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Die Verschuldungsordnung

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Funke, S. (1995). Die Verschuldungsordnung. Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48466-9
Funke, Stefan. Die Verschuldungsordnung: Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik. Duncker & Humblot, 1995. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48466-9
Funke, S (1995): Die Verschuldungsordnung: Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48466-9

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Die Verschuldungsordnung

Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik

Funke, Stefan

Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Analyse des Rechts, Vol. 23

(1995)

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Abstract

Das finanzpolitische Instrument der Kreditfinanzierung wird in der Staatspraxis aufgrund institutioneller Defekte und daraus folgender Fehlanreize vielfach unsachgemäß eingesetzt. Ökonomischen Erfordernissen wird nicht - oder zumindest nicht genügend - Rechnung getragen, so daß ein akuter Handlungsbedarf zur Fortentwicklung des längerfristig gültigen Ordnungsrahmens für verschuldungspolitische Entscheidungen besteht.

Es ist deshalb das Anliegen der Arbeit, die wesentlichen Aspekte des Ordnungsdefizits im Bereich der staatlichen Verschuldungspolitik systematisch zu diagnostizieren und eine spezielle Verfahrensordnung für den Einsatz des Verschuldungsinstruments zu entwerfen, um Fehlverhalten und Fehlsteuerung zu vermeiden oder zu verringern.

Aufbauend auf finanztheoretischen Erkenntnissen und der neueren Institutionentheorie werden die Mängel der bisherigen rechtlichen und institutionellen Regelungen über den Verschuldungseinsatz auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene in Deutschland analysiert. Ferner werden die Verschuldungsregelungen in einigen ausländischen Staaten sowie erprobte Konzepte zur Begrenzung der Staatsverschuldung auf ihre Wirksamkeit untersucht.

