Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz

Frank Schreiber

doi:10.3790/978-3-428-49930-4

Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz

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Schreiber, F. (2000). Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz. Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49930-4

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Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz

Ein Beitrag zur Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung

Schreiber, Frank

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 98

(2000)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49930-4
978-3-428-09930-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49930-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 272
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die bislang praktizierten Steuerungsinstrumente des deutschen Umweltverwaltungsrechts sind in zunehmendem Maße inkompatibel mit den Regelungsansätzen des neueren europäischen Umweltrechts. Diesen Friktionen widmet sich Frank Schreiber in seiner Dissertation anhand der Genehmigung im gemeinschaftsrechtlichen Konzept des integrierten Umweltschutzes, wie es von der sog. IVU-Richtlinie (RL 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996) gefordert wird.

Einleitend werden ein dogmengeschichtlicher Aufriß der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sowie eine Systematisierung des Konzepts des integrierten Umweltschutzes geliefert. Den Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Darstellung der materiell-rechtlichen Anforderungen der IVU-Richtlinie an die Genehmigung von Industrieanlagen. Ausführlich werden u. a. der Standard der »besten verfügbaren Techniken«, die Anforderungen an die Festlegung von Emissionsgrenzwerten und die Notwendigkeit der Abkehr von der gebundenen Entscheidung behandelt. Der Autor kommt dabei zu dem Ergebnis, daß die Einräumung von Gestaltungsspielräumen unerläßlich ist. Als verfassungsrechtliche Probleme der integrierten Anlagenzulassung werden die Zulässigkeit eines Versagungsermessens und die Grenzen der Beschränkung der Bestandskraft der Genehmigung untersucht. Den Abschluß bildet eine Rekonstruktion der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, die die Funktion behördlicher Ermächtigungen zur Rechtsgestaltung in den Blick nimmt.

