Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen
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Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen
Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung
Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 44
(1998)
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Abstract
Die kommunale Organisation wird zunehmend auf die Bedürfnisse von Einwohnern und Bürgern ausgerichtet. Dazu werden häufig die verschiedenen Anlaufstellen in den Fachbehörden durch einen einzigen Ansprechpartner in einem Bürgeramt ersetzt, der die meisten Leistungsangebote der Kommune aus einer Hand anbieten soll. Die Kommunen erwarten davon Bürgernähe, kürzere Verwaltungswege und höhere Motivation der Mitarbeiter, den Einwohnern versprechen sie kürzere und seltenere Gänge zur Behörde. Das Konzept der Bürgerämter weist jedoch auch Schwachstellen auf: Die Kommunalorganisation geht von einem zwei- zu einem drei-stufigen Aufbau über; es treten Friktionen zwischen Fachbehörden und dem grundsätzlich zuständigen Bürgeramt auf; Alltagsverfahren ohne großen Ermittlungs- und Beurteilungsaufwand werden von anderen Behörden bearbeitet als die komplexeren und größeren Verfahren im selben Sachgebiet. Der Bürger erkauft die Bequemlichkeit der Leistung aus einer Hand mit einem Sachbearbeiter vor Ort, der als Generalist Zugriff auf alle Daten und alle bisherigen Verwaltungsverfahren des Bürgers besitzt. Als "gläserner Bürger" steht er der Kommunalverwaltung gegenüber.Der Autor stellt in der vorliegenden Abhandlung die möglichen Organisationsformen der Bürgerämter dar und lotet ihre Zulässigkeit im Organisations-, Datenschutz-, Haushalts-, Wettbewerbs-, Steuer- und Personalvertretungsrecht aus. Dabei werden insbesondere die zwei grundverschiedenen Modelle der Bürgerämter, nämlich eines zentralen Amtes für die gesamte Kommune zur Konzentration der Verwaltungsaufgaben vor Ort und der territorial parallel eingerichteten Ämter zur Dekonzentration der Kommunalverwaltung in der Fläche, dargestellt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 5 | ||
| I. Idee und Praxis kommunaler Bürgerämter | 9 | ||
| 1. Ziele und Aufgaben | 9 | ||
| 2. Vorbilder für Bürgerämter | 10 | ||
| 3. Konzentration der Aufgaben auf ein zentrales Bürgeramt oder Dekonzentration in der Fläche auf parallele Bürgerämter | 10 | ||
| 4. Zuständigkeit für hoheitliche Kommunalaufgaben und Zusatzleistungen im Wettbewerb zu Privaten | 11 | ||
| II. Befugnis zur Umstrukturierung | 12 | ||
| 1. Die allgemeine Organisationsgewalt der Exekutive und die besondere Organisationshoheit der Kommunen | 12 | ||
| 2. Gesetzliche Regelung der äußeren und eigenverantwortliche Bestimmung der inneren Kommunalverfassung | 13 | ||
| 3. Organisationshoheit ohne institutionellen Gesetzesvorbehalt | 13 | ||
| 4. Eigene Organisationsgewalt der Kommunen sowohl in Selbstverwaltungs- als auch in staatlichen Angelegenheiten | 14 | ||
| III. Allgemeine Organkompetenzen zur Bildung von Bürgerämtern | 16 | ||
| 1. Grundsatzentscheidungen der Kommunalordnungen | 16 | ||
| 2. Die einzelnen Regelungen der Bundesländer für die Organkompetenz in den Gemeinden | 16 | ||
| 3. Zwei Kompetenzmodelle kommunaler Binnenorganisation | 20 | ||
| a) Grundsätzliche Zuständigkeit der Gemeindevertretung | 21 | ||
| b) Kompetenz des Gemeindevorstehers bei partiellem Zugriffsrecht der Gemeindevertretung | 21 | ||
| 4. Die Organkompetenzen in den Kreisen | 22 | ||
