Private und öffentliche Sicherheit

Gerhard Nitz

doi:10.3790/978-3-428-50169-4

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Nitz, G. (2000). Private und öffentliche Sicherheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50169-4

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Private und öffentliche Sicherheit

Nitz, Gerhard

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 831

(2000)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50169-4
978-3-428-10169-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50169-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 673
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 210.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 139.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Diskussion um den "schlanken Staat" hat die Polizei erreicht. Die Staatsaufgabe Sicherheit gilt nach wie vor als Selbstverständlichkeit; dennoch zieht sich die Polizei aus einzelnen Tätigkeitsfeldern zurück. Daneben boomt der private Sicherheitsmarkt. Diese Entwicklung ist umstritten. Während einige die zunehmende Präsenz privater Ordnungskräfte in der Öffentlichkeit ablehnen, streben andere eine "Police-Private-Partnership" an.

Gerhard Nitz stellt zunächst die Privatisierungstendenzen und ihre Diskussion unter Einbeziehung des Forschungsstandes in den USA und Frankreich dar. Sodann werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen und die Reichweite der Staatsaufgabe Sicherheit untersucht. Dabei erweisen sich insbesondere die grundrechtlichen Schutzpflichten und Art. 33 Abs. 4 GG als zentrale Garantien eines Systems gestufter staatlicher Verantwortlichkeiten. Konkrete Antworten auf einige der praxisrelevantesten Fragen verdeutlichen Möglichkeiten, Rahmenbedingungen und Grenzen einer Verlagerung polizeilicher Aufgaben auf Private.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	20
Einleitung	23
1. Teil: Private und öffentliche Sicherheit in Deutschland	26
§ 1: Das Trennungsmodell als Grundidee der Rechtsordnung	26
A. Entwicklung der Abgrenzung von öffentlicher und privater Sicherheit	28
I. Absolutismus	28
II. Dualismus von Staat und Gesellschaft	29
III. Bürgerlich-liberaler Rechtsstaat	31
IV. Demokratischer Rechtsstaat	39
V. Sozialer, demokratischer Rechtsstaat	41
VI. Zusammenfassung	43
B. Das Grundmodell der Rechtsordnung	44
I. Schutz öffentlicher Rechtsgüter	46
II. Schutz privater Rechtsgüter	47
III. Überschneidungen zwischen privaten und öffentlichen Rechtsgütern	50
1. Interessen als private und öffentliche Rechtsgüter	50
2. Privater Schutz öffentlicher Individualrechtsgüter	52
3. Privater Schutz überindividueller öffentlicher Rechtsgüter	53
IV. Zusammenfassung: Grundlinien des Modells privaten und staatlichen Rechtsgüterschutzes	55
§ 2: Die aktuelle Situation	57
A. Die tatsächliche Situation	57
I. Schutz öffentlicher Rechtsgüter nach öffentlichem Recht	57
1. Ursprünge und Entwicklung der Einbeziehung Privater in die Polizei	57
2. Schaffung neuer gesetzlicher Grundlagen	60
a) Freiwillige Polizeidienste in Berlin und Baden-Württemberg	60
b) Hilfspolizisten	62
c) Ergebnis	64
3. Die Entwicklung ab Mitte der 1980er Jahre	64
a) Rechtsänderungen	64
aa) Ausweitung bestehender gesetzlicher Möglichkeiten	65
bb) Schaffung neuer Rechtsgrundlagen	66
cc) Sicherheitswachten in Bayern und Sachsen	67
b) Nicht rechtlich geregelte Initiativen	69
c) Weitergehende Überlegungen	73
4. Ergebnis	75
II. Schutz privater Rechtsgüter nach Privatrecht	75