Die Untersuchung wendet sich an alle, die in $.Wissenschaft$- und $.Praxis$- mit den Anpassungsproblemen des deutschen Verwaltungsrechts an die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen beschäftigt sind. $.Industrie, Umweltverbänden$- und $.Verwaltung$- liefert sie umfassende Informationen über die IVU-Richtlinie, die wegen der noch immer ausstehenden Umsetzung dieser Richtlinie von besonderer Bedeutung sind.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	18
Einleitung	21
Erstes Kapitel: Grundlagen	24
A. Das Regelungsmodell der Genehmigung	24
I. Das gesamte Regelungsmodell als Untersuchungsgegenstand	24
II. Das überkommene Verständnis vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt	24
1. Die Grundlegung durch Otto Mayer und Richard Thoma	24
2. Die Entwicklung in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes	27
3. Heutiges Verständnis	29
a) Abgrenzung	30
aa) Kriterien	30
(1) Abgrenzung nach konstitutiven Merkmalen	30
(2) Typisierende Ansätze	31
bb) Zweifel an der Abgrenzbarkeit	33
b) Folgerungen aus der Zuordnung	34
aa) Überblick über die diskutierten Folgerungen	34
bb) Zweifel am Erkenntnisgewinn der Abgrenzung	36
4. Ertrag für die weitere Untersuchung	37
III. Begriffliche Klärung und Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes	38
1. Genehmigung – (Kontroll-)Erlaubnis – (Ausnahme-)Bewilligung	38
2. Zur Abgrenzung: Die Regelungsmodelle der Anzeige und der Planfeststellung	39
B. Integrierter Umweltschutz	41
I. Historischer Überblick	41
II. Das umweltpolitische Konzept	43
1. Integrierter Umweltschutz als Kritik am Inkrementalismus	43
2. Systematisierung des umweltpolitischen Konzepts	46
a) Aufgabenintegration	46
aa) Interne Integration	46
bb) Externe Integration	47
b) Produktionsintegrierter Umweltschutz	48
c) Abstraktionsebenen der Integration	49
aa) Das enge IPPC-Konzept	49
bb) Weite IPPC-Konzepte	49
(1) Die OECD-Empfehlung	49
(2) Denkbare weitere Abstraktionen	52
3. Die Kritik des integrierten Umweltschutzes	53
a) Die Kritik aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive	53
b) Die Kritik aus rechtswissenschaftlicher und umweltrechtspolitischer Perspektive	56
c) Fazit	61
4. Ertrag für die weitere Untersuchung	62
III. Vom umweltpolitischen Konzept zum Rechtsbegriff	63
1. Integrierter Umweltschutz als Rechtsprinzip	63
2. Das Integrationsprinzip in der IVU-RL	66
a) Ziel und Systematik der IVU-RL im Überblick	66
b) Systematisierung der Ausprägungen des Integrationsprinzips	66
aa) Medienübergreifende Integration	67
bb) Verwaltungsverfahrensrechtliche Integration	67
cc) Prozeßorientierte Integration	67
Zweites Kapitel: Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung zur Verwirklichung des integrierten Umweltschutzes	69
A. Die wichtigsten Funktionen des Regelungsmodells der Genehmigung	70
I. Die Kontrollfunktion des Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt	70
II. Die Stabilisierungsfunktion der Genehmigung	72
B. Von der Gefahrenabwehr zur medienübergreifenden multifunktionalen Vorsorge	73
I. Ausprägungen des Vorsorgeprinzips	74
1. Gefahren- und Risikovorsorge	74
2. Raumbezogene und ressourcenökonomische Vorsorge	75
3. Fazit	80
II. Regelungstechniken zur Verwirklichung einer multifunktionalen und medienübergreifenden Vorsorge	80
1. Die Grenzen der gebundenen Entscheidung	80
a) Probleme bei der Verwirklichung der Ausprägungen des Vorsorgeprinzips	80
b) Sonderprobleme der medienübergreifenden Vorsorge	84
2. Regelungstechniken für die Öffnung des Regelungsmodells der Genehmigung für die medienübergreifende multifunktionale Vorsorge	86
a) Planungsvorbehalt	86
b) Unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum	87
c) Versagungsermessen	89
III. Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung	90
1. Parallelen von Planungsentscheidung und Genehmigungsentscheidung	90
2. Von der Kontrollfunktion zur Verhaltenssteuerungsfunktion	92
C. Von der Investitionsschutzgarantie zur Revisionsoffenheit	93
I. Der Wandel der Stabilisierungsfunktion	93
1. Von der Stabilisierung der Interessen des Antragstellers zur Stabilisierung des Interessenausgleichs im multilateralen Verwaltungsrechtsverhältnis	93
2. Investitionsschutz contra Revisionsoffenheit	94
a) Akzentuierung des Investitionsschutzes	94
b) Akzentuierung von Innovations- und Revisionsoffenheit	95
c) Stellungnahme	96
II. Regelungstechniken zur Verwirklichung von Revisionsoffenheit de lege lata	97
1. Befristung	97
2. Widerruf	98
3. Nachträgliche Anordnung	100
III. Die Eignung des Regelungsmodells der Genehmigung	101
Drittes Kapitel: Die Genehmigung nach der IVU-RL	103
