Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane

Daniel Meltzian

doi:10.3790/978-3-428-51267-6

Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane

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Meltzian, D. (2004). Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51267-6

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Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane

Meltzian, Daniel

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 10

(2004)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51267-6
978-3-428-11267-8 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51267-6
Edition: 1
Language: German
Pages: 426
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

In den letzten zehn Jahren ist Transparenz zu einer Leitidee des Handelns der Europäischen Union geworden. Mit dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, wie es in Art. 255 EG garantiert und in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und den organinternen Durchführungsvorschriften näher ausgestaltet ist, behandelt die Arbeit im Detail die wichtigste subjektivrechtliche Ausprägung für den einzelnen Bürger.

Daniel Meltzian zeichnet die rasche Fortentwicklung und Konstitutionalisierung des Zugangsrechts auf Gemeinschaftsebene und das langwierige und kontroverse Gesetzgebungsverfahren nach und würdigt neben der Praxis der vergangenen zwei Jahre nach Erlass der Verordnung die ergangenen Entscheidungen der Gemeinschaftsgerichte und des Europäischen Bürgerbeauftragten, welche die restriktive Anwendung der Zugangsvorschriften durch die Gemeinschaftsorgane korrigierten und eine Vielzahl zu beachtender Anforderungen und Vorgaben aufstellten.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	20
Einleitung	29
Erster Abschnitt: Grundlagen des Rechts auf Zugang zu Dokumenten	33
A. Wesensmerkmale des Zugangsrechts	33
I. Auskunftsrecht ohne Einsicht in das Dokument	34
II. Akteneinsichtsrecht nur bei berechtigtem Interesse	37
III. Veröffentlichungspflicht nur für ausgewählte Dokumente	42
B. Berechtigte und Verpflichtete des Zugangsrechts	43
Zweiter Abschnitt: Die Bedeutung des Zugangsrechts der Öffentlichkeit zu Dokumenten für die Europäische Gemeinschaft	45
A. Die Funktion des Rechts der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten in einem demokratischen System	45
B. Die demokratische Legitimation der Europäischen Gemeinschaft	46
I. Das Individuum als Subjekt demokratischer Legitimation auf Gemeinschaftsebene	47
II. Die Notwendigkeit der Stärkung demokratischer Legitimation auf Gemeinschaftsebene	49
C. Die Stärkung demokratischer Legitimation durch das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane	53
Dritter Abschnitt: Die Entwicklung des Zugangsrechts bis zum Erlass der VO (EG) 1049/2001	59
A. Die Entstehung des Zugangsrechts der Öffentlichkeit	60
I. Der Verhaltenskodex 93/730 und die Umsetzungsbeschlüsse 93/731 des Rates und 94/90 der Kommission	60
II. Die Rechtsnatur und Rechtsgrundlage der Zugangsbeschlüsse: Rs. Niederlande / Rat	63
III. Das Verhältnis des Ratsbeschlusses 93/731 zur Geschäftsordnung des Rates: Rs. Carvel / Rat	66
B. Die Fortentwicklung des Zugangsrechts	69
I. Urteile des EuG und des EuGH zum Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten	70
1. Der Anwendungsbereich der Beschlüsse 93/731 und 94/90	70
a) Anwendung auf die Titel V (GASP) und VI (PJZS) des EUV: Rs. Svenska Journalistförbundet	71
b) Anwendung auf alle Dokumente im Besitz des Organs: Rs. Rothmans	72
c) Anwendung auf veröffentlichte Rechtsakte: Rs. Karl L. Meyer	72
d) Anwendung auf vorbereitende, interne Dokumente: Rs. Bavarian Lager, Rs. Carlsen	73
2. Die Urheberregel	73
a) Urheberschaft im Rahmen der Komitologie: Rs. Rothmans	74
b) Rechtmäßigkeit der Urheberregel: Rs. Interporc II	75
c) Begriff der Urheberschaft: Rs. Co-Frutta	76
3. Das Verhältnis zu Spezialvorschriften	77
