Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt

Klaus Cannivé

doi:10.3790/978-3-428-50326-1

Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt

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Cannivé, K. (2001). Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt. Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50326-1

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Infrastrukturgewährleistung in der Telekommunikation zwischen Staat und Markt

Eine verfassungsrechtliche Analyse des Universaldienstleistungskonzepts im TKG

Cannivé, Klaus

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 29

(2001)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50326-1
978-3-428-10326-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50326-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 308
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Der Autor beschäftigt sich mit der Frage, wie in den privatisierten und liberalisierten Telekommunikationsmärkten eine flächendeckende Grundversorgung sichergestellt werden kann. In diesem Zusammenhang wird das im Telekommunikationsgesetz zu diesem Zwecke vorgesehene Universaldienstsystem aus verfassungsrechtlicher Perspektive beleuchtet. Einen Schwerpunkt der Erörterungen bildet die Analyse des Infrastrukturgewährleistungsauftrages (Art. 87 f Abs. 1 GG), der im Rahmen der Postreform II Eingang in das Grundgesetz gefunden hat. Daneben setzt sich der Verfasser eingehend mit den Grundrechten der Telekommunikationsunternehmen und der Finanzverfassung des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstäbe für infrastruktursichernde regulatorische Maßnahmen auseinander.

Der Verfasser kommt unter anderem zu dem Ergebnis, daß das in § 21 TKG vorgesehene Finanzierungsmodell »Universaldienstabgabe« gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes und gegen Grundrechte der betroffenen Unternehmen verstößt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	20
Einleitung	25
A. Problemstellung: Die Universaldienstfrage als Folge der Liberalisierung	25
B. Ziel und Gang der Untersuchung:	27
Erstes Kapitel: Der Fernmelde-/Telekommunikationssektor in der historischen Entwicklung: Vom staatlichen Monopol zum Wettbewerb	30
A. Von den Anfängen des Telegraphenwesens bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes	31
B. Die ursprüngliche Postverfassung des Grundgesetzes	32
I. Post- und Fernmeldewesen als hoheitliche Aufgabe	32
1. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG a.F. als Organisationsvorgabe	32
2. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG a.F. als Aufgabenzuweisungsnorm	34
3. Die Bundespost als Monopolist	34
II. Aufweichung der Monopolbedingungen durch die erste Postreform	36
C. Die Postneuordnung von 1994	40
I. Hintergründe der Reform	40
1. Europarechtliche Vorgaben	40
2. Unternehmerische Zwänge	41
II. Verfassungsrechtliche Grundentscheidung zugunsten Privatisierung und Wettbewerb	42
1. Die organisationsrechtliche Grundentscheidung: Umwandlung der Staatsunternehmen in Unternehmen privater Rechtsform	43
2. Die materielle Grundentscheidung: Privatwirtschaftlichkeit der Tätigkeit	44
3. Einfachgesetzliche Konkretisierungen	46
D. Regulierung durch das Telekommunikationsgesetz	46
Zweites Kapitel: Staatliche Verantwortung im entmonopolisierten Markt: Art. 87 f Abs. 1 GG als Infrastrukturgewährleistungsauftrag	49
A. Die Verpflichtungswirkung des Auftrages	49
I. Art. 87 f Abs. 1 als Ausprägung staatlicher Residualverantwortung	49
II. Infrastrukturgewährleistung als erfolgsbezogene Rechtspflicht	51
III. Infrastrukturgewährleistung als rein objektive Garantie	55
IV. Gestufte Bindung aller Staatsgewalt	56
1. Bindung der Legislative	56
2. Bindung der Exekutive	58
3. Bindung der Judikative	60
4. Zwischenergebnis	60
V. Infrastrukturgewährleistung und Telekommunikationsunternehmen	61
B. Verfassungsrechtliche Konturierung des Versorgungsniveaus	62
I. Die qualitative und quantitative Vorgabe: „angemessene und ausreichende Dienstleistungen“	63
II. Die geographische Vorgabe: „flächendeckend“	65
C. Der Gewährleistungsmodus	68
I. Infrastrukturgewährleistung durch externe Steuerung („Regulierung“)	68
1. Regulierung als terminus technicus	68
2. Verfassungsrechtliche Grenzen der staatlichen Regulierung	69
II. Infrastrukturgewährleistung durch Maßnahmen der Beteiligungsverwaltung	71
1. Verfassungsrechtliche Analyseebene	72
2. Gesellschaftsrechtliche Aspekte	76
