Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private nach dem FStrPrivFinG
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Schmitt, S. (1999). Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private nach dem FStrPrivFinG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49713-3
Schmitt, Susanne. Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private nach dem FStrPrivFinG. Duncker & Humblot, 1999. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49713-3
Schmitt, S (1999): Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private nach dem FStrPrivFinG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49713-3
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Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private nach dem FStrPrivFinG
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 783
(1999)
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Abstract
Was in anderen europäischen Ländern schon seit Jahrzehnten praktiziert wird, ist in der Bundesrepublik erst mit Erlaß des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes (FStrPrivFinG) vom 30. 8. 1994 möglich geworden: Errichtung, Unterhaltung und Finanzierung von Bundesfernstraßen können privaten Unternehmen übertragen werden, die im Gegenzug das Recht erhalten, von den Straßenbenutzern Mautgebühren zu erheben und sich auf diese Weise zu refinanzieren. Dringliche Straßenbauvorhaben, die mangels öffentlicher Mittel in absehbarer Zeit nicht realisiert werden könnten, sollen so zeitnah und ohne Belastung des Staatshaushalts umgesetzt werden.Die kritische Untersuchung und Bewertung der Regelungen des FStrPrivFinG steht im Mittelpunkt der Abhandlung. Im Ersten Teil werden zunächst die herkömmliche Finanzierung über den Staatshaushalt sowie die verschiedenen Möglichkeiten privater Finanzierung (insbesondere Leasing-, Konzessions- und Betreibermodell) vorgestellt. Die Autorin widmet sich anschließend ausführlich den einzelnen Regelungen des FStrPrivFinG. Es wird untersucht, in welchem Umfang Private in den Fernstraßenbau einbezogen werden dürfen, welche konkreten Aufgaben einer Übertragung auf Private zugänglich sind und inwieweit dies Auswirkungen auf staatliche Verantwortungsbereiche hat. Auch die Probleme im Zusammenhang mit dem Gebührenerhebungsrecht der privaten Unternehmen ("isolierte" Beleihung, Gebührenhöhe, Erhebungsmodalitäten, automatische Gebührenerhebung) werden eingehend erörtert. Besondere Aufmerksamkeit gilt darüber hinaus den praktischen Fragen zur Umsetzung des FStrPrivFinG, insbesondere der Ausgestaltung des Ausschreibungs- und Vergabeverfahrens, Rechtsnatur und Inhalt der mit den privaten Unternehmern abzuschließenden (Konzessions-)Verträge sowie dem Erlaß der im Gesetz vorgesehenen Mautgebührenverordnung. Schließlich wird die Beteiligung Privater an der Erstellung und Finanzierung von Fernstraßen auf den verfassungsrechtlichen Prüfstand gestellt. Dabei wird auch untersucht, ob Enteignungen zugunsten der privat erstellten und finanzierten Infrastrukturmaßnahmen zulässig sind. Eine zusammenfassende Bewertung der Frage, ob und inwieweit die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele mit dem Gesetz erreicht werden können, bildet den Schluß.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Einleitung | 17 | ||
| Erster Teil: Die öffentliche und private Finanzierung von Bundesfernstraßen | 21 | ||
