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Private und öffentliche Sicherheit

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Nitz, G. (2000). Private und öffentliche Sicherheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50169-4
Nitz, Gerhard. Private und öffentliche Sicherheit. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50169-4
Nitz, G (2000): Private und öffentliche Sicherheit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50169-4

Format

Private und öffentliche Sicherheit

Nitz, Gerhard

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 831

(2000)

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Abstract

Die Diskussion um den "schlanken Staat" hat die Polizei erreicht. Die Staatsaufgabe Sicherheit gilt nach wie vor als Selbstverständlichkeit; dennoch zieht sich die Polizei aus einzelnen Tätigkeitsfeldern zurück. Daneben boomt der private Sicherheitsmarkt. Diese Entwicklung ist umstritten. Während einige die zunehmende Präsenz privater Ordnungskräfte in der Öffentlichkeit ablehnen, streben andere eine "Police-Private-Partnership" an.

Gerhard Nitz stellt zunächst die Privatisierungstendenzen und ihre Diskussion unter Einbeziehung des Forschungsstandes in den USA und Frankreich dar. Sodann werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen und die Reichweite der Staatsaufgabe Sicherheit untersucht. Dabei erweisen sich insbesondere die grundrechtlichen Schutzpflichten und Art. 33 Abs. 4 GG als zentrale Garantien eines Systems gestufter staatlicher Verantwortlichkeiten. Konkrete Antworten auf einige der praxisrelevantesten Fragen verdeutlichen Möglichkeiten, Rahmenbedingungen und Grenzen einer Verlagerung polizeilicher Aufgaben auf Private.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 23
1. Teil: Private und öffentliche Sicherheit in Deutschland 26
§ 1: Das Trennungsmodell als Grundidee der Rechtsordnung 26
A. Entwicklung der Abgrenzung von öffentlicher und privater Sicherheit 28
I. Absolutismus 28
II. Dualismus von Staat und Gesellschaft 29
III. Bürgerlich-liberaler Rechtsstaat 31
IV. Demokratischer Rechtsstaat 39
V. Sozialer, demokratischer Rechtsstaat 41
VI. Zusammenfassung 43
B. Das Grundmodell der Rechtsordnung 44
I. Schutz öffentlicher Rechtsgüter 46
II. Schutz privater Rechtsgüter 47
III. Überschneidungen zwischen privaten und öffentlichen Rechtsgütern 50
1. Interessen als private und öffentliche Rechtsgüter 50
2. Privater Schutz öffentlicher Individualrechtsgüter 52
3. Privater Schutz überindividueller öffentlicher Rechtsgüter 53
IV. Zusammenfassung: Grundlinien des Modells privaten und staatlichen Rechtsgüterschutzes 55
§ 2: Die aktuelle Situation 57
A. Die tatsächliche Situation 57
I. Schutz öffentlicher Rechtsgüter nach öffentlichem Recht 57
1. Ursprünge und Entwicklung der Einbeziehung Privater in die Polizei 57
2. Schaffung neuer gesetzlicher Grundlagen 60
a) Freiwillige Polizeidienste in Berlin und Baden-Württemberg 60
b) Hilfspolizisten 62
c) Ergebnis 64
3. Die Entwicklung ab Mitte der 1980er Jahre 64
a) Rechtsänderungen 64
aa) Ausweitung bestehender gesetzlicher Möglichkeiten 65
bb) Schaffung neuer Rechtsgrundlagen 66
cc) Sicherheitswachten in Bayern und Sachsen 67
b) Nicht rechtlich geregelte Initiativen 69
c) Weitergehende Überlegungen 73
4. Ergebnis 75
II. Schutz privater Rechtsgüter nach Privatrecht 75
1. Traditioneller privater Schutz privater Rechtsgüter 75
2. Neue Erscheinungsformen des Schutzes „privater" Rechtsgüter durch Private 81
