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Die Besonderheiten des Vorverfahrens in beamtenrechtlichen Streitigkeiten
Beiträge zum Beamtenrecht, Vol. 8
(2001)
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Abstract
Der Autor schildert die Besonderheiten des Vor- oder Widerspruchsverfahrens in beamtenrechtlichen Angelegenheiten und nimmt damit unmittelbar auf § 126 BRRG Bezug.Der Verfasser bietet eine breite Darstellung der historischen Entwicklung des beamtenrechtlichen Vorverfahrens, ausgehend vom Preußischen Allgemeinen Landrecht bis zur Gegenwart. Das Kernproblem der Arbeit bildet die Erstreckung des Vorverfahrens auf Leistungs- und Feststellungsklagen durch § 126 Abs. 3 BRRG. Hierbei besteht vor der Erhebung einer beamtenrechtlichen Leistungs- oder Feststellungsklage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, ohne daß sich dies aus dem Gesetzestext ergibt, die Notwendigkeit eines vorausgehenden Antrags. Dies zwingt zu einer doppelten Vorbefassung des Dienstherrn, die den Rechtsschutz des Beamten verzögert und eine für Dienstherrn und Beamte vermeidbare organisatorische und persönliche Belastung mit sich bringt, da die vorgebrachten Argumente in beiden Schritten der Vorbefassung identisch sein dürften. Weiterhin werden Vorschläge für Änderungen unterbreitet und diese einer Prüfung anhand der verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 33 Abs. 4 und 5 GG unterzogen. Als sinnvolle Änderung wird vorgeschlagen, anstelle des Vorverfahrens solle der Leistungs- bzw. Feststellungsantrag gesetzlich vorgeschrieben, als unverzichtbare Klagevoraussetzung ausgestaltet und im übrigen durch Verweisung auf das Recht des Vorverfahrens dem Leistungsantrag verjährungsunterbrechende Wirkung beigelegt werden. Diese Lösung stünde auch im Einklang mit Art. 33 Abs. 4 und 5 GG.Im übrigen beschäftigt sich der Autor mit der besonderen Rechtswegregelung des § 126 Abs. 1 und 2 BRRG und ihrem Verhältnis zu § 40 VwGO, der Durchführung des Vorverfahrens auch bei Verwaltungsakten der obersten Dienstbehörden, der Zuständigkeit zum Erlaß des Widerspruchsbescheids und den ungeschriebenen Besonderheiten des Vorverfahrens in beamtenrechtlichen Streitigkeiten, der auf den Fragenkreis der Rechtsberührung des Beamten durch innerorganisatorische Maßnahmen eingeht. Kurz wird auch auf das Remonstrationsverfahren, die Anordnung der sofortigen Vollziehung und auf weitere Fragestellungen eingegangen.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 11 | ||
| A. Einleitung | 15 | ||
| I. Problemstellung | 15 | ||
| II. Zielsetzung der Arbeit | 16 | ||
| III. Aufbau der Untersuchung | 17 | ||
| B. Die historische Entwicklung des außergerichtlichen Rechtsschutzes im Beamtenrecht | 19 | ||
| I. Überblick | 19 | ||
| II. Vorverfahren in der historischen Chronologie | 25 | ||
| 1. Preußisches Allgemeines Landrecht (ALR) | 25 | ||
| 2. Erste Beamtengesetze der Länder | 26 | ||
| a) Die rechtlichen Verhältnisse in Preußen nach dem ALR | 26 | ||
| b) Bayerisches Staatsdieneredikt (1818) | 28 | ||
| c) Zivilstaatsdienergesetz von Sachsen (1835) | 28 | ||
| 3. Reichsbeamtengesetz (1873) | 28 | ||
| a) Überblick | 28 | ||
| b) Rechtswegeröffnung für vermögensrechtliche Ansprüche | 29 | ||
| c) Der Vorbescheid | 31 | ||
| d) Der Begriff der obersten Reichsbehörde | 31 | ||
| e) Der Begriff der Entscheidung | 32 | ||
| f) Die Besonderheit des § 150 II RBG | 33 | ||