| A. Herkömmliche Finanzierungsformen - Öffentliche Straßenbaufinanzierung | 21 | ||
| I. Die grundsätzliche Finanzverantwortung des Bundes | 21 | ||
| II. Die Planung der finanziellen Mittel für den Fernstraßenbau | 25 | ||
| 1. Bedarfsplan | 25 | ||
| 2. Ausbauplan (Fünfjahresplan) | 26 | ||
| 3. Straßenbaupläne | 27 | ||
| III. Die finanziellen Mittel im einzelnen | 27 | ||
| 1. Steuern | 28 | ||
| a) Mineralölsteuer | 29 | ||
| b) Kraftfahrzeugsteuer | 32 | ||
| 2. Straßenbenutzungsgebühren | 34 | ||
| B. Privatfinanzierung und Privatisierung im Fernstraßenbau | 40 | ||
| I. Typologische Erscheinungsformen der Privatisierung | 41 | ||
| 1. Vermögensprivatisierung | 41 | ||
| 2. Organisationsprivatisierung | 41 | ||
| 3. Aufgabenprivatisierung | 42 | ||
| a) Materielle Aufgabenprivatisierung | 43 | ||
| b) Funktionale Aufgabenprivatisierung | 44 | ||
| II. Privatisierungsformen im Fernstraßenbau | 45 | ||
| 1. Private Finanzierung von Bundesfernstraßen | 46 | ||
| a) Privatfinanzierung zwischen 1955 und 1973: Die Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG (Öffa) | 46 | ||
| b) Modelle der Privatfinanzierung | 48 | ||
| aa) Leasing-Modell | 49 | ||
| (1) Das Konzept des Leasing-Modells | 49 | ||
| (2) Die Probleme bei der Umsetzung des Leasing-Modells | 50 | ||
| bb) Konzessionsmodell | 53 | ||
| (1) Das Konzept des Konzessionsmodells | 53 | ||
| (2) Vor- und Nachteile des Konzessionsmodells | 56 | ||
| (3) Zur finanzverfassungsrechtlichen Problematik des Konzessionsmodells | 58 | ||
| (a) Grundsatz der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG) | 58 | ||
| (b) Keine Kreditaufnahme i.S.d. Art. 115 Abs. 1 GG | 59 | ||
| (c) Verletzung des Wirtschaftlichkeitsgebotes? | 60 | ||
| cc) Betreibermodell | 64 | ||
| (1) Das Konzept des Betreibermodells | 64 | ||
| (2) Das Betreibermodell als Alternative zu Leasing- und Konzessionsmodell | 66 | ||
| 2. Die Einschaltung Privater in Planung und Baudurchfuhrung bei der Erstellung von Bundesfernstraßen - Die Tätigkeit der DEGES (Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und Baugesellschaft mbH) | 67 | ||
| C. Exkurs: Ausländische Erfahrungen mit privat mautfinanziertem Straßenbau | 71 | ||
| I. Italien | 71 | ||
| II. Frankreich | 73 | ||
| III. Spanien | 75 | ||
| IV. Schlußfolgerungen fur den privat mautfinanzierten Straßenbau in Deutschland | 76 | ||
| Zweiter Teil: Die Regelungen des FStrPrivFinG | 79 | ||
| A. Die Regelungen des FStrPrivFinG im Überblick | 79 | ||
| B. Gesetzgebungsverfahren | 80 | ||
| C. Die Untersuchung der Regelungen des FStrPrivFinG im einzelnen | 82 | ||
| I. Die grundsätzliche Entscheidung zur Einschaltung Privater in Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen (§ 1 FStrPrivFinG) | 82 | ||
| 1. Die Übertragung von Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG im Verhältnis zur gesetzlichen Zuordnung der Straßenbaulast in § 5 FStrG | 83 | ||
| a) Ausgang: Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung als typische Elemente der Straßenbaulast | 83 | ||
| b) Zur Rechtsnatur der Straßenbaulast | 84 | ||
| c) Der gesetzliche Träger der Straßenbaulast | 85 | ||
| aa) Die grundsätzliche Regelung in § 5 Abs. 1 S. 1 FStrG und ihr Verhältnis zu Art. 90 Abs. 2 GG | 85 | ||