a) Neue Tätigkeitsfelder privater Sicherheitsunternehmen 81
aa) Tätigkeiten in öffentlich zugänglichen Räumen 81
bb) Eigensicherungsverpflichtungen 86
cc) Weitergehende Überlegungen 88
b) Nicht-gewerbliche private Sicherheitsaktivitäten 90
III. Zusammenfassung und Bezug zur Privatisierungs- und Steuerungsdiskussion 93
Β. Diskussion des Verhältnisses privater und öffentlicher Sicherheit in Deutschland 98
I. Grundlinien des Diskussionsverlaufs 98
II. Sicherheit als Ware 99
III. Ursachen, insbesondere: Sicherheitsbedürfnis und seine Nachfragerichtung 103
IV. Sicherheit als einheitliche, gesamtgesellschaftliche Aufgabe 107
V. Privatisierung des öffentlichen Lebens 109
VI. Zusammenarbeit zwischen Polizei und Privaten 113
VII. Personelle Verflechtungen 116
1. Nebentätigkeit im privaten Sicherheitsgewerbe 116
2. Grenzen einer Beschäftigung ehemaliger Polizeibeamter im privaten Sicherheitsgewerbe 119
VIII. Gesellschaftliche Folgen der Privatisierungstendenzen 120
IX. Stärkere rechtliche Regulierung 124
X. Befugnisse gegenüber Dritten 126
1. Notwehr 128
(1) Zeitlicher Rahmen der Befugnisse 129
(2) Rechtswidrigkeit des Angriffs 129
(3) Erforderlichkeit 129
(4) Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 130
(5) Sozialethische Einschränkungen des Notwehrrechts für private Sicherheitsdienste? 133
2. Festnahmerechte 134
3. Sonstige Rechtsgrundlagen 134
4. Exkurs: Führen von Waffen durch Mitarbeiter privater Sicherheitsunternehmen 136
5. Rechtliche Neuregelung der Befugnisse privater Sicherheitskräfte? 138
XI. Gewährleistung rechtmäßigen Verhaltens 139
1. Gewerbeüberwachung 140
2. Qualifikation des Bewachungspersonals 142
XII. Weitere rechtlich bedingte Unterschiede privater und öffentlicher Sicherheitsgewährleistung 147
1. Handlungsanlässe 147
2. Verfahrensrechtliche Fragen 148
3. Kostenfragen 149
4. Haftungsfragen 151
5. Rechtsschutzfragen 152
XIII. Verfassungsrechtliche Argumentationstopoi 152
2. Teil: Private und öffentliche Sicherheit im Ausland 157
§ 3: Vereinigte Staaten von Amerika 157
A. Historische Entwicklung eines amerikanischen Trennungsmodells und seine Wandlungen 159
I. Historische Entwicklung 159
1. Die englische Erfahrung 159
2. Die Entwicklung in den Vereinigten Staaten 161
a) Entstehung und frühe Entwicklung des privaten Sicherheitsgewerbes 162
b) Frühe Entwicklung der staatlichen Polizei 164
II. Das amerikanische Trennungsmodell 165
III. Erste Wandlungen 167
B. Erscheinungsformen privater Sicherheit 170
I. Das private Sicherheitsgewerbe 170
1. Aufgaben, Struktur und Größe des Sicherheitsgewerbes 170
2. Ausbildung, Training und Berufsperspektiven 175
a) Sicherheitspersonal 175
b) Führungskräfte im privaten Sicherheitsgewerbe 179
II. Polizei und Private 180
1. Special Police Officer 181
2. Nebentätigkeit im privaten Sicherheitsgewerbe 182
3. Private Finanzierung staatlicher Polizeiarbeit 186
4. Zusammenarbeit 188
5. Privatisierung von Polizeiaufgaben 191
III. Nicht-gewerbliche private Sicherheitsaktivitäten 194
1. Neighborhood Watch im Rahmen des Community Policing 194
a) Exkurs: Community Policing 194
b) Nachbarschaftsprogramme 196
2. Bürgerwehren 198
3. Eingefriedete Siedlungen 200
C. Rechtlicher Rahmen 209
I. Gewerberechtliche Anforderungen 209
1. Allgemeiner Überblick 209
2. Model Private Security Licensing Statute 214
3. Gesetzgebungsinitiativen auf Bundesebene 217
4. Fallstudien: Kalifornien, New York, Michigan 219
a) Anwendbarkeit 220
b) Voraussetzungen des Gewerbebetriebs 221