| IV. Besondere Vorschriften über Bürgerämter | 23 | ||
| 1. Bezirks-, Orts- und Außenstellen als Bürgeramt | 23 | ||
| 2. Verschiedenheit der Kompetenzregelungen | 23 | ||
| 3. Einzelne Vorschriften in den Bundesländern | 24 | ||
| 4. Folgerungen für Länder ohne ausdrückliche Vorschriften über kommunale Verwaltungsuntergliederungen? | 25 | ||
| V. Rechtliche Determinanten bei der Ausübung kommunaler Organisationshoheit | 27 | ||
| VI. Sachliche Rechtfertigung der Umorganisation | 29 | ||
| 1. Eignung der Aufgaben zur Erfüllung vor Ort | 29 | ||
| a) Mündliche Verfahren und einfache Verwaltungsprodukte ohne Drittbeteiligung oder aufwendige Ermittlungen | 29 | ||
| b) Einfache Rechtslage | 30 | ||
| c) Qualität und Schnelligkeit | 30 | ||
| d) Bedarf des Bürgers an Aufgabenkonzentration | 31 | ||
| 2. Änderungen in der Verwaltungssteuerung | 31 | ||
| 3. Erhöhung des Abstimmungsbedarfs, Aufspaltung der Aufgabengebiete | 32 | ||
| a) Erhöhter Bedarf an Binnenkoordination | 32 | ||
| b) Problem der Doppelkompetenzen | 32 | ||
| c) Nachteile von Doppelkompetenzen für den Bürger | 33 | ||
| 4. Legitimation durch „Bürger-Nähe“? | 33 | ||
| a) Konturenlosigkeit des Schlagworts | 33 | ||
| b) Nähe zum rechtsunkundigen Einwohner | 34 | ||
| c) Neue Probleme für das örtliche Gewerbe | 34 | ||
| d) Sachnähe in persönlicher Beratung statt räumlicher Nähe | 35 | ||
| e) Leichte Erreichbarkeit statt kurzer Entfernung | 36 | ||
| f) Leichtere Erreichbarkeit durch andere Maßnahmen | 37 | ||
| 5. Partieller Rückzug aus der Kommunalreform durch Veränderung der Binnenorganisation | 37 | ||
| VII. Die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung | 41 | ||
| 1. Anforderungen der Rechtsordnung | 41 | ||
| a) Die Normkomplexe des Daten- und Geheimnisschutzes | 41 | ||
| aa) Schutz der Amts-, Betriebs-, Geschäfts- und Persönlichkeitsgeheimnisse | 41 | ||
| bb) Recht zum Schutz personenbezogener Daten | 42 | ||
| b) Die sachlichen Anwendungsbereiche der Normenkomplexe | 42 | ||
| aa) Allgemeines Datenschutzrecht bei Personenbezug | 42 | ||
| bb) Einheitliche Regelungen für Daten- und Geheimnisschutz im Steuer- und Sozialrecht | 43 | ||
| c) Recht auf informationelle Selbstbestimmung | 43 | ||
| 2. Datenzugriff und -weitergabe zwischen Arbeitsplätzen, Bürger- und Fachämtern: Probleme infolge der EDV-Vernetzung der Kommune | 44 | ||
| a) Die Einrichtung von Verfahren zum automatisierten Abruf | 44 | ||
| b) Geheimhaltungspflicht nach § 30 VwVfG | 45 | ||
| c) Automatisierter Datenzugriff nach § 10 DatenschutzG | 46 | ||
| aa) Bereithalten personenbezogener Daten zum Abruf | 46 | ||
| bb) Datenverkehr mit Dritten? | 46 | ||
| cc) Organisationsrechtlicher Begriff | 47 | ||
| dd) Funktionaler oder aufgabenbestimmter Begriff | 48 | ||
| ee) Konsequenzen des funktionalen Begriffs | 49 | ||
| ff) Zulassungsvoraussetzungen für einen automatisierten Datenabruf | 49 | ||
| gg) Rechtsfolgen der Einrichtung automatisierter Abrufverfahren | 50 | ||
| d) Konkreter Datenverkehr und DatenschutzG | 50 | ||
| 3. Aufgaben- und Wissenskonzentration auf den Generalisten im Bürgeramt: Probleme in der Person des umfassend zuständigen Amtswalters | 51 | ||
| a) „Gläserner Bürger“ infolge der Zusammenführung kommunaler und staatlicher Aufgaben bei einem Mitarbeiter im Bürgeramt | 51 | ||
| b) Folgen des Verlustes der Behördenanonymität | 52 | ||
| c) Amtsgeheimnis und Wissenskonzentration in einer Person | 53 | ||
| aa) Keine Weitergabe an private Personen oder an andere Behörden | 53 | ||