Der in der Arbeit entwickelte ordnungspolitische Lösungsansatz zur Eingrenzung der öffentlichen Verschuldung ist verfahrensorientiert und verlangt die Beachtung ökonomischer Grundsätze im Prozeß der regierungsinternen Willensbildung über den Einsatz der Kreditfinanzierung, der parlamentarischen Haushaltsgesetzgebung und der Kontrolle über die Beschlußrealisierung. Zudem werden Vorschläge zur institutionellen, rechtlichen, rechnungstechnischen und innerbundesstaatlichen Absicherung der Grundsätze entworfen, um die Gewähr ihrer Beachtung im politisch-administrativen System zu erhöhen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen 12
Abkürzungsverzeichnis 13
Teil 1: Zielsetzung, Gang der Untersuchung und Daten zur Staatsverschuldung 17
I. Zielsetzung und Gang der Untersuchung 17
II. Grundbegriffe, Ziele, Struktur und Entwicklung der öffentlichen Verschuldung 20
1. Grundbegriffe 20
2. Verschuldungsziele 24
3. Die Komponenten eines konsolidierten Verschuldungs- und Schuldenplans 25
3.1 Vorbemerkung 25
3.2 Die gesamte öffentliche Verschuldung, ihre Träger und ihre Koordinierungsinstitutionen 26
3.2.1 Die Gebietskörperschaften 26
3.2.2 Die Sonderhaushalte des Bundes 30
3.2.3 Die Sozialversicherungen 38
3.2.4 Die Koordinierungsinstitutionen 41
3.3 Die staatlich geförderte und garantierte private Kreditaufnahme 43
3.4 Die neu eingegangenen Eventualverbindlichkeiten 45
4. Ein Kurzüberblick über die Formen und Gläubiger öffentlicher Schulden 50
5. Die Entwicklung der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland 52
Teil 2: Legitimation der öffentlichen Verschuldung und Notwendigkeit einer Verschuldungsordnung 60
III. Ordoliberale Prinzipien als Legitimationsgrundlage staatlichen Handelns 60
1. Vorbemerkungen 60
2. Die Wesenszüge der ordnungstheoretischen Konzeption des Ordoliberalismus als Ausgangspunkt 61
3. Die ordoliberalen Prinzipien 64
IV. Legitime Rechtfertigungsgründe der Verschuldung 71
1. Die Mängel einer ‘freien’ Marktwirtschaft: Wurzeln der Finanzpolitik 71
2. Zielsetzungen der staatlichen Verschuldung 75
3. Die stabilisierungspolitische Zielsetzung 77
3.1 Erläuterung und Operationalisierung 77
3.2 Vertragstheoretische Ziellegitimation 82
3.3 Liberale Verschuldungspolitik als Gestaltungsaufgabe im Stabilisierungsbereich: das Fehlen eines Marktes für Stabilisierungsleistungen 84
3.4 Die ökonomische Legitimation des Verschuldungsinstruments I: Effektivität und Effektivitätsvoraussetzungen im Hinblick auf das Stabilisierungsziel 89
4. Allokative Zielsetzungen 99
4.1 Erläuterung und Operationalisierung 100
4.2 Vertragstheoretische Ziellegitimation 113
4.3 Liberale Verschuldungspolitik als Gestaltungsaufgabe im Allokationsbereich: Regeln zur Bereitstellung einschließlich Finanzierung von Kollektivgütern 115
4.4 Die ökonomische Legitimation des Verschuldungsinstruments I: Effektivität im Hinblick auf die Erreichung einer verzerrungsfreien intertemporalen Allokation 124
5. Distributive Zielsetzungen und Finanzierungsregeln 130
6. Die ökonomische Legitimation des Verschuldungsinstruments II: Anforderungen an die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Verschuldung 132
6.1 Anforderungen 132
6.2 Unterprinzipien für eine ordnungskonforme und verhältnismäßige Verschuldung 133
7. Zusammenfassung: Ökonomisch gerechtfertigter Verschuldungseinsatz 136
V. Notwendigkeit einer Verschuldungsordnung 137
1. Mängel der praktizierten Verschuldungspolitik und Gefahren für die Volkswirtschaft 137
1.1 Vorüberlegungen 137
1.2 Allokative Mängel 138
1.2.1 Intratemporale allokative Mängel 138
1.2.2 Intertemporale allokative Mängel 148
1.3 Distributive Mängel 166
1.4 Stabilisierungspolitische Mängel 178
1.5 Zusammenfassung 187
2. Analyse der Mängelursachen I: Anreize zum fehlerhaften Gebrauch des Verschuldungsinstruments 190
2.1 Abriß der Ökonomischen Theorie der Politik, insbesondere der Ökonomischen Theorie der Verschuldungspolitik 191
2.2 Das typische Verschuldungsverhalten der Entscheidungsträger im politisch-administrativen Führungssystem 195
2.2.1 Die Anreizstruktur der Regierungspolitiker 195
2.2.2 Die Anreizstruktur der Opposition 215
2.2.3 Die Anreizstruktur der Verwaltungsspitze 217
2.2.4 Zwischenfazit 220
2.3 Das typische Wählerverhalten in Verschuldungsfragen 221
2.3.1 Die Anreizstruktur des Wählers als Konsument und Financier öffentlicher Leistungen 221
2.3.2 Die Kontrollanreize 235
2.3.3 Der Wähler als Gläubiger des Staates 236
2.4 Zwischenergebnis 239
3. Analyse der Mängelursachen II: objektiv-technische Ursachen als Verstärkungsfaktoren für Fehlverhalten und negative Folgen der Verschuldungspolitik 241
3.1 Instrumentelle Unsicherheiten 242
3.2 Das Bundesstaatsprinzip als Ursache verschuldungspolitischer Mängel 244
3.2.1 Mängel der verschuldungspolitischen Koordination 245
3.2.2 Verlassen auf das bündische Prinzip 248
3.2.3 Dysfunktionale vertikale Ausweichreaktionen 251
3.3 Abgrenzungsschwierigkeiten 252
3.4 Der Stand des öffentlichen Rechnungs- und Berichtswesens 255
3.4.1 Verschuldungsrelevante Mängel des öffentlichen Rechnungswesens 255
