Expertensysteme in der öffentlichen Verwaltung

Sabine Tönsmeyer-Uzuner

doi:10.3790/978-3-428-50051-2

Expertensysteme in der öffentlichen Verwaltung

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Tönsmeyer-Uzuner, S. (2000). Expertensysteme in der öffentlichen Verwaltung. Rechtliche Anforderungen an den Einsatz eines neuen behördlichen Handlungsinstrumentes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50051-2

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Expertensysteme in der öffentlichen Verwaltung

Rechtliche Anforderungen an den Einsatz eines neuen behördlichen Handlungsinstrumentes

Tönsmeyer-Uzuner, Sabine

Schriften zum Recht des Informationsverkehrs und der Informationstechnik, Vol. 21

(2000)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50051-2
978-3-428-10051-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50051-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 292
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Autorin beschäftigt sich mit dem zukünftig verstärkt zu erwartenden Einsatz von Künstlicher Intelligenz in öffentlichen Verwaltungen. Am Beispiel von Expertensystemen wird untersucht, welche Einsatzpotentiale derartige Computersysteme bieten, welche Chancen für die Qualität des Verwaltungshandelns hiermit verbunden sind und welche Risiken dem gegenüberstehen.

Der juristische Teil beginnt mit der Bestimmung der Rechtsnatur behördlich genutzter Expertensysteme, an die sich die Untersuchung der rechtlichen Voraussetzungen des Einsatzes anschließt. Sabine Tönsmeyer-Uzuner gelangt zu dem Ergebnis, daß die Grundrechtsrelevanz derartiger Systeme eine gesetzliche Grundlage erfordert, die jedoch nicht notwendig materiell-rechtliche Determinierungen enthalten muß, sondern bei der unter Ungewißheit die gesetzgeberische Gestaltung des Entscheidungsverfahrens ausreicht. Abschließend wird das Modell einer verfassungsgemäßen Ausgestaltung des behördlichen Expertensystemeinsatzes entwickelt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen	18
Einführung	23
Erster Teil: Expertensysteme als Instrumente behördlichen Handelns	26
1. Abschnitt: Einsatzpotentiale von behördlichen Expertensystemen	26
A. Definition und Abgrenzung des Begriffs „Expertensystem“	26
I. Ziele und Methodik von Expertensystemen	27
II. Struktur von Expertensystemen	28
III. Abgrenzung von Expertensystemen im Hinblick auf die Fragestellungen im Rahmen der vorliegenden Arbeit	29
B. Potentielle Anwendungsgebiete von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	30
I. Kategorien von Expertensystemen	30
II. Ansatzpunkte für den Einsatz von Expertensystemen im Aufgabenbereich der öffentlichen Verwaltung	31
1. Unterstützung von Mitarbeitern der Verwaltung durch die Bereitstellung von Expertenwissen in Entscheidungssituationen	32
2. Übernahme von Routinetätigkeiten	34
3. Qualifizierung von Mitarbeitern	34
4. Konservierung von behördlichem Wissen bei gleichzeitiger Unabhängigkeit von einzelnen Mitarbeitern	35
5. Beratung von Bürgern, z. B. in Umweltfragen	36
a) Das Herbizid-Beratungssystem HERBASYS als Beispiel für einen Einsatz von Expertensystemen zu Beratungszwecken	40
b) Funktionsweise von CHEMPROG, einem Teilmodul des Expertensystems HERBASYS zur Abschätzung von Grundwassergefährdungen durch organische Chemikalien	41
2. Abschnitt: Chancen und Risiken eines behördlichen Einsatzes von Expertensystemen	46
A. Analyse der erwarteten Vorteile eines Einsatzes der Expertensystemtechnologie	47
I. Schnelle und permanente Verfügbarkeit von Informationen und Expertenwissen	47
II. Kostengünstigkeit und dadurch bedingte Einsetzbarkeit von Expertensystemen auf breiter Basis	48
III. Leichte Aktualisierbarkeit der Wissensbasis	50