| bb) Keine Weitergabe an dritte Personen innerhalb der Behörde | 53 | ||
| cc) Problem umfassender Information des Sachbearbeiters ohne Beteiligung Dritter | 54 | ||
| dd) Ausschluß gebotener Einzelfallabwägung durch organisationsrechtliche Aufgabenkonzentration | 55 | ||
| d) Materielle Rechtswidrigkeit von Verwaltungsentscheidungen aufgrund von Informationen außerhalb des Verwaltungsverfahrens | 55 | ||
| e) Datenverwertungsverbot und personenbezogene Daten für die Verwaltungsentscheidung | 57 | ||
| 4. Befangenheit durch Wissenskonzentration? | 58 | ||
| 5. Bürgeramt als Großraumbüro | 59 | ||
| VIII. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit | 60 | ||
| 1. Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Organisationsrecht | 60 | ||
| 2. Vermutliche Faktoren der Wirtschaftlichkeitsprüfung | 61 | ||
| 3. Meinungsumschwung ohne Sachverhaltsänderung | 61 | ||
| 4. Einfluß des Steuerrechts | 62 | ||
| IX. Die Rechtmäßigkeit des Verfahrens der Umorganisation | 63 | ||
| 1. Beschluß und Durchführung der Umorganisation | 63 | ||
| 2. Mitwirkungsrechte der Mitarbeiter nach Dienst- und Arbeitsrecht | 63 | ||
| 3. Problemkreise des Personalvertretungsrechts | 64 | ||
| 4. Konsequenz neuer Personalvertretungen? | 64 | ||
| 5. Beteiligung des Personalrats | 65 | ||
| 6. Vertrauensschutz auf Beibehaltung der Fachbehördenstruktur? | 67 | ||
| X. Wirtschaftliche Zusatzleistungen kommunaler Bürgerämter im Wettbewerb mit privaten Konkurrenten | 69 | ||
| 1. Grundsätzliche Zulassung wirtschaftlicher Zusatzleistungen durch einen öffentlichen Zweck | 69 | ||
| 2. Notwendigkeit einer Kompetenz-, nicht einer Befugnisnorm | 71 | ||
| 3. Randnutzung, Verwertung eigenen Vermögens | 71 | ||
| 4. Vorschriften der Kommunalordnungen | 72 | ||
| a) Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden | 72 | ||
| b) Öffentlicher Zweck der wirtschaftlichen Betätigung | 73 | ||
| c) Leistungsfähigkeit der Kommune | 73 | ||
| d) Subsidiaritätsklausel | 73 | ||
| e) Privatisierungsklausel | 74 | ||
| 5. Kartell- und Wettbewerbsrecht | 74 | ||
| 6. Zusätzliche Rechtsfragen bei einer Dekonzentration in der Fläche | 75 | ||
| 7. Neue Fragen im Kartellrecht | 76 | ||
| a) Desorganisation des Marktes durch Dekonzentration der Bürgerämter | 76 | ||
| b) Wettbewerbsverstoß durch Zusatzleistungen | 77 | ||
| c) Wettbewerbsrecht contra Verkehrspolitik | 78 | ||
| 8. Neue Fragen im Wettbewerbsrecht | 78 | ||
| 9. Belastung des Mittelstands trotz rechtlicher Förderungspflicht | 79 | ||
| a) Pflichten nach den Mittelstandsförderungsgesetzen | 79 | ||
| b) Desorganisation eines an sich mittelständsfähigen Angebots | 80 | ||
| c) Durchsetzungsdefizite der Mittelstandsförderungsgesetze | 80 | ||
| XI. Die Besteuerung der Bürgerämter | 82 | ||
| 1. Körperschaftsteuer | 82 | ||
| a) Steuer auf Staatsleistungen zum Konkurrenzschutz | 82 | ||
| b) Betriebe gewerblicher Art | 82 | ||
| c) Formelle Steuerpflichten und materielle Steuerlasten | 84 | ||
| 2. Umsatzsteuer | 85 | ||
| a) Umsatzsteuerpflicht und Aufzeichnungsaufwand | 85 | ||
| b) Zahllast und Vorsteuerabzug | 85 | ||
| c) Rückfluß des USt-Aufkommens an die Gemeinden | 85 | ||
| 3. Gewerbesteuer | 86 | ||
| a) Gewerbesteuerpflicht bei Gewinnerzielung am Markt | 86 | ||
| b) Formelle Steuerpflichten, materielle Steuerlasten und Aufkommensrückfluß | 86 | ||
| 4. Grundsteuer | 87 | ||
| Ergebnis der Untersuchung zur Zulässigkeit kommunaler Bürgerämter | 88 | ||
| Literaturverzeichnis | 92 |