a) Allgemeine und spezielle Zugangsvorschriften nebeninander anwendbar: Rs. Interporc II	78
b) Auslegung von Spezialvorschriften im Licht des grundlegenden Rechts auf Zugang zu Dokumenten: Rs. JT's Corporation	78
4. Die Anwendung der Ausnahmen	79
a) Allgemeine Anwendungsregeln	80
b) Unterteilung in zwingende und fakultative Ausnahmen: Rs. Carvel, Rs. WWF und Folgerechtsprechung	81
c) Ablauf der Ausnahmeprüfung bei fakultativer und zwingender Ausnahmeregelung	82
5. Die Anforderungen an die Begründung	86
a) Zweck der Begründung	87
aa) Begründung aus dem Kontext: Rs. van der Wal I, Rs. Kuijer, Rs. JT's Corporation	87
bb) Differenzierende Begründung, wenn erste und zweite Ausnahmekategorie einschlägig: Rs. Svenska Journalistförbundet	88
cc) Anforderungen bei der Urheberregel: Rs. Rothmans, Rs. Interporc II, Rs. Interporc III, Co-Frutta	88
b) Umfang der Begründung	89
aa) Einzelfallbezogene Ausnahmeprüfimg bedingt einzelfallbezogene Begründung	89
bb) Grenzen der einzelfallbezogenen Begründung bei Zweckvereitelung: Rs. WWF	90
cc) Bei Zweckvereitelung Begründung nach Gruppen: Rs. WWF	90
dd) Begründung nach der Natur des Dokuments: Rs. Carlsen, Rs. Hautala	91
ee) Begründung der Ablehnung des Zweitantrags: Rs. van der Wal I, Rs. Interporc II, Co-Frutta	94
6. Die Reichweite einzelner Ausnahmen	94
a) Dokumente, die Teil einer Untersuchung sind	94
aa) Vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahren: Rs. WWF	94
bb) Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens vor Abgabe einer begründeten Stellungnahme: Rs. Bavarian Lager	95
cc) Bei Untersuchungen, die nicht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens fuhren, aber andere Sanktionen nach sich ziehen: Rs. Denkavit	97
dd) Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens, nach Abgabe einer begründeten Stellungnahme und nach Klageerhebung vor dem EuGH: Rs. Petrie	98
b) Dokumente, die Teil eines Gerichtsverfahrens sind	100
aa) Zugang zu Verfahrensdokumenten in Gerichtsverfahren ohne Beteiligung des Erstellers: Rs. van der Wal I und II	100
bb) Zugang zu verfahrensunabhängigen Dokumenten in Gerichtsverfahren mit Beteiligung des Erstellers: Rs. Interporc II	104
cc) Zugang zu Verfahrensdokumenten in Gerichtsverfahren mit Beteiligung des Erstellers, Verhältnis zu nationalem Recht: Rs. Svenska Journal istförbundet	105
c) Eingeschränkte Kontrolldichte bei politischen Ermessensentscheidungen: Rs. Hautala, Rs. Mattila, Rs. Kuijer II	106
7. Die Pflicht zur Gewähr teilweisen Zugangs	107
a) Pflicht zur Gewähr teilweisen Zugangs: Rs. Hautala	107
b) Präzisierung der Grenzen: Rs. Kuijer, Rs. Mattila	109
c) Abgrenzung zwischen Dokument und Information: Rs. Karl L. Meyer, Rs. Hautala II	111
8. Der Rechtsschutz	114
a) Zuständigkeit des Gerichts: Rs. Svenska Journalistförbundet	114
b) Kein Rechtsschutzinteresse erforderlich: Rs. Svenska JournalistfÖrbundet, Rs. Interporc II, Rs. BAT II	115
c) Fehlende Vorläufigkeit beim einstweiligen Rechtsschutz: Rs. Carlsen	117
d) Keine Zugangsgewähr durch das Gericht: Rs. Interporc I, Rs. Mattila	117
e) Zwang zur fristgemäßen Klageerhebung: Rs. Interporc I, Rs. Pitsiorlas	119
f) Keine Rechtswirkungen der Handlungen des Bürgerbeauftragten: Rs. ADCSV	122
g) In-Camera Verfahren, Offenlegung gegenüber dem Gericht: Rs. Eider, Rs. BAT	122
h) Beweislast für die Existenz des Dokuments beim Antragsteller: Rs. BAT II	123
9. Anforderungen an den Antrag	125
10. Zusammenfassung	125
II. Der Einfluss des Bürgerbeauftragten	127
1. Initiativen des Bürgerbeauftragten zur Verbreitung des Zugangsrechts auf andere Gemeinschaftseinrichtungen	127
2. Der Bürgerbeauftragte als Beschwerdeinstanz	129
3. Beschwerden beim Bürgerbeauftragten	130
a) Die Urheberregel / Art. 4 Abs. 4, 5 VO (EG) Nr. 1049/2001	130
b) Mehrfachanträge und/oder Anträge, die umfangreiche Dokumente betreffen (Art 3 Abs. 2 des Beschlusses 93/731)	133