| bb) Besonderheiten bei der Straßenbaulast von Ortsdurchfahrten im Zuge von Bundesstraßen - Zum Verhältnis von § 5 Abs. 2, Abs. 2 a FStrG zu Art. 90 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 2 GG | 87 | ||
| d) Denkbare Möglichkeiten der Einbeziehung Privater in die Erfüllung der Straßenbaulast | 90 | ||
| aa) Übertragung der Straßenbaulast | 91 | ||
| bb) Übertragung der Erfüllung von Aufgaben aus der Straßenbaulast | 92 | ||
| e) Die in § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG gewählte Form der Einbindung Privater - Privative Übernahme der Straßenbaulast durch private Investoren? | 94 | ||
| f) Zuordnung der Beteiligung Privater gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG zu den Privatisierungsformen | 98 | ||
| 2. Rechtliche Konstruktion der Übertragung gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG - Übertragung von Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung im Wege der Beleihung? | 99 | ||
| a) Begriff und Funktion der Beleihung | 100 | ||
| b) Konkrete Beurteilung der Übertragung gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG | 101 | ||
| 3. Die gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG übertragbaren Aufgaben im einzelnen - Folgerungen aus § 1 Abs. 4 FStrPrivFinG | 106 | ||
| a) Bau | 107 | ||
| aa) Neu- und Ausbau | 107 | ||
| bb) Planung | 107 | ||
| (1) Die Abgrenzung zwischen hoheitlichen und nichthoheitlichen Planungsaufgaben | 108 | ||
| (a) Entsprechende Anwendung der für die Tätigkeit der DEGES erstellten „Abgrenzungsliste"? | 108 | ||
| (b) Die grundsätzlichen Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zwischen hoheitlichen und nichthoheitlichen Planungsaufgaben | 109 | ||
| (c) Die Abgrenzung im Hinblick auf die planerische Letztentscheidungsverantwortung des Staates | 110 | ||
| (2) Überprüfung der einzelnen Planungsschritte | 113 | ||
| (a) Planerische Vorarbeiten | 114 | ||
| (b) Linienbestimmung | 114 | ||
| (c) Umweltverträglichkeitsprüfung | 117 | ||
| (d) Aufstellung des Vor- bzw. Bauentwurfs | 120 | ||
| (e) Planfeststellungsverfahren | 121 | ||
| (aa) Antragstellung | 121 | ||
| (bb)Durchführung des Planfeststellungsverfahrens und Planfeststellungsbeschluß | 122 | ||
| b) Erhaltung | 124 | ||
| c) Betrieb | 124 | ||
| d) Finanzierung | 126 | ||
| 4. Die Eigentumsverhältnisse an den Straßengrundstücken | 126 | ||
| II. Die rechtliche Umsetzung des § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG - Abschluß eines „Konzessionsvertrages" | 128 | ||
| 1. Rechtsnatur des „Konzessionsvertr^ges" | 129 | ||
| a) Zum Begriff „Konzessionsvertrag" | 130 | ||
| b) Konkrete Einordnung des „Konzessionsvertrages" gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG | 132 | ||
| 2. Verfahren vor und bei Abschluß des Konzessionsvertrages | 136 | ||
| a) Abschlußkompetenz | 136 | ||
| b) Vertragsform | 137 | ||
| c) Auswahl konkreter Projekte - Zuständigkeit und Auswahlkriterien | 137 | ||
| d) Auswahl geeigneter Investoren - Ausschreibung und Vergabeverfahren | 139 | ||
| 3. Inhalt des Konzessionsvertrages | 143 | ||
| a) Grundlegende Bestimmungen | 143 | ||
| b) Risikoverteilung zwischen Straßenbaulastträger und privatem Investor | 147 | ||
| aa) Die Risiken im einzelnen | 147 | ||
| bb) Kriterien für eine angemessene Risikoverteilung | 149 | ||
| c) Haftung bei Verletzung der Straßenverkehrssicherungspflicht | 150 | ||
| aa) Die grundsätzliche Haftung staatlicher Behörden bei Verletzung der Straßenverkehrssicherungspflicht | 151 | ||
