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Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt

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Cannivé, K. (2001). Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt. Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50326-1
Cannivé, Klaus. Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt: Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50326-1
Cannivé, K (2001): Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt: Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50326-1

Format

Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt

Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG

Cannivé, Klaus

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 29

(2001)

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Abstract

Der Autor beschäftigt sich mit der Frage, wie in den privatisierten und liberalisierten Telekommunikationsmärkten eine flächendeckende Grundversorgung sichergestellt werden kann. In diesem Zusammenhang wird das im Telekommunikationsgesetz zu diesem Zwecke vorgesehene Universaldienstsystem aus verfassungsrechtlicher Perspektive beleuchtet. Einen Schwerpunkt der Erörterungen bildet die Analyse des Infrastrukturgewährleistungsauftrages (Art. 87 f Abs. 1 GG), der im Rahmen der Postreform II Eingang in das Grundgesetz gefunden hat. Daneben setzt sich der Verfasser eingehend mit den Grundrechten der Telekommunikationsunternehmen und der Finanzverfassung des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstäbe für infrastruktursichernde regulatorische Maßnahmen auseinander.

Der Verfasser kommt unter anderem zu dem Ergebnis, daß das in § 21 TKG vorgesehene Finanzierungsmodell »Universaldienstabgabe« gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes und gegen Grundrechte der betroffenen Unternehmen verstößt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 25
A. Problemstellung: Die Universaldienstfrage als Folge der Liberalisierung 25
B. Ziel und Gang der Untersuchung: 27
Erstes Kapitel: Der Fernmelde-/Telekommunikationssektor in der historischen Entwicklung: Vom staatlichen Monopol zum Wettbewerb 30
A. Von den Anfängen des Telegraphenwesens bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes 31
B. Die ursprüngliche Postverfassung des Grundgesetzes 32
I. Post- und Fernmeldewesen als hoheitliche Aufgabe 32
1. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG a.F. als Organisationsvorgabe 32
2. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG a.F. als Aufgabenzuweisungsnorm 34
3. Die Bundespost als Monopolist 34
II. Aufweichung der Monopolbedingungen durch die erste Postreform 36
C. Die Postneuordnung von 1994 40
I. Hintergründe der Reform 40
1. Europarechtliche Vorgaben 40
2. Unternehmerische Zwänge 41
II. Verfassungsrechtliche Grundentscheidung zugunsten Privatisierung und Wettbewerb 42
1. Die organisationsrechtliche Grundentscheidung: Umwandlung der Staatsunternehmen in Unternehmen privater Rechtsform 43
2. Die materielle Grundentscheidung: Privatwirtschaftlichkeit der Tätigkeit 44
3. Einfachgesetzliche Konkretisierungen 46
D. Regulierung durch das Telekommunikationsgesetz 46
Zweites Kapitel: Staatliche Verantwortung im entmonopolisierten Markt: Art. 87 f Abs. 1 GG als Infrastrukturgewährleistungsauftrag 49
A. Die Verpflichtungswirkung des Auftrages 49
I. Art. 87 f Abs. 1 als Ausprägung staatlicher Residualverantwortung 49
II. Infrastrukturgewährleistung als erfolgsbezogene Rechtspflicht 51
III. Infrastrukturgewährleistung als rein objektive Garantie 55
IV. Gestufte Bindung aller Staatsgewalt 56
1. Bindung der Legislative 56
2. Bindung der Exekutive 58
3. Bindung der Judikative 60
4. Zwischenergebnis 60
V. Infrastrukturgewährleistung und Telekommunikationsunternehmen 61
B. Verfassungsrechtliche Konturierung des Versorgungsniveaus 62
I. Die qualitative und quantitative Vorgabe: „angemessene und ausreichende Dienstleistungen“ 63
II. Die geographische Vorgabe: „flächendeckend“ 65
C. Der Gewährleistungsmodus 68
I. Infrastrukturgewährleistung durch externe Steuerung („Regulierung“) 68
1. Regulierung als terminus technicus 68
2. Verfassungsrechtliche Grenzen der staatlichen Regulierung 69
II. Infrastrukturgewährleistung durch Maßnahmen der Beteiligungsverwaltung 71
1. Verfassungsrechtliche Analyseebene 72
2. Gesellschaftsrechtliche Aspekte 76
a) Gesellschaftszweck und Unternehmensgegenstand im allgemeinen 76
