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Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen

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Spannowsky, W. (1994). Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48246-7
Spannowsky, Willy. Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen. Duncker & Humblot, 1994. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48246-7
Spannowsky, W (1994): Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48246-7

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Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen

Spannowsky, Willy

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 26

(1994)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnisr 9
Einleitung 21
A. Problematik und Fragestellung 21
I. Entwicklung und Wandel des Verwaltungsverfahrens 21
II. Der Zusammenhang zwischen Legitimation und Kontrollierbarkeit des Verwaltungshandelns 22
III. Der Zusammenhang zwischen Mißbrauchskontrolle und Legitimation des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen 23
IV. Die Erforschung der Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen – die Hauptaufgabe zur Fortentwicklung der Dogmatik des Verwaltungsvertrags 24
V. Die Problemzonen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen 29
1. Wahlfreiheit der Verwaltung? 29
2. Der öffentlich-rechtliche Vertrag – ein normativ-polysynthetisches Rechtsinstitut 30
3. Dogmatische Defizite des öffentlichen Vertragsrechts 32
4. Die Gefahren des Mißbrauchs von Verwaltungsverträgen und -absprachen 34
VI. Das Verwaltungsvertragsrecht im Rechtsvergleich 41
VII. Gibt es Ansätze für ein Verwaltungsvertragsrecht der Europäischen Union? 42
VIII. Die Fragestellungen 43
B. Begrifflichkeiten und Abgrenzungsfragen 45
I. Vertrag und Absprache 45
II. Vereinbarung, Verständigung und Vertrag 45
III. Vertrag und Zusage 46
IV. Öffentlich-rechtlicher Vertrag, verwaltungsrechtlicher Vertrag und Verwaltungsvertrag 47
V. Subordinations- und koordinationsrechtlicher Vertrag 48
C. Ziele und Risiken des konsensualen Verwaltungshandelns 48
I. Ziele und Funktionen des konsensualen Verwaltungshandelns 49
II. Risiken und Gefahren des konsensualen Verwaltungshandelns 51
III. Die Funktion des Rechts als Mittel zur Risikobeherrschung und zum Schutz vor Machtmißbrauch 52
D. Dogmatischer Ansatz und Gang der Untersuchung 55
Kapitel 1: Die konsensualen Handlungsformen der Verwaltung 59
A. Die Handlungsformen der Verwaltung 59
I. Die Handlungsformen aufgrund der dualistischen Struktur der deutschen Rechtsordnung 61
1. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen 62
2. Privatrechtliche Handlungsformen 64
II. Die Formen des Verwaltungshandelns innerhalb der verschiedenen Phasen des Verwaltungsverfahrens 64
B. Die Formen konsensualen Verwaltungshandelns 66
I. Der Vertrag 68
II. Die Absprache 69
III. Der nach Mitwirkung des Verfahrensbeteiligten erlassene Verwaltungsakt 70
C. Das Problem der nachträglichen Unterscheidung der Erscheinungsformen des Verwaltungshandelns 71
I. Die Schwierigkeit bei der Abgrenzung eines subordinationsrechtlichen Vertrags von einem mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt 71
II. Die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags von einer Absprache 78
D. Das Problem der Verknüpfung eines Verwaltungsakts mit einem öffentlich-rechtlichen Vertrag oder einer Absprache 80
Zwischenergebnis 82
Kapitel 2: Die Grenzen der Verwaltung bei der Wahl zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Rechtsformen 84
A. Die Lehre von der Wahlfreiheit der Verwaltung 86
B. Die Lehren von der fehlenden Disponibilität des Staates über seine Privatrechtssubjektivität 89