A. Genehmigungsbedürftigkeit	103
I. Begriff der Genehmigung	103
1. Definition	103
2. „(Genehmigungs-)Auflagen“	105
a) Einheitlicher Auflagenbegriff?	105
b) Zum Vergleich: Genehmigungsinhaltsbestimmung und Auflage im deutschen Verwaltungsrecht	106
c) Ergebnis	107
II. Gegenstand der Genehmigung	107
1. Anlage	107
2. Betrieb	109
B. Schlüsselbegriffe des integrierten Ansatzes	109
I. Umweltverschmutzung und Emissionen	109
II. Der Standard der „besten verfügbaren Techniken“ (BVT)	111
1. Begriff	111
a) BVT nach Art. 2 Nr. 11 S. 1 1. Hs. IVU-RL	111
b) Teildefinitionen gemäß Art. 2 Nr. 11 S. 1 2. Hs. IVU-RL	112
aa) Techniken	112
bb) Verfügbarkeit	113
cc) beste	115
c) Kriterien nach Art. 2 Nr. 11 S. 2 IVU-RL in Verbindung mit Anhang IV	115
2. Das Abwägungsprogramm	118
a) Gestufte Prüfung unter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes?	119
b) Das Abwägungsgebot des BVT-Konzepts	120
3. Inhalt einzelner Kriterien und Vorgaben für die Abwägung	121
a) Zur Bedeutung ökonomischer Kriterien	121
aa) Das Gebot der Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses als umweltökonomisches Optimierungsgebot? – Zum Problem der Monetarisierung des Nutzens einer Technik.	122
bb) Genereller Maßstab bei der Berücksichtigung der Kosten	124
b) Zur Bedeutung ökologischer Kriterien	125
aa) Optimierungsgebote	125
bb) Zum Stand der Diskussion um Kriterien für die medienübergreifende Bewertung der Umweltauswirkungen	126
4. Konsequenzen für die Festlegung von Emissionsgrenzwerten auf der Grundlage der BVT	127
C. Materiell-rechtliche Anforderungen an die Genehmigungsentscheidung	128
I. Die Systematik der materiell-rechtlichen Regelungen im Überblick	128
II. Die Grundpflichten des Art. 3 IVU-RL	129
1. Zur Herkunft und zur Entstehungsgeschichte von Art. 3 IVU-RL	129
2. Der Grundpflichtenkatalog	131
a) Die Vorsorgepflicht gemäß Art. 3 S. 1 a) IVU-RL	131
b) Die Schutzpflicht gemäß Art. 3 S. 1 b) IVU-RL	132
c) Die Abfallvermeidungspflicht gemäß Art. 3 S. 1 c) IVU-RL	133
d) Die Pflicht zur effizienten Energieverwendung gemäß Art. 3 S. 1 d) IVU-RL	133
e) Pflicht zur Unfallverhinderung gemäß Art. 3 S. 1 e) IVU-RL	134
f) Grundpflicht zur Stillegung gemäß Art. 3 S. 1 f.) IVU-RL	135
3. Adressat und Bindungswirkung der Grundpflichten	135
a) Genehmigungsvoraussetzung oder zu berücksichtigender Belang?	135
b) Die Bindung des Anlagenbetreibers an die Grundpflichten	138
III. Emissionsgrenzwerte und Umweltqualitätsnormen	138
1. Zur Herkunft und Entstehungsgeschichte des Konzepts	138
2. Die Festlegung von Emissionsgrenzwerten	141
a) Begriff	141
b) Arten der Festlegung	142
aa) Individuell-konkrete Emissionsgrenzwerte	142
(1) Umfang der Grenzwertfestsetzungen	142
(2) Die „Festlegung“ der BVT nach Art. 9 Abs. 4 S. 1 1. Hs. IVU-RL	144
(3) Art. 9 Abs. 4 S. 1 2. Hs. IVU-RL als Maßstab der Grenzwertbildung	145
(4) Die Kriterien und Grenzen individueller Optimierung im einzelnen	150
(5) Das Zwei-Stufen-Modell der individuell-konkreten Grenzwertbildung	152
bb) Emissionsgrenzwerte in allgemeinen bindenden Vorschriften der Mitgliedstaaten	153
cc) Gemeinschaftrechtliche Emissionsgrenzwerte	155
c) Das Verhältnis der drei Ebenen zueinander	156
3. Umweltqualitätsnormen gemäß Art. 10 IVU-RL	157
a) Begriff	157
b) Geltende Umweltqualitätsnormen	159
IV. Öffnungsklauseln	160
1. Behördliches Ermessen gemäß Art. 9 Abs. 7 IVU-RL	160
a) Meinungsstand	161
b) Die behördliche Gestaltungsbefugnis nach Art. 9 Abs. 7 IVU-RL	161
aa) Zum Regelungsgehalt	161
bb) Die Reichweite des mitgliedstaatlichen Ermessens	162
cc) Ergebnis	164
2. Die Berücksichtigung der UVP-Angaben und -Ergebnisse gemäß Art. 9 Abs. 2 IVU-RL	164
a) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL als materiell-rechtliche Vorschrift	164
b) Inhalt und Umfang der Berücksichtigungspflicht	166
V. Die Pflicht zur Einräumung hehördlicher Gestaltungsspielräume nach der IVU-RL und deren Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland	167
1. Die Anforderungen des Art. 8 IVU-RL	168
a) Grammatikalische Auslegung	168
b) Systematische Auslegung	168
aa) Art. 3 IVU-RL	169
bb) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL	169
cc) Art. 9 Abs. 3 und 4 IVU-RL	170
dd) Art. 9 Abs. 7 IVU-RL	170
ee) Art. 10 IVU-RL	171
ff) Zwischenergebnis	172
c) Historische Auslegung	172
d) Medienübergreifende multifunktionale Vorsorge als Regelungsziel	173
e) Ergebnis	174
2. Formen und Mittel der Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland	175
a) Allgemeine gemeinschaftsrechtliche Beschränkungen der Wahlfreiheit im Überblick	175
b) Die Reduzierung des mitgliedstaatlichen Ermessens bei der Umsetzung der IVU-RL in der Bundesrepublik Deutschland	177