1. Traditioneller privater Schutz privater Rechtsgüter	75
2. Neue Erscheinungsformen des Schutzes „privater" Rechtsgüter durch Private	81
a) Neue Tätigkeitsfelder privater Sicherheitsunternehmen	81
aa) Tätigkeiten in öffentlich zugänglichen Räumen	81
bb) Eigensicherungsverpflichtungen	86
cc) Weitergehende Überlegungen	88
b) Nicht-gewerbliche private Sicherheitsaktivitäten	90
III. Zusammenfassung und Bezug zur Privatisierungs- und Steuerungsdiskussion	93
Β. Diskussion des Verhältnisses privater und öffentlicher Sicherheit in Deutschland	98
I. Grundlinien des Diskussionsverlaufs	98
II. Sicherheit als Ware	99
III. Ursachen, insbesondere: Sicherheitsbedürfnis und seine Nachfragerichtung	103
IV. Sicherheit als einheitliche, gesamtgesellschaftliche Aufgabe	107
V. Privatisierung des öffentlichen Lebens	109
VI. Zusammenarbeit zwischen Polizei und Privaten	113
VII. Personelle Verflechtungen	116
1. Nebentätigkeit im privaten Sicherheitsgewerbe	116
2. Grenzen einer Beschäftigung ehemaliger Polizeibeamter im privaten Sicherheitsgewerbe	119
VIII. Gesellschaftliche Folgen der Privatisierungstendenzen	120
IX. Stärkere rechtliche Regulierung	124
X. Befugnisse gegenüber Dritten	126
1. Notwehr	128
(1) Zeitlicher Rahmen der Befugnisse	129
(2) Rechtswidrigkeit des Angriffs	129
(3) Erforderlichkeit	129
(4) Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz	130
(5) Sozialethische Einschränkungen des Notwehrrechts für private Sicherheitsdienste?	133
2. Festnahmerechte	134
3. Sonstige Rechtsgrundlagen	134
4. Exkurs: Führen von Waffen durch Mitarbeiter privater Sicherheitsunternehmen	136
5. Rechtliche Neuregelung der Befugnisse privater Sicherheitskräfte?	138
XI. Gewährleistung rechtmäßigen Verhaltens	139
1. Gewerbeüberwachung	140
2. Qualifikation des Bewachungspersonals	142
XII. Weitere rechtlich bedingte Unterschiede privater und öffentlicher Sicherheitsgewährleistung	147
1. Handlungsanlässe	147
2. Verfahrensrechtliche Fragen	148
3. Kostenfragen	149
4. Haftungsfragen	151
5. Rechtsschutzfragen	152
XIII. Verfassungsrechtliche Argumentationstopoi	152
2. Teil: Private und öffentliche Sicherheit im Ausland	157
§ 3: Vereinigte Staaten von Amerika	157
A. Historische Entwicklung eines amerikanischen Trennungsmodells und seine Wandlungen	159
I. Historische Entwicklung	159
1. Die englische Erfahrung	159
2. Die Entwicklung in den Vereinigten Staaten	161
a) Entstehung und frühe Entwicklung des privaten Sicherheitsgewerbes	162
b) Frühe Entwicklung der staatlichen Polizei	164
II. Das amerikanische Trennungsmodell	165
III. Erste Wandlungen	167
B. Erscheinungsformen privater Sicherheit	170
I. Das private Sicherheitsgewerbe	170
1. Aufgaben, Struktur und Größe des Sicherheitsgewerbes	170
2. Ausbildung, Training und Berufsperspektiven	175
a) Sicherheitspersonal	175
b) Führungskräfte im privaten Sicherheitsgewerbe	179
II. Polizei und Private	180
1. Special Police Officer	181
2. Nebentätigkeit im privaten Sicherheitsgewerbe	182
3. Private Finanzierung staatlicher Polizeiarbeit	186
4. Zusammenarbeit	188
5. Privatisierung von Polizeiaufgaben	191
III. Nicht-gewerbliche private Sicherheitsaktivitäten	194
1. Neighborhood Watch im Rahmen des Community Policing	194
a) Exkurs: Community Policing	194
b) Nachbarschaftsprogramme	196
2. Bürgerwehren	198
3. Eingefriedete Siedlungen	200
C. Rechtlicher Rahmen	209
I. Gewerberechtliche Anforderungen	209
1. Allgemeiner Überblick	209
2. Model Private Security Licensing Statute	214
3. Gesetzgebungsinitiativen auf Bundesebene	217
4. Fallstudien: Kalifornien, New York, Michigan	219