I. Die Lehre vom öffentlichen Recht als zwingendem Sonderrecht des Staates 89
II. Die Lehre von der fehlenden Privatrechtsfähigkeit des Staates 92
III. Die aus der Ultra-Vires-Lehre abgeleitete beschränkte Privatrechtssubjektivität des Staates 93
C. Die Lehren von der beschränkten Formenwahlfreiheit 94
I. Die Kompetenztheorie 94
II. Die Normfiktionstheorie 96
III. Die Hoheitstheorie 96
IV. Die Aufgabentheorie 97
D. Die theorienprägenden Wertvorstellungen 98
E. Die Bandbreite der rechtstheoretisch gestützten Abgrenzungsergebnisse 100
F. Determinanten der Wahl zwischen öffentlich- und privatrechtlichen Rechtsformen 102
I. Ablehnung der allgemeinen Wahlfreiheit 102
II. Schranken der Wahlfreiheit der Verwaltung 103
III. Wahl der Rechtsform in Zweifelsfällen vor verfassungsrechtlichem Hintergrund 106
Zwischenergebnis 110
Kapitel 3: Die Abgrenzung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen 111
A. Die Abgrenzung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Verträgen 111
I. Die Gegenstandstheorie 113
II. Die rechtliche Einordnung von Verträgen in Zweifelsfällen 114
B. Abgrenzung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Absprachen 119
Zwischenergebnis 121
Kapitel 4: Freiheit der Wahl der Handlungsebene und des Handlungsinstrumentariums? 122
A. Die Wahl zwischen der formalen und der informalen Handlungsebene 122
I. Das Prinzip der Freiheit der Wahl der Handlungsebene 122
II. Verfahrensrechtliche Schranken für die Freiheit der Wahl der informalen Handlungsebene 128
III. Verfassungsrechtliche Schranken für die Freiheit der Wahl der informalen Handlungsebene 130
1. Verfahrensgestaltung und verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektiven 130
2. Rechtsstaatliche Formerfordernisse und informale Handlungsformen 133
3. Die schrankensetzende Bedeutung des Demokratieprinzips für die Wahl der informalen Handlungsebene 134
4. Das Willkürverbot und das Kriterium der Gerechtigkeit als Schranke gegen die mißbräuchliche Wahl der Handlungsebene 136
5. Das Effizienzkriterium und seine schrankensetzende Bedeutung für die Wahl der Handlungsebene 136
IV. Legitimation eines etwaigen in der Wahl der Abspracheform liegenden Rechtsverstoßes durch „Kompensation“? 143
B. Die Wahl der Vertragsform und der Form der Absprache anstelle einseitig-hoheitlicher Handlungsformen und deren Schranken 144
I. Die Wahl des Vertrags als Ersatz für einseitig-hoheitliches Handeln des Staates und deren rechtliche Schranken 144
1. Der einzelaktsvertretende Vertrag 144
2. Der normersetzende und normabwendende Vertrag 148
3. Der planersetzende, planabwendende und planvorbereitende Vertrag 152
II. Die Wahl der Absprache als Ersatz für einseitig-hoheitliches Handeln des Staates und deren rechtliche Schranken 153
1. Die einzelaktsvertretende Absprache 154
2. Die normersetzende, normabwendende und normvorbereitende Absprache 155
3. Die planersetzende, planabwendende und planvorbereitende Absprache 156
C. Die Grenzen der Freiheit der Verwaltung bei der Erweiterung ihres Handlungsarsenals 156
Zwischenergebnis 157
Kapitel 5: Der rechtliche Rahmen für das Verwaltungshandeln durch privatrechtliche Verträge 162
A. Die generelle Anwendung zivilrechtlicher Vorschriften und Grundsätze auf privatrechtliche Verträge der Verwaltung 164
B. Die Überlagerung der zivilrechtlichen Kontrollmaßstäbe durch öffentlichrechtliche Vorschriften und Grundsätze 164
C. Beispiele bereichsspezifisch ausgebildeter privatrechtlicher Verträge der Verwaltung 168
I. Konzessionsverträge 168
II. Privatrechtliche Verträge im Rahmen grenzüberschreitender interkommunaler Zusammenarbeit 180