| g) Die Bindung der Gerichte an verwaltungsbehördliche Entscheidungen | 34 | ||
| 4. Rechtliche Fortentwicklung im Anschluß an das RBG | 35 | ||
| a) Preußisches Kommunalbeamtenrecht | 35 | ||
| b) Bayerisches Beamtengesetz von 1908 | 36 | ||
| c) Weimarer Reichsverfassung von 1919 | 38 | ||
| d) Entwurf eines deutschen Beamtengesetzes (Gesetzesantrag Schuldt (Steglitz), Koch-Weser u. a.) | 40 | ||
| e) Landesbeamtengesetz Württemberg vom 21.01.1929 | 41 | ||
| f) Beamtenrecht in Thüringen | 42 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 45 | ||
| 6. Deutsches Beamtengesetz (1937) | 45 | ||
| a) Überblick | 45 | ||
| b) Motiv für die Regelung | 47 | ||
| c) Geltungsbereich | 47 | ||
| d) Persönlicher und sachlicher Anwendungsbereich | 48 | ||
| e) Geltendmachung | 50 | ||
| f) Motiv für den Vorbescheid | 51 | ||
| g) Zuständigkeit für Erlaß des Vorbescheids | 53 | ||
| h) Inhalt und Bedeutung des Vorbescheids | 55 | ||
| i) Entbehrlichkeit des Vorbescheids | 57 | ||
| j) Die Besonderheit des § 143 II DBG | 59 | ||
| k) Klageerhebung nach Erlaß eines Erstattungsbeschlusses | 62 | ||
| l) Die Bindung der verwaltungsbehördlichen Entscheidung | 62 | ||
| 7. Zwischenergebnis | 66 | ||
| 8. Nachkriegsgesetzgebung vor BRRG | 66 | ||
| a) Vorbemerkung | 66 | ||
| b) Gesetzentwurf über den öffentlichen Dienst im Lande Hessen | 68 | ||
| c) Bayerisches Beamtengesetz | 69 | ||
| d) Landesbeamtengesetz Rheinland-Pfalz | 71 | ||
| e) Landesbeamtengesetz von Berlin | 72 | ||
| f) Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen | 73 | ||
| g) Landesbeamtengesetz Schleswig-Holstein | 76 | ||
| h) Bundesbeamtengesetz | 77 | ||
| 9. Das Beamtenrechtsrahmengesetz und die VwGO | 80 | ||
| III. Resümee | 91 | ||
| C. Die besondere Rechtswegregelung des § 126 I, II BRRG | 92 | ||
| I. Die Bedeutung der Vorschrift | 92 | ||
| II. Der persönliche Anwendungsbereich des § 126 I, III BRRG | 94 | ||
| III. Der sachliche Anwendungsbereich des § 126 I, III BRRG | 95 | ||
| IV. Resümee | 96 | ||
| D. Die Erstreckung des Vorverfahrens auf Leistungs- und Feststellungsklagen durch § 126 III BRRG | 97 | ||
| I. Grundbedeutung der Vorschrift | 97 | ||
| II. Die Klagearten der VwGO | 97 | ||
| 1. Gestaltungsklagen | 98 | ||
| 2. Leistungsklagen | 98 | ||
| 3. Feststellungsklagen | 99 | ||
| 4. Sonstige Klagearten | 100 | ||
| III. Erweiterung auf Leistungs- und Feststellungsklagen | 106 | ||
| IV. Die Notwendigkeit eines Antrags vor Klageerhebung | 108 | ||
| 1. Grundsätzliche Ausführungen | 108 | ||
| 2. Zweck des Antragserfordernisses | 108 | ||
| 3. Inhaltliche und formelle Anforderungen an einen Antrag | 109 | ||
| 4. Ausnahme von der Notwendigkeit vorheriger Antragstellung | 111 | ||
| 5. Nachholbarkeit eines zunächst unterlassenen Antrags | 114 | ||
| 6. Abschließende Wertung | 115 | ||
| V. Erweiterung auf sonstige Klagearten | 116 | ||
| VI. Resümee | 117 | ||
| E. Vorschläge für Rechtsänderungen und verfassungsrechtliche Grenzen | 119 | ||
| I. Zweckmäßigkeit möglicher Lösungsvarianten | 119 | ||
| II. Vereinbarkeit mit Art. 33 V, IV GG | 120 | ||
| 1. Motiv für verfassungsrechtliche Prüfung | 120 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Vorgaben des Berufsbeamtentums | 120 | ||
| 3. Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums | 122 | ||
| a) Grundsätzliche Ausführungen | 122 | ||
| aa) Grundsatz | 123 | ||
| bb) „hergebracht“ | 123 | ||