a) Anwendbarkeit	220
b) Voraussetzungen des Gewerbebetriebs	221
c) Anforderungen an die Arbeitnehmer	222
d) Trainingsanforderungen und Waffen	223
e) Anforderungen an den Gewerbebetrieb	224
II. Befugnisse	226
1. Festnahmerecht	227
2. Ingewahrsamnahme durch Händler und ihre Angestellten	230
3. Durchsuchung und Beschlagnahme	231
4. Befragung	232
5. Notwehr	233
a) Verteidigung gegen Angriffe auf die Person	234
b) Verteidigung gegen Angriffe auf Eigentum und ähnliche Rechtsgüter	235
6. Besitzkehr	237
7. Problembereiche	238
III. Grundrechtliche Bindungen privater Sicherheitsdienstleistungen	238
1. Problemstellung	238
2. State Action Doctrine	241
3. Public Function Theory	242
4. Staatliche Mitverantwortung für privates Handeln	245
a) Staatliche Mitverantwortung aufgrund rechtlicher Einbindung	245
b) Staatliche Mitverantwortung aufgrund tatsächlicher Einbindung	247
5. Zusammenfassung	248
IV. Verfassungsrechtliche Privatisierungsgrenzen?	250
D. Ursachen und Diskussion privater Sicherheitsformen	252
I. Wahrnehmung des privaten Sicherheitsgewerbes	252
II. Ursachen des stärkeren Rückgriffs auf private Sicherheit	256
1. Eigenverantwortung des Bürgers	256
2. Kriminalität und Sicherheitsgefühl	257
3. Marktabhängige Faktoren	259
4. Privatisierung des öffentlichen Lebens	259
5. Haftungsrecht	260
III. Gewichtsverschiebung von staatlicher zu privater Polizei	262
IV. Problembereiche privater Sicherheit	264
1. Gewaltmonopol?	265
2. Legitimation und Demokratie	267
3. Gleichheit und Gerechtigkeit	269
4. Grundrechte	270
E. Zusammenfassung	271
§ 4: Frankreich	274
Α. Erscheinungsformen privater Sicherheit	275
I. Entwicklung des privaten Sicherheitsgewerbes	275
II. Polizei und Private	279
1. Beleihung	281
2. Nebentätigkeiten im privaten Sicherheitsgewerbe	281
3. Zusammenarbeit	281
4. Privatisierung von Polizeiaufgaben	282
III. Mobilisierung des Bürgers: Bürgerwehren und/oder Community Policing	284
Β. Ursachen und Diskussion privater Sicherheitsformen	285
I. Einschätzung der Entwicklung und ihre Ursachen	285
II. Wandlungen im Rollenverständnis	289
III. Beurteilungen der Entwicklung	292
C. Rechtlicher Rahmen	293
I. Gewerberechtliche Regelungen	293
II. Befugnisse	297
1. Handeln im Rahmen der Rechtsordnung, insbesondere das Festnahmerecht	297
2. Notwehr	299
3. Notstand	303
III. Grundrechtliche Bindungen privater Sicherheitsdienstleistungen	303
IV. Verfassungsrechtliche Privatisierungsgrenzen	305
D. Zusammenfassung und Fragen an das deutsche Verfassungsrecht	306
3. Teil: Verfassungsrechtliche Vorgaben für öffentliche und private Sicherheit	310
§ 5: Einzelne verfassungsrechtliche Vorgaben	313
A. Gewaltmonopol	313
I. Staatstheoretische Begründungen des Gewaltmonopols	315
1. Gewaltmonopol als Kennzeichen des souveränen Staates	316
2. Staatsvertragstheoretisch begründetes Gewaltmonopol	318
II. Rechtliche Verankerung des Gewaltmonopols und inhaltliche Implikationen	322
1. Gewaltmonopol als Verfassungsvoraussetzung	323
2. Rechtsstaatliche Verankerung des Gewaltmonopols	324
3. Gewaltmonopol als Element der vom Grundgesetz verfaßten Staatlichkeit	325
III. Bedeutungsvielfalt des Gewaltbegriffs	327
IV. Ergebnis und erste Folgerungen	332
B. Grundrechtliche Schutzpflichten	334
I. Herleitung grundrechtlicher Schutzpflichten	336
1. Abwehrrechtliche Konstruktion	337
2. Historisch-teleologische Begründungen	339
3. Im Grundgesetz ausdrücklich genannte Schutzpflichten	344
4. Die Wertordnung des Grundgesetzes	346
5. Schutzpflichten und Sozialstaatsprinzip	349