III. Vergabe von Bau- und Lieferaufträgen im öffentlichen Auftrags- und Beschaffungswesen 185
Zwischenergebnis 192
Kapitel 6: Der rechtliche Rahmen für das Verwaltungshandeln durch öffentlich-rechtliche Verträge 194
A. Die Grundtypen öffentlich-rechtlicher Verträge 195
I. Die koordinations- und subordinationsrechtlichen Verträge 200
II. Die Verpflichtungs- und Verfügungsverträge 205
III. Einseitig und zweiseitig verpflichtende Verträge 207
IV. Öffentlich-rechtliche Verträge mit und ohne Sanktion 208
V. Gesetzlich vertypte öffentlich-rechtliche Verträge mit speziellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen und Fehlerfolgen 211
1. Vergleichsverträge 211
2. Prozeßvergleiche 215
3. Austauschverträge 217
4. Gemischte Verträge 221
B. Gestaltungsvielfalt im öffentlichen Vertragsrecht 224
C. Das Recht der öffentlich-rechtlichen Verträge – eine Querschnittsmaterie 229
D. Die Vorschriften des Bürgerlichen Rechts als Regelungsraster für die Gestaltung der öffentlich-rechtlichen Verträge 232
I. Vertragsvorschriften des BGB – anerkannte Ergänzungsmaterie für die Lückenfüllung oder nur Grundmodell zur Bewältigung von Anwendungsproblemen? 235
1. Die Geltung des Abstraktionsprinzips im öffentlichen Vertragsrecht 237
2. Das Trennungsprinzip und die Kombination vertraglicher Regelungen mit einem Verwaltungsakt 239
3. Ansprüche im Zusammenhang mit einem öffentlich-rechtlichen Vertragsverhältnis nach dem Vorbild des Bürgerlichen Gesetzbuchs 242
II. Beispiele bürgerlich-rechtlich geprägter Gestaltungsformen 245
1. Abstrakte und kausale Schuldanerkenntnisse in öffentlich-rechtlichen Verträgen 245
2. Vereinbarung von Vertragsstrafen 252
3. Vereinbarung von Verzugszinsen 253
4. Schiedsklauseln und Schiedsabreden 256
III. Das die Einhaltung der Grenzen des Verwaltungshandelns durch öffentlich-rechtliche Verträge sichernde zivilrechtlich geprägte Haftungssystem 260
1. Die Folgen einer mißbräuchlichen Wahl des Handlungsmittels 261
2. Die Folgen der Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags 262
Zwischenergebnis 266
Kapitel 7: Die für die Gestaltung und Inhaltskontrolle von Verwaltungsverträgen geltenden Grundprinzipien 271
A. Gibt es einen Grundsatz der Vertragsfreiheit der Verwaltung? 272
B. Die Dispositionsbefugnis der Verwaltung als Voraussetzung der Vertragsgestaltungsfreiheit 277
C. Das Prinzip der Vertragsbindung (pacta sunt servanda) und die Bestandskraft von Verwaltungsverträgen 279
I. Bedeutung des Grundsatzes „pacta sunt servanda“ 279
II. Die Unterscheidung zwischen wirksamen gesetzesabweichenden und nichtigen Verträgen 281
III. Der Anwendungsbereich der Lehre vom Wegfall der Geschäftsgrundlage im öffentlichen Vertragsrecht 284
IV. Die Bedeutung des Grundsatzes der Vertragsbindung als Fundamentalprinzip des Verwaltungsvertragsrechts und die Notwendigkeit der Einschränkung des Bindungsgrades im öffentlichen Interesse 287
D. Die Einwilligung als Voraussetzung für die Wirksamkeit der Einwirkung auf den Rechtskreis des privaten Vertragspartners der Verwaltung – der Grundsatz „volenti non fit iniuria“ 290
Zwischenergebnis 293
Kapitel 8: Die Mißbrauchsschranken des Verwaltungsvertragsrechts 295
A. Die Bestandskraft öffentlich-rechtlicher Verwaltungsverträge und die Funktion des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung als Schranke 297
I. Reichweite der Schrankenfunktion 297
II. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und sein Konflikt mit Prinzipien des Vertragsrechts 300
III. Konfliktlösung durch verfassungskonforme Auslegung der Nichtigkeitstatbestände? 305
B. Die Bestandskraft zivilrechtlicher Verwaltungsverträge und die Funktion des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung als Schranke 315