aa) Art. 9 Abs. 2 IVU-RL	177
bb) Art. 9 Abs. 3 und 4 IVU-RL	177
cc) Art. 9 Abs. 7 IVU-RL	178
3. Ergebnis	179
D. Überprüfung und Aktualisierung der Genehmigung	180
I. Entstehungsgeschichte	180
II. Überprüfung	180
III. Aktualisierung	181
Viertes Kapitel: Ausgewählte verfassungsrechtliche Probleme der integrierten Anlagenzulassung	183
A. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Versagungsermessens im Regelungsmodell der Genehmigung	183
I. Grundrechtsschutz für die industrielle Nutzung von Umweltmedien	183
1. Art. 14 Abs. 1 GG	183
a) Zur Herleitung von Ansprüchen auf Umweltnutzung und auf Genehmigung der Umweltnutzung unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG	183
b) Der Schutz der industriellen Umweltnutzung gegenüber dem Gesetzgeber	185
c) Die Einräumung eines Versagungsermessens als Verkürzung des Eigentumsinhalts	187
2. Handlungsfreiheiten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG	188
a) Unternehmerische Handlungsfreiheit als Grundrecht auf Umweltverschmutzung?	188
b) Stellungnahme	190
II. Integrierter Umweltschutz als verfassungsrechtlich fundiertes Ziel	192
1. Grundrechtliche Schutzpflichten	192
2. Art. 20 a GG	195
a) Schutzgut	195
b) Die Vorsorgepflicht des Art. 20 a GG	195
c) Umfang des Verfassungsauftrags zur medienübergreifenden multifunktionalen Vorsorge	196
III. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Einräumung eines Versagungsermessens	197
1. Institutsgarantie des Art. 14 GG als Grenze einer medienübergreifenden Emissionspfadbewirtschaftung	197
2. Verhältnismäßigkeitsprinzip	200
a) Legitimer Zweck	201
b) Geeignetheit	201
c) Erforderlichkeit	202
d) Angemessenheit	205
aa) Das Scheinproblem einer Unabwägbarkeit von Vorsorgemaßnahmen	205
bb) Die Angemessenheit der Einführung eines Versagungsermessens	206
(1) Beschränkung auf Art. 2 Abs. 1 GG?	206
(2) Der angemessene Ausgleich von Sozialbindung und Privatnützigkeit	207
(3) Der angemessene Ausgleich der übrigen privaten und öffentlichen Belange	209
e) Ergebnis	210
3. Bestimmtheitsgebot und Vorbehalt des Gesetzes	210
a) Das Verhältnis von Bestimmtheitsgebot und Vorbehalt des Gesetzes	210
b) Die Zulässigkeit des Ermessens im Grundrechtsbereich im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	211
c) Die Zulässigkeit eines bewirtschaftungsrechtlichen Versagungsermessens	213
d) Anforderungen an die Bewirtschaftungsentscheidung	215
IV. Zur verfassungsrechtlichen Determination der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt	216
B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Gewährung eines „Rechtes auf Zeit“	217
I. Der verfassungsrechtliche Schutz der Bestandskraft der Genehmigung durch Art. 14 GG	217
1. Gegenstand des Bestandsschutzes	217
a) Meinungsstand	217
b) Stellungnahme	218
2. Umfang des Schutzes gegenüber dem Gesetzgeber durch Art. 14 GG	220
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Gewährung eines „Rechtes auf Zeit“	221
1. Befristung	221
a) Meinungsstand	221
b) Stellungnahme	222
2. Periodische Überprüfung und Anpassung	223
Fünftes Kapitel: Rekonstruktion der Lehre vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt	224
A. Kritik der überkommenen Konstruktion	224
I. Die Merkmale des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt	224
1. Die überkommene Beschreibung des Regelungsmodells	224
2. Die abstrakte Gefahr als prototypischer Zweck	225
II. Die Unterscheidungskriterien von präventivem und repressivem Verbot	226
1. Die Rechtsstellung des Antragstellers	226
a) Angleichungstendenzen von Beurteilungsspielraum und Ermessen	226
b) Untauglichkeit der Anknüpfung an das Verfassungsrecht	227
2. Das Kriterium der Sozialwidrigkeit in der heterogenen Gesellschaft und in der Risikogesellschaft	228
B. Rekonstruktion	231
I. Verlagerungstendenzen bei der Regelungsverantwortung	231
1. Die Verantwortungsverteilung zwischen Gesetzgebung, Verwaltung, Rechtsprechung und Bürger im Regelungsmodell der Genehmigung	231
2. Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung	234
a) Begriff	234
b) Optimierende und kooperative Gestaltung als neue Funktion des Ermessens	235
c) Der Gestaltungsauftrag der Verwaltung als Rechtshomogenisierung im Rahmen der europäischen Integration	236
II. Abgrenzung nach der Ausgestaltung der Regelungsverantwortung	237
1. Der Kontrollvorbehalt	237
2. Der Gestaltungsvorbehalt	238
III. Kontrollvorbehalt und Gestaltungsvorbehalt als Speicher des Allgemeinen Verwaltungsrechts – eine Skizze	240
Zusammenfassung	243
Literaturverzeichnis	251
Stichwortverzeichnis	270

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