II. Reichweite staatlicher Schutzpflichten	357
1. Schutzpflicht zugunsten der Menschenwürde aus Art. 1 I 2 GG	357
2. Sozialstaatlich fundierte grundrechtliche Schutzpflichten	359
a) Von der Schutzpflicht erfaßte Grundrechtsgüter	360
aa) Schutzpflichten zugunsten grundrechtlicher Freiheit	360
bb) Insbesondere: Subjektives Sicherheitsempfinden als grundrechtlich geschütztes Rechtsgut?	362
cc) Schutzpflichten zugunsten grundrechtlicher Gleichheit	365
b) Gefordertes Schutzniveau	368
aa) Maximierung, Optimierung oder Mindestschutz der Grundrechtsgüter?	369
bb) Zum Untermaßverbot	373
(1) Kongruenz von Übermaß- und Untermaßverbot im Schutzpflichtendreieck?	373
(2) Dogmatischer Gehalt des Untermaßverbots	375
cc) Ansätze zur Konkretisierung des Mindestschutzniveaus	376
c) Aktivierungsschwelle der Schutzpflichten	381
d) Modalitäten der Erfüllung von Schutzpflichten	384
aa) Rahmenbedingungen der Erfüllung von Schutzpflichten	385
bb) Handlungsinstrumente zur Erfüllung der Schutzverpflichtung	388
cc) Folgerungen und Konkretisierungsansätze	393
C. Art. 33 IV GG	396
I. Privatisierungsgrenze?	397
II. Aufgabenbegriff des Art. 33 IV GG	399
III. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse	402
IV. Übertragung „als ständige Aufgabe"	414
V. Das Regel-Ausnahmeverhältnis	417
1. Allgemeines	417
2. Konkretisierung über das Demokratieprinzip	420
a) Legitimationsanforderungen des Demokratieprinzips	420
b) Übertragbarkeit auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis des Art. 33 IV GG	426
c) Folgerungen für die Privatisierung von Sicherheitsaufgaben	427
aa) Konkretisierungsansätze	427
bb) Freiwillige Polizeidienste in Baden-Württemberg und Berlin	429
cc) Sicherheitswachten	430
D. Privatisierungsaussagen der bundesstaatlichen Kompetenzordnung	431
I. Gesetzgebungskompetenzen und Staatsaufgaben	432
II. Verwaltungskompetenzen und Staatsaufgaben	433
1. Staatsaufgabenzuweisungsgehalt	433
a) Art. 87 I 2 GG	433
b) Sicherheitsaufgaben als Bestandteil der Verkehrsverwaltungsaufgaben	434
c) Art. 87a I 1 GG	438
d) Folgefragen	438
2. Anforderungen an die Aufgabenerfüllung	440
a) Privatisierungen im Bereich obligatorischer Bundeseigenverwaltung	440
b) Privatisierungen im Bereich fakultativer Bundeseigenverwaltung	443
c) Privatisierungen im Bereich mittelbarer Bundesverwaltung	444
d) Privatisierungen im Bereich der Landesverwaltung	444
e) Privatisierungen im Bereich der Bundeswehr	446
3. Zusammenfassung	447
III. Landesverfassungsrechtliche Vorgaben	448
E. Subsidiaritätsprinzip und Grundrechte	451
I. Grundrechte als Privatisierungsgebote?	452
1. Vorfrage: Reichweite grundrechtlicher Verhaltensfreiheit	452
2. Zur Abgrenzung von Berufs- und allgemeiner Handlungsfreiheit	456
3. Grundrechtliche Privatisierungsgebote in unterschiedlichen Konstellationen	457
II. Verfassungsrechtliches Subsidiaritätsprinzip?	460
III. Fazit	464
F. Bürgerbeteiligung als verfassungsrechtlich abgesicherte Betroffenenpartizipation	464
I. Demokratie und Betroffenenpartizipation im Grundgesetz	465
II. Betroffenenpartizipation und öffentliche Sicherheit	473
III. Exkurs: Private Sicherheit als Unterminierung des Demokratieprinzips?	475
G. Haushaltsverfassungsrechtliche Privatisierungsvorgaben	477
I. Verfassungsrechtliche Verankerung des Wirtschaftlichkeitsprinzips	478
II. Auswirkungen des verfassungsrechtlichen Wirtschaftlichkeitsprinzips auf Privatisierungen im Sicherheitsrecht	481
H. Weitere verfassungsrechtliche Aussagen zu privatem und öffentlichem Rechtsgüterschutz	482