b) Gesellschaftszweck der Deutschen Telekom AG 78
III. Ergebnis 81
D. Endergebnis und Zusammenfassung des zweiten Kapitels 82
Drittes Kapitel: Das Universaldienstkonzept als Gewährleistungsinstrument: Konzeption und Tauglichkeit 83
A. Die Universaldienstkonzeption auf europäischer Ebene 84
I. Einführung 84
II. Der Begriff des Universaldienstes 85
III. Vorgaben hinsichtlich des Umfangs des Universaldienstes 87
IV. Vorgaben hinsichtlich des ordnungspolitischen Modells und der Finanzierung des Universaldienstes 89
V. Zusammenfassende Bewertung 92
B. Die Universaldienstkonzeption des TKG 93
I. Begriff und Umfang des Universaldienstes 93
II. Sicherung des Universaldienstes 96
1. Das Instrument der Zwangsverpflichtung 96
a) Universaldienstverpflichtung als rein reaktives Instrument 96
b) Marktbeherrschender Lizenznehmer als Adressat der Universaldienstpflicht 97
2. Das Instrument der wettbewerblichen Ausschreibung von unterversorgten Märkten 100
III. Die finanzielle Dimension des Universaldienstes 102
1. Defizitausgleich des Universaldiensterbringers 102
2. Die Universaldienstabgabe als Finanzierungsinstrument 103
C. Vereinbarkeit der Universaldienstkonzeption mit den Infrastrukturvorgaben 107
I. Der Umfang des Universaldienstes: Restriktive Basissicherung versus offensive Telekommunikationspolitik 107
1. Universaldienst und neue Dienste 108
2. Universaldienst und öffentliche Einrichtungen 111
3. Zwischenergebnis 113
II. Die Szenarioanalyse: Überprüfung des Systems anhand der potentiellen Wettbewerbs- und Unterversorgungskonstellationen 113
1. Marktversagen im lizenzpflichtigen Bereich mit dominantem Anbieter 114
2. Marktversagen im lizenzpflichtigen Bereich ohne dominantem Anbieter 115
3. Marktversagen im lizenzfreien Bereich 119
D. Endergebnis und Zusammenfassung des dritten Kapitels 124
Viertes Kapitel: Universaldienst und sonstiges Verfassungsrecht 126
A. Nationale Grundrechte als Prüfungsmaßstab 126
I. Richtlinienumsetzung und nationale Grundrechte 127
1. Richtlinienvorgabe ohne relevanten Umsetzungsspielraum 129
2. Richtlinienvorgabe mit relevantem Umsetzungsspielraum 130
II. Universaldienst und Gestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers 132
B. Verfassungsrechtlicher Schutz der betroffenen Unternehmen 133
I. Die Grundrechtsfähigkeit der rein privaten Anbieter 133
II. Die Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Telekom AG 134
1. Positivierung der Grundrechtsträgerschaft durch Art. 87 f Abs. 2 GG? 134
2. Art. 19 Abs. 3 GG als sedes materiae: Wesensvorbehalt und Differenzierungsnotwendigkeit 137
a) Der Ausgangspunkt: Anthropozentrischer Grundrechtsansatz 137
b) Der HEW-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts 139
aa) Restriktion des Grundrechtsschutzes unter funktionellen Gesichtspunkten 139
bb) Die Untauglichkeit des funktionellen Ansatzes 140
(1) Der Aspekt der Rechtssicherheit 141
(2) Die Vernachlässigung des Anlegerschutzes 142
(3) Die dogmatische Schwäche 144
cc) Conclusio 146
c) Restriktionen des Grundrechtsschutzes anhand innergesellschaftlicher Faktoren 146
aa) Das konkrete Beteiligungsverhältnis als Entscheidungskriterium 146
bb) Der konzernrechtliche Ansatz 149
d) Fazit: Das gemischtwirtschaftliche Unternehmen als prinzipiell grundrechtsgeschütztes Rechtssubjekt 151
C. Verfassungsmäßigkeit der Universaldienstpflicht 153
I. Zwangsverpflichtung eines Unternehmens als Indienstnahme Privater 154
II. Universaldienstpflicht als Arbeitszwang? 156
III. Vereinbarkeit mit der Freiheit des Berufes 158
1. Schutz unternehmerischer Betätigungsfreiheit durch Art. 12 Abs. 1 GG 158
2. Die Universaldienstobligation als Beschränkung unternehmerischer Teilfreiheiten 160
3. Verfassungsrechtliche Eingriffslegitimation 162
a) Stufentheorie als Weichenstellung und Argumentationstopos 162
b) Universaldienstpflicht als Berufsausübungsregel 165
c) Materielle Verfassungsmäßigkeit des Eingriffsgesetzes: Postulat der Verhältnismäßigkeit 166
aa) Flächendeckende Telekommunikation als legitimer Gemeinwohlaspekt 166
bb) Zwangsverpflichtung als grundsätzlich geeignetes Instrument 167
cc) Ausschreibungssystem oder unmittelbare staatliche Leistungsbereitstellung als mildere Mittel? 168
dd) Zweck-Mittel-Erwägungen 170
(1) Die Universaldienstpflicht als fremdnützige Indienstnahme Privater 171
(2) Flächendeckende Kommunikationsinfrastruktur als „Gemeinschaftsgut höchsten Ranges“ 172