C. Die Funktion der Einwirkungs- und Kontrollpflichten der öffentlichen Hand als Schranke zur Verhinderung mißbräuchlicher Gestaltungen von Kooperationsverträgen der Verwaltung 317
D. Das Willkürverbot und das Postulat der Gerechtigkeit als Maximen und Schranken der Vertragsgestaltung 321
I. Das Verbot gleichheitswidriger Vertragsgestaltung 321
II. Die Grenze des Institutsmißbrauchs 322
III. Das Gebot der Systemkonformität der Behördenleistung 324
IV. Grenzen der Verfahrensgerechtigkeit und des Drittschutzes bei drittbelastenden Effekten 325
E. Die Funktion der Aufgabenzuweisungsnorm und der Handlungsermächtigung als die Dispositionsbefugnis begrenzende Zuständigkeitsbestimmungen 330
F. Die Funktion gesetzlicher Zweckvorgaben als bindende Direktiven für die Vertragsgestaltung 332
G. Gesetzliche Wertungen aus anderen Regelungsmaterien als systemübergreifende Maßstäbe der Inhaltskontrolle 333
H. Das Koppelungsverbot als das rechtsstaatliche Gebot der Gerechtigkeit flankierende Mißbrauchsschranke 339
I. Das rechtsstaatliche Koppelungsverbot und seine einfach-gesetzlichen Ausprägungen 339
II. Das Koppelungsverbot in der einfach-gesetzlichen Ausprägung des § 56 VwVfG 341
III. Der Inhalt des Koppelungsverbots 342
I. Der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit und seine einfachgesetzlichen Ausprägungen als das rechtsstaatliche Gebot der Gerechtigkeit flankierende Mißbrauchsschranke 347
Zwischenergebnis 348
Kapitel 9: Die sachspezifische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots im Rahmen wichtiger Vertragstypen (veranschaulicht anhand der Vertragstypen des Baurechts) 352
A. Die Bedeutung des öffentlichen Baurechts für die dogmatische Entwicklung des Verwaltungsrechts 353
B. Die sachspezifische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots im Baurecht 359
I. Der Erschließungsvertrag 359
1. Die vertragstypischen Charakteristika 359
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 368
II. Der Vorausleistungsvertrag 373
1. Die vertragstypischen Charakteristika 373
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 373
III. Der Folgelastenvertrag 374
1. Die vertragstypischen Charakteristika 374
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 376
IV. Der Ablösungsvertrag 377
1. Die vertragstypischen Charakteristika 377
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 380
V. Der Einheimischenmodellvertrag 381
1. Die vertragstypischen Charakteristika 381
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 383
VI. Der Vorhabenträgervertrag 384
1. Die vertragstypischen Charakteristika 384
2. Die vertragstypische Bedeutung des Koppelungs- und des Übermaßverbots 387
Zwischenergebnis 389
Kapitel 10: Das Spannungsverhältnis zwischen den Mißbrauchsschranken und dem Prinzip der Freiwilligkeit der vertraglichen Pflichtenübernahme 393
A. Praktische Beispielsfälle zur Veranschaulichung der kritischen Problemzone 394
B. Das Kriterium der Freiwilligkeit als Legitimationsgrund für die Pflichtenerweiterung? 407
I. Die Funktion der Grundrechte als Schutz vor Selbstgefährdung und Selbstschädigung 408
II. Die Freiwilligkeit der Pflichtenübernahme und das rechtsstaatliche Koppelungs- und Übermaßverbot 416
III. Konsens als Indiz für die „Freiwilligkeit“ des Handelns privater Vertragspartner der Verwaltung? 417
IV. Die Freiwilligkeit der Pflichtenübernahme und die durch die Kompetenzordnung gezogenen Grenzen 423
Zwischenergebnis 425
Kapitel 11: Der verwaltungstypologische Rahmen der Gestaltungsfreiheit der Verwaltung im Verwaltungsvertragsrecht 427
A. Hoheitsverwaltung 428
I. Steuerrechtliche Verträge 428
II. Ordnungsrechtliche Verträge 433