IV. Selbständige Lernfähigkeit von Expertensystemen	51
V. Laiengerechte Wissensdarstellung und damit die Vision vom behördlichen Expertensystem für jedermann	52
VI. Quantifizierbarkeit und Handhabbarmachung von Ungewißheiten	54
VII. Zusammenfassung	56
B. Risiken des Einsatzes von Expertensystemen	56
I. Allgemeine Gefahren der Automation	57
1. Fehler bei der Entwicklung bzw. Installation von Systemen	57
2. Datenschutz	57
3. Manipulierbarkeit von Daten	59
II. Darüber hinausgehende, expertensystemimmanente Risiken	59
1. Mängel beim Aufbau und der Wartung der Wissensbasis	60
2. Fehlende Kontrolle von Systementscheidungen infolge mangelhafter Transparenz der Entscheidungsfindung	62
3. Unkritische Übernahme von Systementscheidungen	64
4. Qualifikationserosion	65
5. Mangelhafte Überwachung und Weiterentwicklung von Systemen	65
6. Manifestierung der herrschenden Meinung	66
7. Fehlende abschließende Testbarkeit der Systeme infolge des spezifischen Benutzereinflusses auf die Qualität der Ergebnisse	67
8. Negative Neben- und Fernwirkungen	68
III. Ergebnis	69
3. Abschnitt: Die Rechtsnatur von entscheidungs- bzw. beratungsunterstützenden Expertensystemen der öffentlichen Verwaltung	69
A. Rechtliche Qualifizierung von behördlichen Expertensystemen als Verwaltungsvorschrift	71
I. Strukturelle Gemeinsamkeiten von Verwaltungsvorschriften und behördlichen Expertensystemen	71
II. Formelle Aspekte einer Qualifizierung als Verwaltungsvorschrift	72
1. Formfreiheit ermöglicht unterschiedliche Erscheinungsformen von Verwaltungsvorschriften	72
2. Die Zusammenfassung einer Vielzahl von Verwaltungsvorschriften in einer Verwaltungsvorschrift	74
III. Technische Regel im Sinne eines antizipierten Sachverständigengutachtens?	75
IV. Überwindung der bei der Arbeit mit Verwaltungsvorschriften charakteristischen Trennung von Subsumtionsvorgabe und Subsumtion bei der Entscheidungsfindung durch bzw. mit Hilfe von Expertensystemen	78
V. Ergebnis	82
B. Rechtliche Qualifizierung von behördlichen Expertensystemen als Plan	83
I. Abgrenzung von planerischer Tätigkeit und Gesetzesvollzug	84
1. Normstruktur als äußerliches Unterscheidungskriterium von planerischer Gestaltungsfreiheit und Gesetzesvollzug?	85
2. Die Entwicklung von entscheidungs- bzw. beratungsunterstützenden Expertensystemen der Verwaltung als planerischer Prozeß	87
a) Offene Programmierung im Hinblick auf das Handlungsziel	87
b) Planerische Abwägung als charakteristische Ausprägung rechtsstaatlicher Planung	89
aa) Planerische Abwägungsprozesse bei der Festlegung von umweltrechtlichen Grenzwerten	90
bb) Vergleichbarkeit mit Expertensystemen	92
c) Inhaltliche Festsetzungen von Expertensystemen im Vergleich mit anderen Plänen	95
aa) Fehlende unmittelbare Rechtswirkungen von Expertensystemen	95
bb) Kombination von abstrakten und konkret-individuellen Festsetzungen	97
cc) Vorläufigkeit der programmierten Erkenntnisse von Expertensystemen zur Entscheidungs- bzw. Beratungsunterstützung	98
3. Zusammenfassung	100
II. Rechtsfolgen einer Einstufung von Expertensystemen als Plan	101
III. Ergebnis	103
C. Die Entscheidungsfindung mit Hilfe bzw. durch Expertensysteme als neuer Typus eines Verwaltungsverfahrens	104
I. Der enge Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von § 9 VwVfG	104
II. Das Verwaltungsverfahren im weiten Sinne	105
III. Die Programmierung behördlicher Expertensysteme als eine verwaltungsrechtlich neuartige Mischform aus administrativer Normsetzung und Verwaltungsverfahren	107
D. Ergebnis: Qualitative Besonderheiten des Instrumentes Expertensystem verhindern die Einordnung in das traditionelle Handlungsinstrumentarium der öffentlichen Verwaltung und erfordern eine Qualifizierung behördlicher Expertensysteme als „Instrumente sui generis“	109
