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Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen

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Kirchhof, F. (1998). Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen. Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49582-5
Kirchhof, Ferdinand. Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen: Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung. Duncker & Humblot, 1998. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49582-5
Kirchhof, F (1998): Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen: Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49582-5

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Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen

Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung

Kirchhof, Ferdinand

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 44

(1998)

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Abstract

Die kommunale Organisation wird zunehmend auf die Bedürfnisse von Einwohnern und Bürgern ausgerichtet. Dazu werden häufig die verschiedenen Anlaufstellen in den Fachbehörden durch einen einzigen Ansprechpartner in einem Bürgeramt ersetzt, der die meisten Leistungsangebote der Kommune aus einer Hand anbieten soll. Die Kommunen erwarten davon Bürgernähe, kürzere Verwaltungswege und höhere Motivation der Mitarbeiter, den Einwohnern versprechen sie kürzere und seltenere Gänge zur Behörde. Das Konzept der Bürgerämter weist jedoch auch Schwachstellen auf: Die Kommunalorganisation geht von einem zwei- zu einem drei-stufigen Aufbau über; es treten Friktionen zwischen Fachbehörden und dem grundsätzlich zuständigen Bürgeramt auf; Alltagsverfahren ohne großen Ermittlungs- und Beurteilungsaufwand werden von anderen Behörden bearbeitet als die komplexeren und größeren Verfahren im selben Sachgebiet. Der Bürger erkauft die Bequemlichkeit der Leistung aus einer Hand mit einem Sachbearbeiter vor Ort, der als Generalist Zugriff auf alle Daten und alle bisherigen Verwaltungsverfahren des Bürgers besitzt. Als "gläserner Bürger" steht er der Kommunalverwaltung gegenüber.

Der Autor stellt in der vorliegenden Abhandlung die möglichen Organisationsformen der Bürgerämter dar und lotet ihre Zulässigkeit im Organisations-, Datenschutz-, Haushalts-, Wettbewerbs-, Steuer- und Personalvertretungsrecht aus. Dabei werden insbesondere die zwei grundverschiedenen Modelle der Bürgerämter, nämlich eines zentralen Amtes für die gesamte Kommune zur Konzentration der Verwaltungsaufgaben vor Ort und der territorial parallel eingerichteten Ämter zur Dekonzentration der Kommunalverwaltung in der Fläche, dargestellt.