B. Leistungsverwaltung 439
I. Benutzungsverträge für kommunale Einrichtungen und Anlagen 439
II. Subventionsverträge 441
III. Sozialrechtliche Verträge nach den §§ 53 ff. SGB X 444
C. Fiskalverwaltung 445
Zwischenergebnis 447
Kapitel 12: Der rechtliche Rahmen für das Verwaltungshandeln durch Absprachen 449
A. Die grundsätzlich entsprechende Anwendbarkeit der zum verwaltungsrechtlichen Vertrag entwickelten Rechtsgrundsätze und ihre absprachenspezifischen Modifikationen 450
B. Die Folgen der Rechtswidrigkeit von Absprachen und das ihre Einhaltung sichernde Anspruchssystem 452
Zwischenergebnis 454
Kapitel 13: Die verwaltungsinterne Kontrolle durch die Rechts- und Fachaufsichtsbehörden 456
A. Verwaltungsverträge unter aufsichtsbehördlicher Kontrolle 457
B. Absprachen der Verwaltung unter aufsichtsbehördlicher Kontrolle 461
C. Verträge und Absprachen der Aufsichtsbehörden mit den zu beaufsichtigenden Verwaltungsträgern 462
Zwischenergebnis 464
Kapitel 14: Das Handeln der Verwaltung durch Verträge in rechtsvergleichender Sicht und im Rahmen des Gemeinschaftsrechts der Europäischen Union 466
A. Der Vertrag als Handlungsmittel in der früheren DDR 468
I. Die Kommunalverträge in der ehemaligen DDR 469
II. Die Wirtschaftsverträge in der ehemaligen DDR 472
Zwischenergebnis 473
B. Der Vertrag als Handlungsmittel der Verwaltung in Frankreich 473
I. Abgrenzung von privatrechtlichen Verträgen und öffentlich-rechtlichen Verträgen der Verwaltung 473
II. Vertragstpyen des „contrat administratif“ 476
III. Die Reichweite des Einflusses Privater auf die Gestaltung des „contrat administratif“ 478
IV. Die Vorrangstellung der Verwaltung im öffentlichen Interesse 479
V. Der Rechtsschutz des Vertragspartners der Verwaltung 481
Zwischenergebnis 482
C. Der Vertrag als Handlungsmittel der Verwaltung in England 485
I. Abgrenzung von privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Verwaltungsverträgen? 485
II. Die Verwaltungsverträge 488
III. Die Reichweite des Einflusses Privater auf die Gestaltung von Verwaltungsverträgen 488
Zwischenergebnis 490
D. Der Vertrag als Handlungsmittel der Europäischen Union zur Vollziehung von Gemeinschaftsrecht 490
I. Die Zulässigkeit von Verwaltungsverträgen nach dem Gemeinschaftsrecht 491
II. Maßstäbe für die Inhaltskontrolle von gemeinschaftsrechtlichen Verwaltungsverträgen 494
III. Die Zuständigkeit des EuGH für die Überprüfung von Verwaltungsverträgen auf ihre Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht 497
IV. Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Verträgen im Gemeinschaftsrecht? 497
Zwischenergebnis 499
Kapitel 15: Ausblick und Ansätze für eine Fortentwicklung des Verwaltungsvertragswesens 501
A. Wege zur Überwindung bzw. Reduzierung der Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen öffentlich- und privatrechtlichen Verträgen und zwischen konsensualen Handlungsformen 501
B. Wege zur Eindämmung der Verstöße gegen die Mißbrauchsschranken im Vorfeld des Vertragsschlusses 504
I. Eindämmung von Mißbräuchen im Verwaltungsvertragsrecht durch den Einsatz von neutralen Konfliktmittlern bzw. Ombudsmännern 504
II. Einschaltung von Schiedsrichtern und Schiedsgerichten 506
III. Eindämmung von Mißbräuchen im Verwaltungsvertragsrecht durch die Anforderung von Rechts- und Schiedsgutachten zur Konfliktbewältigung 506
IV. Eindämmung von Mißbräuchen im Verwaltungsvertragsrecht durch die Intensivierung der Rechts- und Fachaufsicht 507
C. Erarbeitung einer Vertragstypologie zur Herausbildung einer Dogmatik des Verwaltungsvertragsrechts? 507
Zusammenfassung 508
Literaturverzeichnis 524
Personenregister 557
Sachregister 558
Vorschriftenregister 587