| bb) Auswirkungen auf die Haftung bei Einschaltung Privater gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG - Vertragliche Gestaltungsmöglichkeiten | 153 | ||
| (1) Verkehrssicherungspflicht als privatrechtliche Pflicht | 154 | ||
| (2) Verkehrssicherungspflicht als hoheitsrechtliche Pflicht | 155 | ||
| (3) Ergebnis | 159 | ||
| III. Die Refinanzierung der privaten Investoren über die Erhebung von Mautgebühren (§§2 ff. FStrPrivFinG) | 160 | ||
| 1. Die grundsätzliche Zulässigkeit der Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren | 160 | ||
| a) Die Vereinbarkeit von Gemeingebrauch und Straßenbenutzungsgebühren | 160 | ||
| b) Das Verhältnis zwischen Straßenbenutzungsgebühren und Kfz-typischen Steuern | 163 | ||
| c) Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG aufgrund regionaler Unterschiede? | 165 | ||
| 2. Die Gebührenerhebung durch Private (§ 2 FStrPrivFinG) | 167 | ||
| a) Die rechtliche Konstruktion des § 2 FStrPrivFinG - Der Private als Beliehener | 167 | ||
| b) Die Problematik einer „isolierten" Beleihung des Privaten mit dem Recht zur Gebührenerhebung | 168 | ||
| 3. Der Gegenstand der Mautgebührenerhebung (§ 3 Abs. 1 FStrPrivFinG) | 175 | ||
| 4. Die Höhe der Mautgebühren (§ 3 Abs. 2 FStrPrivFinG) | 177 | ||
| a) Kriterien der Gebührenbemessung gemäß § 3 Abs. 2 FStrPriv- FinG | 177 | ||
| aa) Geltung des Kostendeckungsprinzips? - Zum Aussagegehalt des § 3 Abs. 2 S. 1 FStrPrivFinG | 177 | ||
| (1) Inhalt und Formen des Kostendeckungsprinzips | 178 | ||
| (2) Konkrete Einordnung des § 3 Abs. 2 S. 1 FStrPrivFinG | 179 | ||
| (3) Wirtschaftliche Risiken trotz Kostendeckungsgebots | 181 | ||
| bb) Der Kostenbegriff in § 3 Abs. 2 S. 1 FStrPrivFinG | 182 | ||
| cc) Das Äquivalenzprinzip - § 3 Abs. 2 S. 2 FStrPrivFinG | 185 | ||
| dd) Mautgebühren als Lenkungsgebühren? | 188 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gebührenbemessung | 191 | ||
| aa) Sozialstaatsprinzip | 191 | ||
| (1) Die grundsätzliche Bedeutung des Sozialstaatsprinzips für den Gebührengesetzgeber | 191 | ||
| (2) Die Bedeutung des Sozialstaatsprinzips für die Bemessung der Mautgebühren nach dem FStrPrivFinG | 193 | ||
| (3) Berücksichtigung des Sozialstaatsprinzips trotz fehlender gesetzlicher Grundlage? | 195 | ||
| bb) Art. 3 Abs. 1 GG | 197 | ||
| 5. Gebührenschuldner und Gebührenbefreiungen (§§ 4, 5 FStrPriv- FinG) | 199 | ||
| a) Gebührenbefreiung (§ 4 FStrPrivFinG) | 199 | ||
| b) Gebührenschuldner (§ 5 FStrPrivFinG) | 200 | ||
| 6. Die Entrichtung der Mautgebühren - Technische und datenschutzrechtliche Probleme elektronischer Mautgebührenerhebungssysteme (§ 6 S. 2 FStrPrivFinG) | 203 | ||
| a) Anforderungen an automatische Gebührenerhebungssysteme | 204 | ||
| b) Darstellung und datenschutzrechtliche Bewertung aktueller Systemkonzepte | 204 | ||
| c) Erfahrungen mit automatischen Gebührenerhebungssystemen | 209 | ||
| aa) Erfahrungen in der Bundesrepublik Deutschland | 209 | ||
| bb) Erfahrungen im Ausland | 210 | ||
| d) Die rechtlichen Rahmenbedingungen fur eine automatische Gebührenerhebung durch den privaten Betreiber | 211 | ||
| aa) Erfassen und Identifizieren der Nicht- oder Falschzahler | 212 | ||
| bb) Beitreiben der Maut | 214 | ||
| cc) Sanktionieren eines Verstoßes gegen die Zahlungspflicht | 215 | ||