c) Anforderungen an die Arbeitnehmer 222
d) Trainingsanforderungen und Waffen 223
e) Anforderungen an den Gewerbebetrieb 224
II. Befugnisse 226
1. Festnahmerecht 227
2. Ingewahrsamnahme durch Händler und ihre Angestellten 230
3. Durchsuchung und Beschlagnahme 231
4. Befragung 232
5. Notwehr 233
a) Verteidigung gegen Angriffe auf die Person 234
b) Verteidigung gegen Angriffe auf Eigentum und ähnliche Rechtsgüter 235
6. Besitzkehr 237
7. Problembereiche 238
III. Grundrechtliche Bindungen privater Sicherheitsdienstleistungen 238
1. Problemstellung 238
2. State Action Doctrine 241
3. Public Function Theory 242
4. Staatliche Mitverantwortung für privates Handeln 245
a) Staatliche Mitverantwortung aufgrund rechtlicher Einbindung 245
b) Staatliche Mitverantwortung aufgrund tatsächlicher Einbindung 247
5. Zusammenfassung 248
IV. Verfassungsrechtliche Privatisierungsgrenzen? 250
D. Ursachen und Diskussion privater Sicherheitsformen 252
I. Wahrnehmung des privaten Sicherheitsgewerbes 252
II. Ursachen des stärkeren Rückgriffs auf private Sicherheit 256
1. Eigenverantwortung des Bürgers 256
2. Kriminalität und Sicherheitsgefühl 257
3. Marktabhängige Faktoren 259
4. Privatisierung des öffentlichen Lebens 259
5. Haftungsrecht 260
III. Gewichtsverschiebung von staatlicher zu privater Polizei 262
IV. Problembereiche privater Sicherheit 264
1. Gewaltmonopol? 265
2. Legitimation und Demokratie 267
3. Gleichheit und Gerechtigkeit 269
4. Grundrechte 270
E. Zusammenfassung 271
§ 4: Frankreich 274
Α. Erscheinungsformen privater Sicherheit 275
I. Entwicklung des privaten Sicherheitsgewerbes 275
II. Polizei und Private 279
1. Beleihung 281
2. Nebentätigkeiten im privaten Sicherheitsgewerbe 281
3. Zusammenarbeit 281
4. Privatisierung von Polizeiaufgaben 282
III. Mobilisierung des Bürgers: Bürgerwehren und/oder Community Policing 284
Β. Ursachen und Diskussion privater Sicherheitsformen 285
I. Einschätzung der Entwicklung und ihre Ursachen 285
II. Wandlungen im Rollenverständnis 289
III. Beurteilungen der Entwicklung 292
C. Rechtlicher Rahmen 293
I. Gewerberechtliche Regelungen 293
II. Befugnisse 297
1. Handeln im Rahmen der Rechtsordnung, insbesondere das Festnahmerecht 297
2. Notwehr 299
3. Notstand 303
III. Grundrechtliche Bindungen privater Sicherheitsdienstleistungen 303
IV. Verfassungsrechtliche Privatisierungsgrenzen 305
D. Zusammenfassung und Fragen an das deutsche Verfassungsrecht 306
3. Teil: Verfassungsrechtliche Vorgaben für öffentliche und private Sicherheit 310
§ 5: Einzelne verfassungsrechtliche Vorgaben 313
A. Gewaltmonopol 313
I. Staatstheoretische Begründungen des Gewaltmonopols 315
1. Gewaltmonopol als Kennzeichen des souveränen Staates 316
2. Staatsvertragstheoretisch begründetes Gewaltmonopol 318
II. Rechtliche Verankerung des Gewaltmonopols und inhaltliche Implikationen 322
1. Gewaltmonopol als Verfassungsvoraussetzung 323
2. Rechtsstaatliche Verankerung des Gewaltmonopols 324
3. Gewaltmonopol als Element der vom Grundgesetz verfaßten Staatlichkeit 325
III. Bedeutungsvielfalt des Gewaltbegriffs 327
IV. Ergebnis und erste Folgerungen 332
B. Grundrechtliche Schutzpflichten 334
I. Herleitung grundrechtlicher Schutzpflichten 336
1. Abwehrrechtliche Konstruktion 337
2. Historisch-teleologische Begründungen 339
3. Im Grundgesetz ausdrücklich genannte Schutzpflichten 344
4. Die Wertordnung des Grundgesetzes 346
5. Schutzpflichten und Sozialstaatsprinzip 349
II. Reichweite staatlicher Schutzpflichten 357