c) Das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses	134
d) Die Reichweite einzelner Ausnahmen: Dokumente, die Teil einer Untersuchung sind oder vom juristischen Dienst erteilt wurden	135
e) Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten bei Beschwerden über Zugang zu Dokumenten im Bereich der GASP und PJZS	137
f) Die Pflicht zum Errichten eines vollständigen Registers	137
g) Zusammenfassung	140
C. Änderungen durch den Amsterdamer Vertrag	141
I. Art. 1 Abs. 2 EU: Möglichst offene Entscheidungsfindung	142
II. Art. 255 EG: Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten	143
III. Art. 207 Abs. 3 EG: Umfassenderer Zugang zu Legislativakten des Rates	147
D. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik und der Ausschluss klassifizierter Dokumente vom Zugangsrecht und der Registerpflicht	150
I. Das öffentliche Dokumentregister des Rates	151
II. Der „Solana-Beschluss"	155
1. Die Umstände der Verabschiedung	156
2. Ausschluss klassifizierter Dokumente der Sicherheits- und Verteidigungspolitik vom Zugangsrecht und der Registerpflicht	159
a) Änderungen am Beschluss 93/731	159
b) Änderungen am Beschluss 2000/23	163
III. Die allgemeinen Sicherheitsbestimmungen der Organe und die ESVP	163
1. Die Sicherheitsbestimmungen über den Schutz vertraulicher Dokumente vor der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik	164
2. Der Einfluss der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Die Beschlüsse 107/00, 2001/264 und 2001/844	165
a) Bindung der Mitgliedstaaten durch die Sicherheitsbestimmungen?	167
b) Die fehlende Beteiligung des Parlaments	169
c) Die mittelbaren Auswirkungen der Sicherheitsbestimmungen auf das Zugangsrecht	169
d) Die Ausgestaltung der Klassifikationsvorschriften in den allgemeinen Sicherheitsbestimmungen	170
Vierter Abschnitt: Die VO (EG) Nr. 1049/2001	173
A. Das Gesetzgebungsverfahren zum Erlaß der VO (EG) Nr. 1049/2001	173
I. Der Vorschlag der Kommission	174
II. Die Stellungnahme des Europäischen Parlaments	176
III. Die harte Haltung des Rates	180
IV. Die Triloggespräche	184
1. Annäherung während der ersten Triloggespräche	187
2. Änderung der Positionen bis zum endgültigen Kompromiss	188
3. Änderungen bis zur Verabschiedung	189
V. Gesamtbetrachtung des Verfahrensablaufs	190
B. Der Inhalt der VO (EG) Nr. 1049/2001	192
I. Zweckklausel (Art. 1)	192
II. Reichweite der Verordnung	193
1. Persönlicher Anwendungsbereich (Zugangsberechtigte) (Art. 2 Abs. 1, 2)	193
2. Sachlicher Anwendungsbereich (Anspruchsverpflichtete)	195
a) Beschränkung auf Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Erwägung 8, 12; Art. 1 a), „Gemeinsame Erklärung")	195
b) Wegfall der Urheberregel (Erwägung 10, Art. 2 Abs. 3, 3 b), 4 Abs. 4, 5; 9 Abs. 3)	200
c) Verhältnis zu speziellen Zugangsrechten in bestimmten Bereichen (Art. 2 Abs. 6, Erwägung 12)	208
d) Der Dokumentbegriff (Erwägung 11, Art. 3 a))	210
e) Zugang zu Dokumenten aus dem Bereich des EAG- und des EGKS-Vertrages (Erwägung 5, Art. 2 Abs. 3)	213
f) Zugang zu Dokumenten aus dem Bereich GASP und PJZS (Erwägung 7, Art. 2 Abs. 3)	214
g) Zugang zu veröffentlichten Dokumenten (Art. 10 Abs. 2)	215
III. Ausnahmen	217
1. Zur Struktur der Ausnahmeregelung (Art. 4 Abs. 1, 2, 3)	217
2. Bewertung der einzelnen Ausnahmebestimmungen	222
3. Ausnahme bei internen, vorbereitenden Dokumenten (Art. 4 Abs. 3)	236
4. Teil weiser Zugang, wenn Ausnahme nur Teile des Dokuments erfasst (Art. 4 Abs. 6)	239
5. Die zeitliche Grenze der Ausnahmen	241
IV. Verhältnis der Verordnung zum Recht der Mitgliedstaaten (Art. 5)	243
V. Die Behandlung von Anträgen (Erwägung 13; Art. 6; 7; 8; 9 Abs. 2)	251
1. Anforderungen an den Antrag (Art. 6 Abs. 1, 2)	251
2. Der Verfahrensablauf nach der Verordnung (Art. 7, 8)	252
3. Antrag nach sehr umfangreichen oder sehr großen Zahl von Dokumenten (Art. 6 Abs. 3; 7 Abs. 3; 8 Abs. 2)	254