I. Verfassungsrechtlich notwendige Justizgewährleistung in bürgerlichrechtlichen Streitigkeiten	484
1. Verfassungsrechtlich unergiebige Ansatzpunkte	484
a) Art. 101 I 2, 103 I GG	484
b) Art. 19 IV GG	484
aa) Private Sicherheit als Ausübung „öffentlicher Gewalt"?	484
bb) Ausschluß weiterer verfassungsrechtlicher Justizgewährungspflichten?	486
c) Rechtsstaatsprinzip	487
2. Art. 92 GG und bürgerlich-rechtliche Streitentscheidung	487
3. Art. 92 GG und einstweilige Sicherung privater Rechtspositionen	491
II. Verfassungsrechtlich notwendige Reichweite des Verbots der Selbsthilfe	494
III. Zusammenfassung	495
IV. Besonderheiten im Rahmen des Art. 19 IV GG	497
V. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit des Legalititätsprinzips	499
I. Exkurs: Europarechtliche Vorgaben	502
I. Europarecht und Sicherheitsgewerberecht	503
II. Europarecht und Privatisierung von Polizeiaufgaben	505
1. Fragen	505
2. Polizeiaufgaben als Dienstleistungen	506
3. Grenzen des Privatisierungsgebots	509
4. Ergebnis	512
J. Zusammenfassung in Thesen	512
§ 6: Grundlinien des verfassungsrechtlichen Systems öffentlicher und privater Sicherheit und Darstellung anhand ausgewählter Beispielsfälle	518
A. Grundlinien des verfassungsrechtlichen Systems öffentlicher und privater Sicherheit	518
I. Die Staatsaufgabe Sicherheit - Erfüllungs-, Gewährleistungs- und Auffangverantwortungen des Staates	518
1. Notwendige Staatsaufgabe Sicherheit	518
2. Fakultative Staatsaufgabe Sicherheit	528
II. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen des Trennungsmodells	531
1. Zuordnung des Rechtsguts	532
2. Schutz öffentlicher Rechtsgüter	533
3. Schutz privater Rechtsgüter	533
4. Umwidmung öffentlicher in private Rechtsgüter - Aufgabenprivatisierung	535
5. Fazit	537
B. Einzelne Anwendungsfälle	538
I. Einbeziehung Privater in Polizeiarbeit	538
1. Beleihung: Sicherheitswachten und Freiwillige Polizeidienste	539
2. Faktische Zusammenarbeit mit Privaten	541
a) Sicherheitspartnerschaften	542
b) Doppelstreifen	543
II. Zulässigkeit und Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen des privaten Sicherheitsgewerbes	545
1. Befugnisse zur gewaltsamen Rechtsdurchsetzung	546
a) Aktuelle Rechtslage	546
aa) Zulässigkeit der begrenzenden Gehalte der Jedermannrechte	546
bb) Zulässigkeit der ermächtigenden Gehalte der Jedermannrechte	547
cc) Gleichbehandlung professioneller Nothelfer und Jedermann- Nothelfer als Verstoß gegen Art. 3 I GG?	550
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer weiteren Bindung privater Sicherheitsdienstleister an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz	551
c) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Befugnis zur Personalienfeststellung	553
2. Private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum	558
a) Generelle Erwägungen	558
b) Tätigkeitsverbote	561
aa) Verbot der staatlichen Beauftragung privater Sicherheitsdienste	561
bb) Tätigkeitsverbot privat beauftragter privater Sicherheitsdienste	562
c) Befugnisregelungen	565
3. Persönliche Anforderungen an das Tätigwerden im privaten Sicherheitsgewerbe	567
a) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit weitergehender Regelungen	568
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit weitergehender Regelungen	569
4. Überwachung des privaten Sicherheitsgewerbes	571
III. Grenzen privater Sicherheitsinitiativen	573
IV. In Zukunft Sicherheit nur für Reiche?	574
Schlußwort	576
Literaturverzeichnis	577
Sachverzeichnis	670

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