1. Schutzpflicht zugunsten der Menschenwürde aus Art. 1 I 2 GG 357
2. Sozialstaatlich fundierte grundrechtliche Schutzpflichten 359
a) Von der Schutzpflicht erfaßte Grundrechtsgüter 360
aa) Schutzpflichten zugunsten grundrechtlicher Freiheit 360
bb) Insbesondere: Subjektives Sicherheitsempfinden als grundrechtlich geschütztes Rechtsgut? 362
cc) Schutzpflichten zugunsten grundrechtlicher Gleichheit 365
b) Gefordertes Schutzniveau 368
aa) Maximierung, Optimierung oder Mindestschutz der Grundrechtsgüter? 369
bb) Zum Untermaßverbot 373
(1) Kongruenz von Übermaß- und Untermaßverbot im Schutzpflichtendreieck? 373
(2) Dogmatischer Gehalt des Untermaßverbots 375
cc) Ansätze zur Konkretisierung des Mindestschutzniveaus 376
c) Aktivierungsschwelle der Schutzpflichten 381
d) Modalitäten der Erfüllung von Schutzpflichten 384
aa) Rahmenbedingungen der Erfüllung von Schutzpflichten 385
bb) Handlungsinstrumente zur Erfüllung der Schutzverpflichtung 388
cc) Folgerungen und Konkretisierungsansätze 393
C. Art. 33 IV GG 396
I. Privatisierungsgrenze? 397
II. Aufgabenbegriff des Art. 33 IV GG 399
III. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse 402
IV. Übertragung „als ständige Aufgabe" 414
V. Das Regel-Ausnahmeverhältnis 417
1. Allgemeines 417
2. Konkretisierung über das Demokratieprinzip 420
a) Legitimationsanforderungen des Demokratieprinzips 420
b) Übertragbarkeit auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis des Art. 33 IV GG 426
c) Folgerungen für die Privatisierung von Sicherheitsaufgaben 427
aa) Konkretisierungsansätze 427
bb) Freiwillige Polizeidienste in Baden-Württemberg und Berlin 429
cc) Sicherheitswachten 430
D. Privatisierungsaussagen der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 431
I. Gesetzgebungskompetenzen und Staatsaufgaben 432
II. Verwaltungskompetenzen und Staatsaufgaben 433
1. Staatsaufgabenzuweisungsgehalt 433
a) Art. 87 I 2 GG 433
b) Sicherheitsaufgaben als Bestandteil der Verkehrsverwaltungsaufgaben 434
c) Art. 87a I 1 GG 438
d) Folgefragen 438
2. Anforderungen an die Aufgabenerfüllung 440
a) Privatisierungen im Bereich obligatorischer Bundeseigenverwaltung 440
b) Privatisierungen im Bereich fakultativer Bundeseigenverwaltung 443
c) Privatisierungen im Bereich mittelbarer Bundesverwaltung 444
d) Privatisierungen im Bereich der Landesverwaltung 444
e) Privatisierungen im Bereich der Bundeswehr 446
3. Zusammenfassung 447
III. Landesverfassungsrechtliche Vorgaben 448
E. Subsidiaritätsprinzip und Grundrechte 451
I. Grundrechte als Privatisierungsgebote? 452
1. Vorfrage: Reichweite grundrechtlicher Verhaltensfreiheit 452
2. Zur Abgrenzung von Berufs- und allgemeiner Handlungsfreiheit 456
3. Grundrechtliche Privatisierungsgebote in unterschiedlichen Konstellationen 457
II. Verfassungsrechtliches Subsidiaritätsprinzip? 460
III. Fazit 464
F. Bürgerbeteiligung als verfassungsrechtlich abgesicherte Betroffenenpartizipation 464
I. Demokratie und Betroffenenpartizipation im Grundgesetz 465
II. Betroffenenpartizipation und öffentliche Sicherheit 473
III. Exkurs: Private Sicherheit als Unterminierung des Demokratieprinzips? 475
G. Haushaltsverfassungsrechtliche Privatisierungsvorgaben 477
I. Verfassungsrechtliche Verankerung des Wirtschaftlichkeitsprinzips 478
II. Auswirkungen des verfassungsrechtlichen Wirtschaftlichkeitsprinzips auf Privatisierungen im Sicherheitsrecht 481
H. Weitere verfassungsrechtliche Aussagen zu privatem und öffentlichem Rechtsgüterschutz 482