(3) Die konkrete Zumutbarkeit der Universaldienstverpflichtung 175
(4) Finanzieller Nachteilsausgleich und Berufsfreiheit 176
5. Ergebnis 177
IV. Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie 178
1. Universaldienstpflicht und Eigentum 178
2. Der Universaldienst zwischen Verfügungsfreiheit des Eigentümers und objektbezogener Sozialpflichtigkeit 180
V. Allgemeine Handlungsfreiheit als Prüfungsmaßstab 182
VI. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz 183
1. Universaldienstpflicht als gleichheitswidrige Sonderlast? 183
2. Beschränkung der Universaldienstpflicht auf den marktbeherrschenden Lizenznehmer als Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes? 185
VI. Ergebnis der grundrechtlichen Analyse der Universaldienstpflicht 187
D. Verfassungsmäßigkeit der Abgabepflicht 187
I. Abgabenrechtliche Qualifikation der Universaldienstabgabe 188
1. Das System öffentlicher Abgaben 188
2. Die Universaldienstabgabe als Vorzugslast oder Verbandslast? 193
3. Die Universaldienstabgabe als Steuer oder Sonderabgabe? 194
II. Verfassungsrechtliche Legitimation von Sonderabgaben im allgemeinen 197
1. Die Sonderabgabe als Verfassungsgefahr 198
a) Kompetenzrechtliche Problematik 198
b) Konflikt mit Budgetgrundsätzen 199
c) Grundrechtliche Implikationen 199
2. Die Rechtfertigungsdogmatik des Bundesverfassungsgerichts 200
III. Legitimation der Universaldienstabgabe 202
1. Die grundlegende Weichenstellung: Anwendbarkeit der strengen Legalitätskriterien? 202
a) Die Universaldienstabgabe als Abschöpfungsinstrument? 203
b) Die Universaldienstabgabe als Lenkungs- oder Ausgleichsinstrument? 204
c) Zwischenergebnis 207
2. Universaldienstabgabe und strenge Rechtfertigungslehre 207
a) Belastung einer homogenen Gruppe 208
aa) Das Homogenitätskriterium im Recht der Sonderabgaben 208
bb) Bestimmung der materiell Belasteten 209
cc) Gruppenhomogenität der Telekommunikationsunternehmen 215
b) Spezifische Sachnähe und Gruppenverantwortung 218
aa) Konstituierung einer Verantwortungsgemeinschaft durch § 18 TKG? 220
bb) Die Stellung als Anbieter und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums als Anknüpfungspunkte 222
cc) Finanzierungsverantwortung aufgrund Gruppeninteresse und traditioneller Aufgabenwahrnehmung? 225
dd) Verantwortungszuweisung durch Art. 87 f GG? 228
ee) Zwischenergebnis 231
c) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens 232
d) Temporärer Charakter der Universaldienstabgabe? 237
3. Ergebnis der finanzverfassungsrechtlichen Untersuchung 239
IV. Universaldienstfinanzierung und Grundrechte 240
1. Vereinbarkeit mit der Freiheit des Berufes 240
2. Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie 243
a) Der Ansatz der Rechtsprechung: Grundsätzlich kein Schutz gegenüber Geldleistungspflichten 243
b) Die Ansätze der Literatur: Art. 14 GG als Schranke staatlicher Abgabengewalt 245
c) Die Universaldienstabgabe als verfassungswidrige Eigentumsbeschränkung 248
3. Die allgemeine Handlungsfreiheit als Prüfungsmaßstab 249
4. Der allgemeine Gleichheitssatz als Prüfungsmaßstab 249
5. Ergebnis der grundrechtlichen Analyse 250
E. Endergebnis und Zusammenfassung des 4. Kapitels 251
Fünftes Kapitel: Reformüberlegungen – Alternative Konzepte zur Sicherung des Universaldienstes 252
A. Sicherung und Finanzierung des Universaldienstes über Zusammenschaltungsvereinbarungen (Access Charges) 252
I. Das Access Charges Konzept 252
II. Kritik 254
1. Wettbewerbspolitische Bedenken 254
2. Verfassungsrechtliche Bedenken 257
a) Die tatsächliche Bereitstellung des Universaldienstes 257
b) Die Finanzierung des Universaldienstes 257
B. Universaldienst als Lizenzauflage 259
I. Der ordnungspolitische Ansatz 259
II. Wettbewerbspolitische Bedenken 260
III. Verfassungs- und europarechtliche Bedenken 262
C. Die „kleine Lösung“: Verfassungskonforme Modifikation des bestehenden Universaldienstsystems 263
I. Der identische Ausgangspunkt: Das Universaldienstmodell als reaktives System 264
II. Verfassungsrechtlich und wettbewerbspolitisch bedingte Modifikationen 265
1. Primat des Ausschreibungsverfahrens 265
2. Verpflichtungsverfahren als ultima ratio im gesamten Universaldienstbereich 266
3. Das marktstärkste Unternehmen als Verpflichtungsadressat 268
4. Finanzierung der Universaldienstkosten aus dem Staatshaushalt 268
D. Endergebnis des 5. Kapitels 272
Zusammenfassende Thesen 273
Literaturverzeichnis 279