3.4.2 Verschuldungsrelevante Mängel des öffentlichen Berichtswesens 262
4. Auswirkungen der Maastrichter Beschlüsse auf die deutsche Verschuldungspolitik 263
4.1 Vorbemerkungen und grundsätzliche Implikationen einer Europäischen Währungsunion für die deutsche Verschuldungspolitik 263
4.2 Stärkung der verschuldungspolitischen Disziplinierung Deutschlands über den Markt? 268
4.3 Regelungen im Unionsvertrag zur Begrenzung der Verschuldung 270
4.4 Abschließende Bewertung 277
5. Zusammenfassung 279
Teil 3: Eine positive Analyse existierender Verschuldungsregelungen und Konzeptionen zur Verschuldungsbegrenzung 281
VI. Mängelanalyse der Verschuldungsregelungen für den deutschen Staat 281
1. Die Verschuldungsregelungen auf der Bundesebene 281
1.1 Vorbemerkung 281
1.2 Die Kernbestimmung des Art. 109 Abs. 2 GG 283
1.3 Die zusätzliche Grenze aus Art. 115 Abs. 1 GG 292
1.4 Das Verhältnis von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG zu Art. 109 Abs. 2 GG 308
1.5 Die Ausnahme der Regel-Ausnahme-Beziehung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 311
1.6 Justitiabilität und Rechtsfolgen von Verstößen 315
1.7 Der Gesetzesauftrag nach Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG: die Forderung einer Verfahrensordnung 320
1.8 Eine weitere Verschuldungsgrenze aus Art. 113 GG 322
1.9 Zwischenergebnis 328
2. Die Verschuldungsregelungen auf der Länderebene 329
2.1 Besonderheiten der rechtlichen Regelungen der Kreditaufnahme gegenüber der Bundesebene 329
2.2 Bewertung 331
VII. Mängelanalyse der gemeindlichen Verschuldungsregelungen 333
1. Ökonomische Besonderheiten der Verschuldung von Gemeinden: normative Gedanken zur Legitimation der Gemeindeverschuldung 333
2. Eine wesentliche Rahmenbedingung für die Kommunalverschuldung: der gemeindliche Einnahmespielraum 343
3. Rechtliche Begrenzungsvorschriften für die kommunale Kreditaufnahme: Darstellung und Bewertung 352
3.1 Vorbemerkung zur Haushaltsrechtsreform von 1974 352
3.2 Rechtliche Voraussetzungen und Grundsätze der Kreditaufnahmebefugnisse 353
3.3 Das Genehmigungsverfahren als institutionelle Verschuldungsbegrenzung 360
3.4 Stabilisierungspolitische Sondervorschriften 374
4. Die Richtung der Reform des kommunalen Verschuldungssrechts in den neunziger Jahren 378
5. Zusammenfassende Beurteilung: Lehren für die Verschuldungsordnung 382
VIII. Erfahrungen mit Verschuldungsbegrenzungsregelungen in ausgewählten Staaten 384
1. Vorbemerkungen 384
2. Begrenzungsregelungen in den USA 384
3. Begrenzungsregelungen in der Schweiz 396
4. Begrenzungsregelungen in Österreich 401
5. Verfassungsmäßige Verschuldungsbeschränkungen in einigen europäischen Staaten 404
6. Lehren für die Verschuldungsordnung der Bundesrepublik Deutschland 406
IX. Vorgeschlagene und erprobte Konzepte zur Begrenzung der Staatsverschuldung 407
1. Vorbemerkung 407
2. Das Konzept der ‘Sustainability’ 407
2.1 Darstellung des Konzepts und der verwendeten Indikatoren 407
2.2 Bewertung und Beitrag zur Rationalisierung der Verschuldungspolitik 417
3. Das Konzept der Normalverschuldung 420
3.1 Darstellung der Grundzüge des Konzepts 421
3.2 Kritik und Beitrag zur Rationalisierung der Verschuldungspolitik 423
Teil 4: Die Verschuldungsordnung 427
X. Konstruktion und Ausgestaltung der Verschuldungsordnung für den Bund 427
1. Vorbemerkungen und Grundlagen 427
2. Ökonomische Grundsätze der Verschuldungsordnung 429
2.1 Grundsatz der Legitimität und Bestimmtheit des Einsatzfeldes der Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben 430
2.2 Grundsatz der Zielkonformität des Verschuldungseinsatzes 433
2.3 Grundsatz der Beachtung der verschuldungspolitischen Unterprinzipien zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit 435
2.4 Grundsatz der Begründung und Darlegung der Verschuldungsaktivitäten 442
2.5 Grundsatz der Vollständigkeit und Transparenz des Verschuldungsausweises 443
2.6 Grundsatz der Öffentlichkeit der Verschuldungspolitik 445
2.7 Grundsatz der Anhörung der Bundesverschuldungskommission vor der Verschuldungsentscheidung 447
3. Übergangsregelungen zum stufenweisen Abbau der strukturellen Verschuldung 448
4. Institutionelle Absicherung der Verschuldungsgrundsätze: die Bundesverschuldungskommission 450
5. Rechtliche Absicherung der Verschuldungsgrundsätze: Änderungen des Art. 115 GG und das Verschuldungsverfahrensgesetz 457
6. Technische Absicherung der Verschuldungsgrundsätze: Verbesserung des öffentlichen Rechnungswesens 462
7. Zum Schuldenabbau, speziell zum Erblastentilgungsfonds 469
XI. Besonderheiten einer Verschuldungsordnung im Bundesstaat 472
1. Die Ordnung der Verschuldung von Ländern und Gemeinden 472
2. Innerbundesstaatliche Absicherung der Verschuldungsgrundsätze 473
2.1 Rationale Verschuldungspolitik im Bundesstaat 473
2.2 Der Grundsatz der teilautonomen Verschuldungspolitik 474
Teil 5: Hauptergebnisse und Ausblick 479
Literaturverzeichnis 488
Verzeichnis der zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 517
Verzeichnis der zitierten Drucksachen 517