a) Gesellschaftszweck und Unternehmensgegenstand im allgemeinen	76
b) Gesellschaftszweck der Deutschen Telekom AG	78
III. Ergebnis	81
D. Endergebnis und Zusammenfassung des zweiten Kapitels	82
Drittes Kapitel: Das Universaldienstkonzept als Gewährleistungsinstrument: Konzeption und Tauglichkeit	83
A. Die Universaldienstkonzeption auf europäischer Ebene	84
I. Einführung	84
II. Der Begriff des Universaldienstes	85
III. Vorgaben hinsichtlich des Umfangs des Universaldienstes	87
IV. Vorgaben hinsichtlich des ordnungspolitischen Modells und der Finanzierung des Universaldienstes	89
V. Zusammenfassende Bewertung	92
B. Die Universaldienstkonzeption des TKG	93
I. Begriff und Umfang des Universaldienstes	93
II. Sicherung des Universaldienstes	96
1. Das Instrument der Zwangsverpflichtung	96
a) Universaldienstverpflichtung als rein reaktives Instrument	96
b) Marktbeherrschender Lizenznehmer als Adressat der Universaldienstpflicht	97
2. Das Instrument der wettbewerblichen Ausschreibung von unterversorgten Märkten	100
III. Die finanzielle Dimension des Universaldienstes	102
1. Defizitausgleich des Universaldiensterbringers	102
2. Die Universaldienstabgabe als Finanzierungsinstrument	103
C. Vereinbarkeit der Universaldienstkonzeption mit den Infrastrukturvorgaben	107
I. Der Umfang des Universaldienstes: Restriktive Basissicherung versus offensive Telekommunikationspolitik	107
1. Universaldienst und neue Dienste	108
2. Universaldienst und öffentliche Einrichtungen	111
3. Zwischenergebnis	113
II. Die Szenarioanalyse: Überprüfung des Systems anhand der potentiellen Wettbewerbs- und Unterversorgungskonstellationen	113
1. Marktversagen im lizenzpflichtigen Bereich mit dominantem Anbieter	114
2. Marktversagen im lizenzpflichtigen Bereich ohne dominantem Anbieter	115
3. Marktversagen im lizenzfreien Bereich	119
D. Endergebnis und Zusammenfassung des dritten Kapitels	124
Viertes Kapitel: Universaldienst und sonstiges Verfassungsrecht	126
A. Nationale Grundrechte als Prüfungsmaßstab	126
I. Richtlinienumsetzung und nationale Grundrechte	127
1. Richtlinienvorgabe ohne relevanten Umsetzungsspielraum	129
2. Richtlinienvorgabe mit relevantem Umsetzungsspielraum	130
II. Universaldienst und Gestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers	132
B. Verfassungsrechtlicher Schutz der betroffenen Unternehmen	133
I. Die Grundrechtsfähigkeit der rein privaten Anbieter	133
II. Die Grundrechtsfähigkeit der Deutschen Telekom AG	134
1. Positivierung der Grundrechtsträgerschaft durch Art. 87 f Abs. 2 GG?	134
2. Art. 19 Abs. 3 GG als sedes materiae: Wesensvorbehalt und Differenzierungsnotwendigkeit	137
a) Der Ausgangspunkt: Anthropozentrischer Grundrechtsansatz	137
b) Der HEW-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts	139
aa) Restriktion des Grundrechtsschutzes unter funktionellen Gesichtspunkten	139
bb) Die Untauglichkeit des funktionellen Ansatzes	140
(1) Der Aspekt der Rechtssicherheit	141
(2) Die Vernachlässigung des Anlegerschutzes	142
(3) Die dogmatische Schwäche	144
cc) Conclusio	146
c) Restriktionen des Grundrechtsschutzes anhand innergesellschaftlicher Faktoren	146
aa) Das konkrete Beteiligungsverhältnis als Entscheidungskriterium	146
bb) Der konzernrechtliche Ansatz	149
d) Fazit: Das gemischtwirtschaftliche Unternehmen als prinzipiell grundrechtsgeschütztes Rechtssubjekt	151
C. Verfassungsmäßigkeit der Universaldienstpflicht	153
I. Zwangsverpflichtung eines Unternehmens als Indienstnahme Privater	154
II. Universaldienstpflicht als Arbeitszwang?	156
III. Vereinbarkeit mit der Freiheit des Berufes	158
1. Schutz unternehmerischer Betätigungsfreiheit durch Art. 12 Abs. 1 GG	158
2. Die Universaldienstobligation als Beschränkung unternehmerischer Teilfreiheiten	160
3. Verfassungsrechtliche Eingriffslegitimation	162
a) Stufentheorie als Weichenstellung und Argumentationstopos	162
b) Universaldienstpflicht als Berufsausübungsregel	165
c) Materielle Verfassungsmäßigkeit des Eingriffsgesetzes: Postulat der Verhältnismäßigkeit	166
aa) Flächendeckende Telekommunikation als legitimer Gemeinwohlaspekt	166
bb) Zwangsverpflichtung als grundsätzlich geeignetes Instrument	167
cc) Ausschreibungssystem oder unmittelbare staatliche Leistungsbereitstellung als mildere Mittel?	168
dd) Zweck-Mittel-Erwägungen	170
(1) Die Universaldienstpflicht als fremdnützige Indienstnahme Privater	171
(2) Flächendeckende Kommunikationsinfrastruktur als „Gemeinschaftsgut höchsten Ranges“	172