Table of Contents

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Inhaltsverzeichnis 5
I. Idee und Praxis kommunaler Bürgerämter 9
1. Ziele und Aufgaben 9
2. Vorbilder für Bürgerämter 10
3. Konzentration der Aufgaben auf ein zentrales Bürgeramt oder Dekonzentration in der Fläche auf parallele Bürgerämter 10
4. Zuständigkeit für hoheitliche Kommunalaufgaben und Zusatzleistungen im Wettbewerb zu Privaten 11
II. Befugnis zur Umstrukturierung 12
1. Die allgemeine Organisationsgewalt der Exekutive und die besondere Organisationshoheit der Kommunen 12
2. Gesetzliche Regelung der äußeren und eigenverantwortliche Bestimmung der inneren Kommunalverfassung 13
3. Organisationshoheit ohne institutionellen Gesetzesvorbehalt 13
4. Eigene Organisationsgewalt der Kommunen sowohl in Selbstverwaltungs- als auch in staatlichen Angelegenheiten 14
III. Allgemeine Organkompetenzen zur Bildung von Bürgerämtern 16
1. Grundsatzentscheidungen der Kommunalordnungen 16
2. Die einzelnen Regelungen der Bundesländer für die Organkompetenz in den Gemeinden 16
3. Zwei Kompetenzmodelle kommunaler Binnenorganisation 20
a) Grundsätzliche Zuständigkeit der Gemeindevertretung 21
b) Kompetenz des Gemeindevorstehers bei partiellem Zugriffsrecht der Gemeindevertretung 21
4. Die Organkompetenzen in den Kreisen 22
IV. Besondere Vorschriften über Bürgerämter 23
1. Bezirks-, Orts- und Außenstellen als Bürgeramt 23
2. Verschiedenheit der Kompetenzregelungen 23
3. Einzelne Vorschriften in den Bundesländern 24
4. Folgerungen für Länder ohne ausdrückliche Vorschriften über kommunale Verwaltungsuntergliederungen? 25
V. Rechtliche Determinanten bei der Ausübung kommunaler Organisationshoheit 27
VI. Sachliche Rechtfertigung der Umorganisation 29
1. Eignung der Aufgaben zur Erfüllung vor Ort 29
a) Mündliche Verfahren und einfache Verwaltungsprodukte ohne Drittbeteiligung oder aufwendige Ermittlungen 29
b) Einfache Rechtslage 30
c) Qualität und Schnelligkeit 30
d) Bedarf des Bürgers an Aufgabenkonzentration 31
2. Änderungen in der Verwaltungssteuerung 31
3. Erhöhung des Abstimmungsbedarfs, Aufspaltung der Aufgabengebiete 32
a) Erhöhter Bedarf an Binnenkoordination 32
b) Problem der Doppelkompetenzen 32
c) Nachteile von Doppelkompetenzen für den Bürger 33
4. Legitimation durch „Bürger-Nähe“? 33
a) Konturenlosigkeit des Schlagworts 33
b) Nähe zum rechtsunkundigen Einwohner 34
c) Neue Probleme für das örtliche Gewerbe 34
d) Sachnähe in persönlicher Beratung statt räumlicher Nähe 35
e) Leichte Erreichbarkeit statt kurzer Entfernung 36
f) Leichtere Erreichbarkeit durch andere Maßnahmen 37
5. Partieller Rückzug aus der Kommunalreform durch Veränderung der Binnenorganisation 37
VII. Die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung 41
1. Anforderungen der Rechtsordnung 41
a) Die Normkomplexe des Daten- und Geheimnisschutzes 41
aa) Schutz der Amts-, Betriebs-, Geschäfts- und Persönlichkeitsgeheimnisse 41
bb) Recht zum Schutz personenbezogener Daten 42
b) Die sachlichen Anwendungsbereiche der Normenkomplexe 42
aa) Allgemeines Datenschutzrecht bei Personenbezug 42
bb) Einheitliche Regelungen für Daten- und Geheimnisschutz im Steuer- und Sozialrecht 43
c) Recht auf informationelle Selbstbestimmung 43
2. Datenzugriff und -weitergabe zwischen Arbeitsplätzen, Bürger- und Fachämtern: Probleme infolge der EDV-Vernetzung der Kommune 44
a) Die Einrichtung von Verfahren zum automatisierten Abruf 44
b) Geheimhaltungspflicht nach § 30 VwVfG 45
c) Automatisierter Datenzugriff nach § 10 DatenschutzG 46
aa) Bereithalten personenbezogener Daten zum Abruf 46
bb) Datenverkehr mit Dritten? 46
cc) Organisationsrechtlicher Begriff 47
dd) Funktionaler oder aufgabenbestimmter Begriff 48