Zweiter Teil: Rechtliche Voraussetzungen eines Einsatzes von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	111
1. Abschnitt: Vereinbarkeit des Einsatzes von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung mit dem Grundgesetz	111
A. Auswirkungen des Grundsatzes der Grundrechts- und Gesetzesbindung der vollziehenden Gewalt (Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG) auf den Einsatz von behördlichen Expertensystemen	111
I. Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes	112
II. Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes	114
1. §§ 28 Abs. II Nr. 4; 37 Abs. IV; 39 Abs. II Nr. 3 VwVfG als mittelbare Ermächtigung für den Einsatz von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung?	116
a) Computersysteme mit Hilfsmittelcharakter	118
b) Expertensysteme in der öffentlichen Verwaltung als „automatische Einrichtungen“ im Sinne der §§ 28 Abs. II Nr. 4; 37 Abs. IV; 39 Abs. II Nr. 3 VwVfG?	120
c) Das Beispiel „HERBASYS“	122
d) Ergebnis	123
2. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	124
a) Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften	125
b) Grundrechtsrelevanz und Grundrechtsbetroffenheit der Programmierung und des Einsatzes von behördlichen Expertensystemen	129
aa) Beeinträchtigung materieller Grundrechte	129
(1) Grundrechtsrelevanz der Speicherung und Verarbeitung von Daten in behördlichen Expertensystemen	129
(a) Personenbezogene Daten	129
(b) Unternehmensbezogene Daten	130
(aa) Speicherung und Verarbeitung von Daten über wirtschaftliche Zusammenhänge eines Unternehmens	132
(bb) Speicherung und Verarbeitung von betrieblichem Know-how	133
(cc) Speicherung und Verarbeitung von Informationen, die geeignet sind, rufschädigende und imagebeeinträchtigende Wirkungen zu entfalten	133
(2) Grundrechtsrelevanz von inhaltlichen Festsetzungen am Beispiel behördlicher Expertensysteme für den Bereich des Umwelt- und Technikrechts	138
(a) Vergleichbarkeit gefährdungsabschätzender behördlicher Expertensysteme mit fachrechtlichen Umweltstandards in Verwaltungsvorschriften	139
(b) Betroffenheit einzelner Grundrechte	143
(c) Grundrechtsrelevanz der Programminhalte von ausschließlich zu Beratungszwecken eingesetzten behördlichen Expertensystemen	146
(3) Zusammenfassung	148
bb) Beeinträchtigung von grundrechtsrelevanten Verfahrensrechten	150
cc) Gefahr rechtswidriger Verwaltungsentscheidungen	152
c) Zusammenfassung	153
3. Menschliche Kontrolle als Voraussetzung der Gesetzmäßigkeit	154
4. Die Doppelbindung an „Gesetz und Recht“ (Art. 20 Abs. III GG)	155
5. Zusammenfassung	157
B. Der Einsatz der Expertensystemtechnologie im Verwaltungsverfahren als Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip?	158
2. Abschnitt: Qualitative Anforderungen an ein die Expertensystemtechnologie als Handlungsform der Verwaltung zulassendes Gesetz	159
A. Regelungsdichte eines Gesetzes zur Programmierung und zum Einsatz von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	160
I. Die „Wesentlichkeit“ eines Regelungsgegenstandes als Abgrenzungskriterium von Rechtssatz- und Parlamentsvorbehalt	160
1. Der Parlamentsvorbehalt in Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung	162
2. Gesetzliche Normierung bei ungewissen Sachverhalten	166
a) Ungewißheit der Auswirkungen eines Einsatzes der Expertensystemtechnologie in der öffentlichen Verwaltung auf die Qualität behördlicher Entscheidungen bzw. Beratungen	171
b) Ungewißheit bezüglich der weiteren Entwicklung der Expertensystemtechnologie	173
II. Struktur eines die Programmierung und den Einsatz von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung regelnden Gesetzes	174