4. Hilfe von Amts wegen, Entwickeln einer guten Verwaltungspraxis (Art. 6 Abs. 2, 4; 1 c); 15; 14)	258
5. Die zeitliche Dauer bei der Bearbeitung von Erst- und Zweitanträgen (Art. 7; 8)	262
6. Die Gewähr von Rechtsschutz (Erwägung 13, Art. 8 Abs. 1, 3)	266
VI. Art und Weise der Zugangsgewähr	271
1. Die Kosten des Verfahrens (Art. 10 Abs. 1)	271
2. Formen der Zugangsgewähr (Art. 10 Abs. 2, 3)	274
VII. Sensible Dokumente (Erwägung 7; Art. 2 Abs. 4, 5; 4 Abs. 7; 9 Abs. 1-7)	278
1. Der Begriff des „sensiblen Dokuments"	279
2. Die Vergabe von Geheimschutzgraden und ihr Verhältnis zu den Ausnahmen der Verordnung	280
3. Der Einfluss der Sicherheitsbestimmungen auf den Zugang nach der Verordnung	281
4. Die Kategorie klassifizierter, aber nicht-sensibler Dokumente	282
5. Die Behandlung sensibler Dokumente Dritter	285
6. Die besondere Behandlung sensibler Dokumente (Art. 9 Abs. 2)	286
7. Das Veto-Recht des Urhebers sensibler Dokumente (Art. 9 Abs. 3)	287
8. Die eingeschränkte Begründungspflicht und Bindung der Mitgliedstaaten an die Schutzmaßnahmen (Art. 9 Abs. 4, 5)	289
9. Die Veröffentlichung von Bestimmungen über sensible Dokumente und Unterrichtung des Parlaments (Art. 9 Abs. 6, 7)	290
10. Notwendigkeit einer Kategorie „sensibler Dokumente"?	292
VIII. Einrichten von Registern und Direktzugang (Erwägung 14; Art. 11, 12)	294
1. Registerpfl icht (Art. 11)	294
2. Direktzugang (Art. 12)	297
IX. Publikations- und Berichtspflichten (Art. 13, 17)	302
1. Publikationspflichten (Art. 13)	302
2. Berichtspflichten (Art. 17)	303
X. Verbot urheberrechtswidriger Nutzung freigegebener Dokumente (Art. 16)	304
XI. Durchfuhrungsmaßnahmen (Erwägung 17, Art. 18)	306
XII. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse	308
Fünfter Abschnitt: Das Zugangsrecht der Öffentlichkeit als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts?	313
A. Die Herleitung allgemeiner Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts	314
B. Keine Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes in der bisherigen Rechtsprechung	316
C. Die Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten	320
D. Internationale Übereinkommen der Mitgliedstaaten, insbesondere die EMRK	322
E. Einfügen in Ziele und Strukturen der Gemeinschaft	324
F. Zwischenergebnis: Ausreichender tatsächlicher Befund fur die Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes	325
G. Bedürfnis fur die Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes durch den EuGH?	325
Sechster Abschnitt: Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten in Deutschland	329
A. Der Stand der Entwicklung des allgemeinen Zugangsrechts in den Ländern	330
B. Die geltenden Informationsfreiheits- und Akteneinsichtsgesetze der Länder	333
I. Defizite der Informationsfreiheitsgesetze der Länder	334
II. Defizite bei der Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze der Länder	340
C. Anregungen aus noch laufenden oder bereits abgelehnten Entwürfen fur Informationsfreiheitsgesetze der Länder	343
D. Der Entwurf des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes	344
E. Vergleich der deutschen Zugangsregelungen mit der VO (EG) Nr. 1049/2001	351
Zusammenfassung und Ausblick	359
Anhang I: Leitfaden für die Einstufungspraxis von Gemeinschaftsdokumenten	370
Anhang II: Das Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den Mitgliedstaaten und Bewerberländern	373
Anhang III: Fundstellennachweis der Zugangsvorschriften der Gemeinschaftseinrichtungen	380
Anhang IV: Fundstellennachweis der Kodices für eine gute Verwaltungspraxis der Gemeinschaftseinrichtungen	386
Entscheidungs- und Beschwerderegister	390
I. Entscheidungen des EuG und des EuGH	390
II. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte	396
III. Entscheidungen und Initiativen des Europäischen Bürgerbeauftragten	397
IV. Urteile deutscher Gerichte	399
Literaturverzeichnis	400
Sachwortverzeichnis	422

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