| IV. Die rechtliche Umsetzung des Gebührenerhebungsrechts - Erlaß einer Mautverordnung (§ 3 Abs. 3 FStrPrivFinG) | 216 | ||
| 1. Inhalt der Mautverordnung | 216 | ||
| 2. Zeitpunkt des Erlasses der Mautverordnung | 217 | ||
| 3. Einhaltung der Anforderungen an eine gebührenrechtliche Verordnungsermächtigung gemäß Art. 80 GG? | 218 | ||
| a) Der Bestimmtheitsgrundsatz gemäß Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG | 219 | ||
| b) Der Ausschluß der Zustimmungsbedürftigkeit gemäß Art. 80 Abs. 2 GG | 220 | ||
| c) Die Bindung an das Einvernehmen der obersten Landesstraßenbaubehörden | 221 | ||
| 4. Anspruch des privaten Betreibers auf Erlaß oder Änderung der Mautverordnung? | 228 | ||
| a) Bestehen eines materiellen Anspruchs? | 229 | ||
| b) Verwaltungsprozessuale Geltendmachung dieses Anspruchs? | 233 | ||
| aa) Rechtsschutzgarantie | 233 | ||
| bb) Verwaltungsrechtsweg | 236 | ||
| cc) Normenkontrolle analog § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO | 237 | ||
| dd) Verpflichtungsklage | 238 | ||
| ee) Allgemeine Leistungsklage | 238 | ||
| ff) Feststellungsklage | 240 | ||
| Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Beurteilung der privaten Beteiligung am Fernstraßenbau nach dem FStrPrivFinG | 242 | ||
| A. Die Übertragung von Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung gemäß § 1 Abs. 2 FStrPrivFinG im Lichte des Verfassungsrechts | 243 | ||
| I. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG | 243 | ||
| II. Art. 90 GG | 245 | ||
| 1. Materiell-rechtlicher Regelungsgehalt des Art. 90 GG | 245 | ||
| a) Organisationsrechtlicher Gehalt | 245 | ||
| b) Aufgabenrechtlicher Gehalt | 246 | ||
| 2. Der aufgabenrechtliche Gehalt des Art. 90 GG: Verfassungskräftiger Ausschluß der Beteiligung Privater an der Staatsaufgabe „Fernstraßenwesen"? | 248 | ||
| 3. Der organisationsrechtliche Gehalt des Art. 90 GG: Ausschluß privatrechtlicher Organisationsformen durch zwingend vorgeschriebene Bundesauftragsverwaltung? - Unzulässiger Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder? | 251 | ||
| 4. Ergebnis | 256 | ||
| III. Art. 33 Abs. 4 GG | 256 | ||
| IV. Sozialstaatsprinzip | 258 | ||
| V. Rechtsstaats- und Demokratieprinzip | 262 | ||
| 1. Rechtsstaatsprinzip | 262 | ||
| 2. Demokratieprinzip | 265 | ||
| 3. Die Übertragung von Planungsaufgaben im Lichte von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip | 266 | ||
| VI. Finanzverfassungsrechtliche Bestimmungen | 266 | ||
| B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beleihung Privater mit dem Recht zur Erhebung von Mautgebühren (§ 2 FStrPrivFinG) | 267 | ||
| I. Art. 90 Abs. 2 GG | 267 | ||
| II. Art. 33 Abs. 4 GG | 268 | ||
| III. Rechtsstaats- und Demokratieprinzip | 270 | ||
| C. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Enteignungen zugunsten privater Investoren | 271 | ||
| I. Die öffentliche Zweckbestimmung von Bundesfernstraßen als grundsätzliche Legitimation der Enteignung im Hinblick auf das Gemeinwohl (Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG) | 273 | ||
| II. Allgemeine Anforderungen an Enteignungen zugunsten Privater - Vorliegen der Gemein wohl Voraussetzungen einer privatbegünstigenden Enteignung bei Straßenbauvorhaben nach dem FStrPrivFinG? | 274 | ||
| Zusammenfassung und Bewertung | 278 | ||
| Literaturverzeichnis | 281 | ||
| Sachwortverzeichnis | 296 |