B. Verfassungsrechtliche Anforderungen an strukturelle Verfahrensvorgaben im Zusammenhang mit der Programmierung und der Pflege von behördlichen Expertensystemen	176
I. Der Umfang der gesetzgeberischen Regelungsverpflichtung	176
II. Die Beteiligung von Grundrechtsbetroffenen und Sachverständigen an Verwaltungsverfahren mit Expertensystembeteiligung	178
1. Wesentliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Beteiligung Dritter am Verwaltungsverfahren	179
2. Die Modalitäten der Verfahrensbeteiligung	180
a) Die unterschiedlichen Beteiligungsformen	180
b) Gesetzgeberische Bindungen bei der Gestaltung der Beteiligung von Betroffenen und Sachverständigen	181
aa) Der verfassungsrechtlich gebotene Mindeststandard einer Beteiligung Betroffener in Verfahren zur Programmierung und Pflege von behördlichen Expertensystemen	181
(1) Das Recht auf Beteiligung in der Phase der Programmierung von Expertensystemen	185
(2) Entbehrlichkeit der Beteiligung im konkreten Verfahren durch Beteiligung und Rechtsschutz bei Installation des Systems?	189
bb) Gesetzgeberische Bindungen bei der Entscheidung über den am Verfahren zu beteiligenden Personenkreis	195
(1) Die Beteiligung der in ihren (Grund-)Rechten Betroffenen	195
(2) Die Beteiligung von externen Sachverständigen	199
III. Zusammenfassung	201
C. Modell einer gesetzlichen Verfahrensstrukturierung von behördlichen Verwaltungsverfahren mit Expertensystembeteiligung	202
I. Vorüberlegungen	202
1. Wesentliche Regelungsinhalte einer gesetzgeberischen Verfahrensstrukturierung	203
2. Die Bedeutung des Rechts auf Beteiligung in Verfahren mit Expertensystembeteiligung	203
3. Grundzüge des nachfolgenden Modells einer gesetzlichen Regelung des Einsatzes von behördlichen Expertensystemen	208
II. Die inhaltliche Ausgestaltung von Expertensystemen	210
1. Das Programmierungsverfahren	210
a) Behördlicher Vorschlag eines Expertensystems	213
b) Veröffentlichung des Vorschlages	214
c) Einwendungsrechte der Betroffenen	217
d) Erörterungstermin	218
2. Systemeinführung und behördliche Zurechenbarkeit von Maßnahmen	219
3. Das Verfahren bei Änderungen des Inhaltes von Expertensystemen	221
4. Zusammenfassung	225
III. Bereitstellung von Strukturen zur Gestaltung des Einsatzes von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	226
1. Normierung von Struktur und Entscheidungsverfahren einer „Technologiekommission“	227
2. Gesetzliche Aufgabenbestimmung der Kommission	230
a) Ermittlung von Risiken eines Einsatzes von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	232
b) Formulierung und Offenlegung von Ungewißheiten im Zusammenhang mit der Risikoprognose	233
c) Darstellung der Auswirkungen eines Einsatzes der Expertensystemtechnologie in der öffentlichen Verwaltung	233
d) Entwicklung von Strategien zur Risikominimierung	234
aa) Maßnahmen zur Vermeidung fehlerhafter Verwaltungsentscheidungen	235
bb) Entwicklung von Instrumentarien zur Gewährleistung der Kontrollmöglichkeiten durch den Benutzer	236
cc) Maßnahmen zum Schutz von Rechten der durch behördliche Expertensysteme Betroffenen	237
e) Veröffentlichung der den Expertensystemeinsatz in der öffentlichen Verwaltung ausgestaltenden Vorgaben und Beschränkungen	238
IV. Strukturierung von fortlaufenden, systematischen Risikoermittlungmechanismen im Zusammenhang mit dem Einsatz von Expertensystemen in der öffentlichen Verwaltung	239
1. Entwicklung von Mechanismen zur Risikobeobachtung	241
2. Organisation des Einflusses neuer Informationen auf den Prozeß der Risiko-Nutzen-Bewertung	243
V. Organisation des Informationsrückflusses an den Gesetzgeber	245
Dritter Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesenform	246
Glossar	254
Literaturverzeichnis	257
Sachwortverzeichnis	283

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