU-RL 144
(3) Art. 9 Abs. 4 S. 1 2. Hs. IVU-RL als Maßstab der Grenzwertbildung 145
(4) Die Kriterien und Grenzen individueller Optimierung im einzelnen 150
(5) Das Zwei-Stufen-Modell der individuell-konkreten Grenzwertbildung 152
bb) Emissionsgrenzwerte in allgemeinen bindenden Vorschriften der Mitgliedstaaten 153
cc) Gemeinschaftrechtliche Emissionsgrenzwerte 155
c) Das Verhältnis der drei Ebenen zueinander 156
3. Umweltqualitätsnormen gemäß Art. 10 IVU-RL 157
a) Begriff 157
b) Geltende Umweltqualitätsnormen 159
IV. Öffnungsklauseln 160
1. Behördliches Ermessen gemäß Art. 9 Abs. 7 IVU-RL 160
a) Meinungsstand 161
b) Die behördliche Gestaltungsbefugnis nach Art. 9 Abs. 7 IVU-RL 161
aa) Zum Regelungsgehalt 161
bb) Die Reichweite des mitgliedstaatlichen Ermessens 162
cc) Ergebnis 164
2. Die Berücksichtigung der UVP-Angaben und -Ergebnisse gemäß Art. 9 Abs. 2 IVU-RL 164
a) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL als materiell-rechtliche Vorschrift 164
b) Inhalt und Umfang der Berücksichtigungspflicht 166
V. Die Pflicht zur Einräumung hehördlicher Gestaltungsspielräume nach der IVU-RL und deren Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland 167
1. Die Anforderungen des Art. 8 IVU-RL 168
a) Grammatikalische Auslegung 168
b) Systematische Auslegung 168
aa) Art. 3 IVU-RL 169
bb) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL 169
cc) Art. 9 Abs. 3 und 4 IVU-RL 170
dd) Art. 9 Abs. 7 IVU-RL 170
ee) Art. 10 IVU-RL 171
ff) Zwischenergebnis 172
c) Historische Auslegung 172
d) Medienübergreifende multifunktionale Vorsorge als Regelungsziel 173
e) Ergebnis 174
2. Formen und Mittel der Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland 175
a) Allgemeine gemeinschaftsrechtliche Beschränkungen der Wahlfreiheit im Überblick 175
b) Die Reduzierung des mitgliedstaatlichen Ermessens bei der Umsetzung der IVU-RL in der Bundesrepublik Deutschland 177
aa) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL 177
bb) Art. 9 Abs. 3 und 4 IVU-RL 177
cc) Art. 9 Abs. 7 IVU-RL 178
3. Ergebnis 179
D. Überprüfung und Aktualisierung der Genehmigung 180
I. Entstehungsgeschichte 180
II. Überprüfung 180
III. Aktualisierung 181
Viertes Kapitel: Ausgewählte verfassungsrechtliche Probleme der integrierten Anlagenzulassung 183
A. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Versagungsermessens im Regelungsmodell der Genehmigung 183
I. Grundrechtsschutz für die industrielle Nutzung von Umweltmedien 183
1. Art. 14 Abs. 1 GG 183
a) Zur Herleitung von Ansprüchen auf Umweltnutzung und auf Genehmigung der Umweltnutzung unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG 183
b) Der Schutz der industriellen Umweltnutzung gegenüber dem Gesetzgeber 185
c) Die Einräumung eines Versagungsermessens als Verkürzung des Eigentumsinhalts 187
2. Handlungsfreiheiten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG 188
a) Unternehmerische Handlungsfreiheit als Grundrecht auf Umweltverschmutzung? 188
b) Stellungnahme 190
II. Integrierter Umweltschutz als verfassungsrechtlich fundiertes Ziel 192
1. Grundrechtliche Schutzpflichten 192
2. Art. 20 a GG 195
a) Schutzgut 195
b) Die Vorsorgepflicht des Art. 20 a GG 195
c) Umfang des Verfassungsauftrags zur medienübergreifenden multifunktionalen Vorsorge 196
III. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Einräumung eines Versagungsermessens 197
1. Institutsgarantie des Art. 14 GG als Grenze einer medienübergreifenden Emissionspfadbewirtschaftung 197
2. Verhältnismäßigkeitsprinzip 200
a) Legitimer Zweck 201
b) Geeignetheit 201
c) Erforderlichkeit 202
d) Angemessenheit 205
aa) Das Scheinproblem einer Unabwägbarkeit von Vorsorgemaßnahmen 205
bb) Die Angemessenheit der Einführung eines Versagungsermessens 206
(1) Beschränkung auf Art. 2 Abs. 1 GG? 206
(2) Der angemessene Ausgleich von Sozialbindung und Privatnützigkeit 207
(3) Der angemessene Ausgleich der übrigen privaten und öffentlichen Belange 209
e) Ergebnis 210
3. Bestimmtheitsgebot und Vorbehalt des Gesetzes 210
a) Das Verhältnis von Bestimmtheitsgebot und Vorbehalt des Gesetzes 210
b) Die Zulässigkeit des Ermessens im Grundrechtsbereich im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 211
c) Die Zulässigkeit eines bewirtschaftungsrechtlichen Versagungsermessens 213
d) Anforderungen an die Bewirtschaftungsentscheidung 215
IV. Zur verfassungsrechtlichen Determination der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 216
B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Gewährung eines „Rechtes auf Zeit“ 217
I. Der verfassungsrechtliche Schutz der Bestandskraft der Genehmigung durch Art. 14 GG 217
1. Gegenstand des Bestandsschutzes 217
a) Meinungsstand 217
b) Stellungnahme 218
2. Umfang des Schutzes gegenüber dem Gesetzgeber durch Art. 14 GG 220
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Gewährung eines „Rechtes auf Zeit“ 221
1. Befristung 221
a) Meinungsstand 221
b) Stellungnahme 222
2. Periodische Überprüfung und Anpassung 223
Fünftes Kapitel: Rekonstruktion der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 224
A. Kritik der überkommenen Konstruktion 224
I. Die Merkmale des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt 224
1. Die überkommene Beschreibung des Regelungsmodells 224
2. Die abstrakte Gefahr als prototypischer Zweck 225
II. Die Unterscheidungskriterien von präventivem und repressivem Verbot 226
1. Die Rechtsstellung des Antragstellers 226
a) Angleichungstendenzen von Beurteilungsspielraum und Ermessen 226
b) Untauglichkeit der Anknüpfung an das Verfassungsrecht 227
2. Das Kriterium der Sozialwidrigkeit in der heterogenen Gesellschaft und in der Risikogesellschaft 228
B. Rekonstruktion 231
I. Verlagerungstendenzen bei der Regelungsverantwortung 231
1. Die Verantwortungsverteilung zwischen Gesetzgebung, Verwaltung, Rechtsprechung und Bürger im Regelungsmodell der Genehmigung 231
2. Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung 234
a) Begriff 234
b) Optimierende und kooperative Gestaltung als neue Funktion des Ermessens 235
c) Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung als Rechtshomogenisierung im Rahmen der europäischen Integration 236
II. Abgrenzung nach der Ausgestaltung der Regelungsverantwortung 237
1. Der Kontrollvorbehalt 237
2. Der Gestaltungsvorbehalt 238
III. Kontrollvorbehalt und Gestaltungsvorbehalt als Speicher des Allgemeinen Verwaltungsrechts – eine Skizze 240
Zusammenfassung 243
Literaturverzeichnis 251
Stichwortverzeichnis 270