(3) Die konkrete Zumutbarkeit der Universaldienstverpflichtung	175
(4) Finanzieller Nachteilsausgleich und Berufsfreiheit	176
5. Ergebnis	177
IV. Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie	178
1. Universaldienstpflicht und Eigentum	178
2. Der Universaldienst zwischen Verfügungsfreiheit des Eigentümers und objektbezogener Sozialpflichtigkeit	180
V. Allgemeine Handlungsfreiheit als Prüfungsmaßstab	182
VI. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz	183
1. Universaldienstpflicht als gleichheitswidrige Sonderlast?	183
2. Beschränkung der Universaldienstpflicht auf den marktbeherrschenden Lizenznehmer als Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes?	185
VI. Ergebnis der grundrechtlichen Analyse der Universaldienstpflicht	187
D. Verfassungsmäßigkeit der Abgabepflicht	187
I. Abgabenrechtliche Qualifikation der Universaldienstabgabe	188
1. Das System öffentlicher Abgaben	188
2. Die Universaldienstabgabe als Vorzugslast oder Verbandslast?	193
3. Die Universaldienstabgabe als Steuer oder Sonderabgabe?	194
II. Verfassungsrechtliche Legitimation von Sonderabgaben im allgemeinen	197
1. Die Sonderabgabe als Verfassungsgefahr	198
a) Kompetenzrechtliche Problematik	198
b) Konflikt mit Budgetgrundsätzen	199
c) Grundrechtliche Implikationen	199
2. Die Rechtfertigungsdogmatik des Bundesverfassungsgerichts	200
III. Legitimation der Universaldienstabgabe	202
1. Die grundlegende Weichenstellung: Anwendbarkeit der strengen Legalitätskriterien?	202
a) Die Universaldienstabgabe als Abschöpfungsinstrument?	203
b) Die Universaldienstabgabe als Lenkungs- oder Ausgleichsinstrument?	204
c) Zwischenergebnis	207
2. Universaldienstabgabe und strenge Rechtfertigungslehre	207
a) Belastung einer homogenen Gruppe	208
aa) Das Homogenitätskriterium im Recht der Sonderabgaben	208
bb) Bestimmung der materiell Belasteten	209
cc) Gruppenhomogenität der Telekommunikationsunternehmen	215
b) Spezifische Sachnähe und Gruppenverantwortung	218
aa) Konstituierung einer Verantwortungsgemeinschaft durch § 18 TKG?	220
bb) Die Stellung als Anbieter und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums als Anknüpfungspunkte	222
cc) Finanzierungsverantwortung aufgrund Gruppeninteresse und traditioneller Aufgabenwahrnehmung?	225
dd) Verantwortungszuweisung durch Art. 87 f GG?	228
ee) Zwischenergebnis	231
c) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens	232
d) Temporärer Charakter der Universaldienstabgabe?	237
3. Ergebnis der finanzverfassungsrechtlichen Untersuchung	239
IV. Universaldienstfinanzierung und Grundrechte	240
1. Vereinbarkeit mit der Freiheit des Berufes	240
2. Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie	243
a) Der Ansatz der Rechtsprechung: Grundsätzlich kein Schutz gegenüber Geldleistungspflichten	243
b) Die Ansätze der Literatur: Art. 14 GG als Schranke staatlicher Abgabengewalt	245
c) Die Universaldienstabgabe als verfassungswidrige Eigentumsbeschränkung	248
3. Die allgemeine Handlungsfreiheit als Prüfungsmaßstab	249
4. Der allgemeine Gleichheitssatz als Prüfungsmaßstab	249
5. Ergebnis der grundrechtlichen Analyse	250
E. Endergebnis und Zusammenfassung des 4. Kapitels	251
Fünftes Kapitel: Reformüberlegungen – Alternative Konzepte zur Sicherung des Universaldienstes	252
A. Sicherung und Finanzierung des Universaldienstes über Zusammenschaltungsvereinbarungen (Access Charges)	252
I. Das Access Charges Konzept	252
II. Kritik	254
1. Wettbewerbspolitische Bedenken	254
2. Verfassungsrechtliche Bedenken	257
a) Die tatsächliche Bereitstellung des Universaldienstes	257
b) Die Finanzierung des Universaldienstes	257
B. Universaldienst als Lizenzauflage	259
I. Der ordnungspolitische Ansatz	259
II. Wettbewerbspolitische Bedenken	260
III. Verfassungs- und europarechtliche Bedenken	262
C. Die „kleine Lösung“: Verfassungskonforme Modifikation des bestehenden Universaldienstsystems	263
I. Der identische Ausgangspunkt: Das Universaldienstmodell als reaktives System	264
II. Verfassungsrechtlich und wettbewerbspolitisch bedingte Modifikationen	265
1. Primat des Ausschreibungsverfahrens	265
2. Verpflichtungsverfahren als ultima ratio im gesamten Universaldienstbereich	266
3. Das marktstärkste Unternehmen als Verpflichtungsadressat	268
4. Finanzierung der Universaldienstkosten aus dem Staatshaushalt	268
D. Endergebnis des 5. Kapitels	272
Zusammenfassende Thesen	273
Literaturverzeichnis	279

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