I. Verfassungsrechtlich notwendige Justizgewährleistung in bürgerlichrechtlichen Streitigkeiten 484
1. Verfassungsrechtlich unergiebige Ansatzpunkte 484
a) Art. 101 I 2, 103 I GG 484
b) Art. 19 IV GG 484
aa) Private Sicherheit als Ausübung „öffentlicher Gewalt"? 484
bb) Ausschluß weiterer verfassungsrechtlicher Justizgewährungspflichten? 486
c) Rechtsstaatsprinzip 487
2. Art. 92 GG und bürgerlich-rechtliche Streitentscheidung 487
3. Art. 92 GG und einstweilige Sicherung privater Rechtspositionen 491
II. Verfassungsrechtlich notwendige Reichweite des Verbots der Selbsthilfe 494
III. Zusammenfassung 495
IV. Besonderheiten im Rahmen des Art. 19 IV GG 497
V. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit des Legalititätsprinzips 499
I. Exkurs: Europarechtliche Vorgaben 502
I. Europarecht und Sicherheitsgewerberecht 503
II. Europarecht und Privatisierung von Polizeiaufgaben 505
1. Fragen 505
2. Polizeiaufgaben als Dienstleistungen 506
3. Grenzen des Privatisierungsgebots 509
4. Ergebnis 512
J. Zusammenfassung in Thesen 512
§ 6: Grundlinien des verfassungsrechtlichen Systems öffentlicher und privater Sicherheit und Darstellung anhand ausgewählter Beispielsfälle 518
A. Grundlinien des verfassungsrechtlichen Systems öffentlicher und privater Sicherheit 518
I. Die Staatsaufgabe Sicherheit - Erfüllungs-, Gewährleistungs- und Auffangverantwortungen des Staates 518
1. Notwendige Staatsaufgabe Sicherheit 518
2. Fakultative Staatsaufgabe Sicherheit 528
II. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen des Trennungsmodells 531
1. Zuordnung des Rechtsguts 532
2. Schutz öffentlicher Rechtsgüter 533
3. Schutz privater Rechtsgüter 533
4. Umwidmung öffentlicher in private Rechtsgüter - Aufgabenprivatisierung 535
5. Fazit 537
B. Einzelne Anwendungsfälle 538
I. Einbeziehung Privater in Polizeiarbeit 538
1. Beleihung: Sicherheitswachten und Freiwillige Polizeidienste 539
2. Faktische Zusammenarbeit mit Privaten 541
a) Sicherheitspartnerschaften 542
b) Doppelstreifen 543
II. Zulässigkeit und Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen des privaten Sicherheitsgewerbes 545
1. Befugnisse zur gewaltsamen Rechtsdurchsetzung 546
a) Aktuelle Rechtslage 546
aa) Zulässigkeit der begrenzenden Gehalte der Jedermannrechte 546
bb) Zulässigkeit der ermächtigenden Gehalte der Jedermannrechte 547
cc) Gleichbehandlung professioneller Nothelfer und Jedermann- Nothelfer als Verstoß gegen Art. 3 I GG? 550
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer weiteren Bindung privater Sicherheitsdienstleister an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 551
c) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Befugnis zur Personalienfeststellung 553
2. Private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum 558
a) Generelle Erwägungen 558
b) Tätigkeitsverbote 561
aa) Verbot der staatlichen Beauftragung privater Sicherheitsdienste 561
bb) Tätigkeitsverbot privat beauftragter privater Sicherheitsdienste 562
c) Befugnisregelungen 565
3. Persönliche Anforderungen an das Tätigwerden im privaten Sicherheitsgewerbe 567
a) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit weitergehender Regelungen 568
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit weitergehender Regelungen 569
4. Überwachung des privaten Sicherheitsgewerbes 571
III. Grenzen privater Sicherheitsinitiativen 573
IV. In Zukunft Sicherheit nur für Reiche? 574
Schlußwort 576
Literaturverzeichnis 577
Sachverzeichnis 670