| cc) Berücksichtigung | 125 | ||
| dd) Der Begriff „Beruf“sbeamtentum | 126 | ||
| b) Das Vorverfahren als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums | 126 | ||
| 4. Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis | 128 | ||
| a) Allgemeines | 128 | ||
| b) Der Treuebegriff im einzelnen | 129 | ||
| c) Die Pflicht zur Vorbefassung des Dienstherrn als Ausfluß aus dem Treueverhältnis | 132 | ||
| III. Resümee | 133 | ||
| F. Vorverfahren bei VAen der obersten Dienstbehörde und zuständige Widerspruchsbehörde | 135 | ||
| I. Durchführung des Vorverfahrens auch bei VAen der obersten Dienstbehörde (§ 126 III Nr. 1 BRRG) | 135 | ||
| II. Zuständigkeit zum Erlaß des Widerspruchsbescheides (§ 126 III Nr. 2 BRRG) | 135 | ||
| 1. Begriff der obersten Dienstbehörde | 135 | ||
| 2. Oberste Dienstbehörde bei Ressortwechsel | 136 | ||
| 3. Die Entscheidungsdelegation | 137 | ||
| 4. Die Übertragung auf Ausschüsse oder Beiräte | 137 | ||
| III. Resümee | 137 | ||
| G. Ungeschriebene Besonderheiten des Vorverfahrens in beamtenrechtlichen Streitigkeiten | 138 | ||
| I. Problemstellung an § 42 II VwGO | 138 | ||
| II. Die klassische Lehre vom besonderen Gewaltverhältnis | 139 | ||
| III. Theorie über die praktische Konkordanz | 140 | ||
| IV. Theorie der öffentlich-rechtlichen Sonderbindung | 141 | ||
| V. Nichtadressatentheorie | 143 | ||
| VI. Zwischenergebnis | 144 | ||
| VII. Auswirkungen der Frage der Rechtsberührung auf das Widerspruchsverfahren | 146 | ||
| 1. Die grundsätzliche Anwendbarkeit von § 42 II VwGO auf das Widerspruchsverfahren im Beamtenrecht | 146 | ||
| 2. Die VA-Abgrenzung als Vorfrage | 146 | ||
| a) Der Begriff des VA allgemein | 146 | ||
| b) Das Merkmal der Außenwirkung | 147 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 150 | ||
| 4. Die Rechtsberührung des Beamten durch Maßnahmen im innerorganisatorischen Bereich | 152 | ||
| 5. Ergebnis | 153 | ||
| VIII. Exemplarische Beispiele zum VA-Begriff im Beamtenrecht und seine Bedeutung für das Widerspruchsverfahren | 154 | ||
| 1. Themengruppe Einstellung und Beförderung | 154 | ||
| 2. Themengruppe Versetzung, Abordnung, Umsetzung | 165 | ||
| a) Versetzung und Abordnung | 166 | ||
| b) Umsetzung | 168 | ||
| 3. Themengruppe Beendigung des Beamtenverhältnisses | 171 | ||
| IX. Resümee | 181 | ||
| H. Das Remonstrationsverfahren und sein Verhältnis zum Rechtsschutz | 183 | ||
| I. Begriff und Wesen der Remonstration | 183 | ||
| II. Verhältnis zum Rechtsschutz | 184 | ||
| I. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung | 188 | ||
| I. Der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung | 188 | ||
| II. Eintritt und Beendigung der aufschiebenden Wirkung | 188 | ||
| III. Suspensiveffekt nur bei Anfechtungswidersprüchen | 190 | ||
| IV. Bedeutung der aufschiebenden Wirkung | 191 | ||
| V. Die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung | 194 | ||
| VI. Fallgruppen im Zusammenhang mit der aufschiebenden Wirkung | 195 | ||
| 1. Entlassung und Bezügefortzahlung | 195 | ||
| 2. Versetzung und Abordnung | 198 | ||
| VII. Resümee | 201 | ||
| J. Besondere Fragestellungen | 202 | ||
| I. Prüfungspflicht des Dienstherrn | 202 | ||
| II. Parallelen zum Arbeitsrecht | 204 | ||
| III. Resümee | 206 | ||
| K. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse der Arbeit | 207 | ||
| Literaturverzeichnis | 209 | ||
| Sachwortverzeichnis | 216 |