ee) Konsequenzen des funktionalen Begriffs 49
ff) Zulassungsvoraussetzungen für einen automatisierten Datenabruf 49
gg) Rechtsfolgen der Einrichtung automatisierter Abrufverfahren 50
d) Konkreter Datenverkehr und DatenschutzG 50
3. Aufgaben- und Wissenskonzentration auf den Generalisten im Bürgeramt: Probleme in der Person des umfassend zuständigen Amtswalters 51
a) „Gläserner Bürger“ infolge der Zusammenführung kommunaler und staatlicher Aufgaben bei einem Mitarbeiter im Bürgeramt 51
b) Folgen des Verlustes der Behördenanonymität 52
c) Amtsgeheimnis und Wissenskonzentration in einer Person 53
aa) Keine Weitergabe an private Personen oder an andere Behörden 53
bb) Keine Weitergabe an dritte Personen innerhalb der Behörde 53
cc) Problem umfassender Information des Sachbearbeiters ohne Beteiligung Dritter 54
dd) Ausschluß gebotener Einzelfallabwägung durch organisationsrechtliche Aufgabenkonzentration 55
d) Materielle Rechtswidrigkeit von Verwaltungsentscheidungen aufgrund von Informationen außerhalb des Verwaltungsverfahrens 55
e) Datenverwertungsverbot und personenbezogene Daten für die Verwaltungsentscheidung 57
4. Befangenheit durch Wissenskonzentration? 58
5. Bürgeramt als Großraumbüro 59
VIII. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 60
1. Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Organisationsrecht 60
2. Vermutliche Faktoren der Wirtschaftlichkeitsprüfung 61
3. Meinungsumschwung ohne Sachverhaltsänderung 61
4. Einfluß des Steuerrechts 62
IX. Die Rechtmäßigkeit des Verfahrens der Umorganisation 63
1. Beschluß und Durchführung der Umorganisation 63
2. Mitwirkungsrechte der Mitarbeiter nach Dienst- und Arbeitsrecht 63
3. Problemkreise des Personalvertretungsrechts 64
4. Konsequenz neuer Personalvertretungen? 64
5. Beteiligung des Personalrats 65
6. Vertrauensschutz auf Beibehaltung der Fachbehördenstruktur? 67
X. Wirtschaftliche Zusatzleistungen kommunaler Bürgerämter im Wettbewerb mit privaten Konkurrenten 69
1. Grundsätzliche Zulassung wirtschaftlicher Zusatzleistungen durch einen öffentlichen Zweck 69
2. Notwendigkeit einer Kompetenz-, nicht einer Befugnisnorm 71
3. Randnutzung, Verwertung eigenen Vermögens 71
4. Vorschriften der Kommunalordnungen 72
a) Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden 72
b) Öffentlicher Zweck der wirtschaftlichen Betätigung 73
c) Leistungsfähigkeit der Kommune 73
d) Subsidiaritätsklausel 73
e) Privatisierungsklausel 74
5. Kartell- und Wettbewerbsrecht 74
6. Zusätzliche Rechtsfragen bei einer Dekonzentration in der Fläche 75
7. Neue Fragen im Kartellrecht 76
a) Desorganisation des Marktes durch Dekonzentration der Bürgerämter 76
b) Wettbewerbsverstoß durch Zusatzleistungen 77
c) Wettbewerbsrecht contra Verkehrspolitik 78
8. Neue Fragen im Wettbewerbsrecht 78
9. Belastung des Mittelstands trotz rechtlicher Förderungspflicht 79
a) Pflichten nach den Mittelstandsförderungsgesetzen 79
b) Desorganisation eines an sich mittelständsfähigen Angebots 80
c) Durchsetzungsdefizite der Mittelstandsförderungsgesetze 80
XI. Die Besteuerung der Bürgerämter 82
1. Körperschaftsteuer 82
a) Steuer auf Staatsleistungen zum Konkurrenzschutz 82
b) Betriebe gewerblicher Art 82
c) Formelle Steuerpflichten und materielle Steuerlasten 84
2. Umsatzsteuer 85
a) Umsatzsteuerpflicht und Aufzeichnungsaufwand 85
b) Zahllast und Vorsteuerabzug 85
c) Rückfluß des USt-Aufkommens an die Gemeinden 85
3. Gewerbesteuer 86
a) Gewerbesteuerpflicht bei Gewinnerzielung am Markt 86
b) Formelle Steuerpflichten, materielle Steuerlasten und Aufkommensrückfluß 86
4. Grundsteuer 87
Ergebnis der Untersuchung zur Zulässigkeit kommunaler Bürgerämter 88
Literaturverzeichnis 92