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Anlagenzulassung im Abfallrecht

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Hölscher, F. (2001). Anlagenzulassung im Abfallrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49790-4
Hölscher, Frank. Anlagenzulassung im Abfallrecht. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49790-4
Hölscher, F (2001): Anlagenzulassung im Abfallrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49790-4

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Anlagenzulassung im Abfallrecht

Hölscher, Frank

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 107

(2001)

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Abstract

Das Zulassungsrecht für Abfallbeseitigungsanlagen stand in den letzten zehn Jahren im Zentrum gesetzgeberischer Aktivität und wissenschaftlicher Diskussion. Während Abfallbeseitigungsanlagen bis zum Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz von 1993 einheitlich als öffentliche Infrastruktureinrichtungen einer Planfeststellung bedurften, unterfallen seither nur noch die Deponien diesem Zulassungsregime. Alle anderen Abfallbeseitigungsanlagen werden nach den Regeln des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zugelassen, welche auch für gewerbliche Anlagen gelten.

Der Autor stellt die für Deponien und andere Anlagen geltenden Regeln dar und geht dabei auch auf die Fragen der jeweiligen Einbindung in die Gesamtplanung und die Fachplanung ein. Daneben werden in der Praxis häufig umstrittene Fragen wie die Standortwahl, Anlagendimensionierung und die Zuweisung von Einzugsbereichen erörtert. Ein Vergleich der Zulassungssysteme zeigt, daß beide Systeme weitgehend austauschbar sind. Die Planfeststellung erweist sich bei den stärker raumgreifenden Deponien als überlegen, da sie eine Raumnutzungsentscheidung mit umfassender planerischer Abwägung darstellt. Zudem stößt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung dort an ihre Grenzen, wo zur Realisierung des Vorhabens Enteignungen erforderlich sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 15
A. Bestandsaufnahme 17
I. Der Konflikt um die Ansiedlung von Abfallentsorgungsanlagen 17
1. Der Widerstand der Nachbarn 17
2. Die Rolle der Kommunen im Ansiedlungskonflikt 20
3. Insbesondere: Die Auseinandersetzung um die Müllverbrennung 22
II. Die Diskussion um die Bedeutung von Zulassungsverfahren 23
1. Demokratisierung der Verwaltung: Die Partizipationsdiskussion der siebziger Jahre 24
2. Grundrechtsschutz durch Verfahren: Die Diskussion über die selbständige Funktion des Verwaltungsverfahrens 29
3. Umweltschutz durch Bürgerbeteiligung: Die Umweltverträglichkeitsprüfung 36
4. Bürgerbeteiligung als Hemmnis effizienter Verwaltung: Die Beschleunigungsdiskussion 43
a) Konsensuales Verwaltungshandeln: Beschleunigung durch Akzeptanzmanagement 45
b) Beschleunigung durch behördliche Organisationsoptimierung 58
c) Beschleunigung durch gesetzliche Fristvorgaben 60
d) Beschleunigung durch Reduzierung von Öffentlichkeitsbeteiligung 61
III. Zulassungsverfahren in der Gesetzgebung (Überblick) 61
B. Grundlagen der Zulassungsentscheidung 65
I. Der Gegenstand der Zulassungspflicht 65
1. Der Abfallbegriff als Angelpunkt des abfallrechtlichen Anlagenrechts 65
a) Die Abfalleigenschaft der zu entsorgenden Stoffe nach dem AbfG 1986 66
(1) Die Funktion des Abfallbegriffs im AbfG 67
(2) Der subjektive Abfallbegriff 68
(3) Korrektur des subjektiven Abfallbegriffs aus Gründen der Richtlinienkonformität? 71
(4) Der objektive Abfallbegriff 74
(5) Altstoffe als Abfall 77
(6) Die Abfalleigenschaft der im Rahmen des Dualen Systems gesammelten Altverpackungen 79
(7) Die Abfalleigenschaft von Reststoffen aus immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen 81
(8) Die Sonderregelung für Altöl und Autowracks 82
b) Die Eigenschaft als Abfall zur Beseitigung nach dem KrW-/AbfG 1994 83
(1) Die Funktion des Abfallbegriffs im KrW-/AbfG 84
(2) Der Begriff „Abfall“ nach dem KrW-/AbfG und nach der Abfallrahmenrichtlinie 84
(a) Das Merkmal des „Entledigens“ 85
(b) Das Merkmal des „Entledigenwollens“ 86
(c) Vergleich der Merkmale „sich entledigen“ und „sich entledigen wollen“ mit dem subjektiven Abfallbegriff des AbfG 88
(d) Das Merkmal des „Entledigenmüssens“ 89
(3) Abfälle zur Verwertung in der Konzeption des KrW-/AbfG 92
(a) Stoffliche Verwertung 92
(b) Energetische Verwertung 94
(c) Verwertung durch Kompostierung 96
(4) Abfälle zur Beseitigung in der Konzeption des KrW-/AbfG 96
c) Zusammenfassung: Die Reduzierung des abfallrechtlichen Anlagenregimes durch den Abfallbegriff des KrW-/AbfG 96
2. Die Begründung der Zulassungspflicht bei Deponien nach § 7 Abs. 2 AbfG und § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG 97
a) Der Begriff der Deponie 97
b) Die die Zulassungspflicht auslösenden Vorgänge 98
3. Die Begründung der Zulassungspflicht bei Lagern und Behandlungsanlagen nach § 7 Abs. 1 AbfG und § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG 100
a) Die Grundlage und der Umfang der Zulassungspflicht 101
(1) Der Wortlaut von § 7 Abs. 1 AbfG und § 4 Abs. 1 BImSchG 101
(2) Das Gesetzgebungsverfahren als Auslegungshilfe 102
(3) Die immissionsschutzrechtliche Regelungstradition 105
(4) Richtlinienkonformität als Auslegungsziel 106
(5) Ergebnis 109
b) Der Begriff der ortsfesten Anlage 109
c) Die Zulassungsbedürftigkeit mobiler Anlagen 112
d) Immissionsschutzrechtlicher oder abfallrechtlicher Anlagenbegriff 113
e) Die Entsorgungsphasen des Behandelns und des Lagerns 116
f) Die die Zulassungspflicht auslösenden Vorgänge 117
g) Die Auswirkungen des KrW-/AbfG 118
(1) Die Divergenz zwischen § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG und § 4 Abs. 1 S. 1 BImSchG 119
(2) Die Bedeutung des § 27 Abs. 1 S. 3 KrW-/AbfG für die Grundlage der Zulassungspflicht 120
II. Die Zulassungsentscheidung für Deponien 122
1. Der Regelfall: Die Zulassung durch Planfeststellungsbeschluß und die damit verbundenen Rechtswirkungen 122
a) Die Genehmigungswirkung 123
b) Die Gestaltungswirkung 123
c) Die enteignungsrechtliche Vorwirkung 124
d) Die Duldungswirkung 125
e) Die Konzentrationswirkung 126
(1) Die Verfahrenskonzentration 127
(2) Die Entscheidungskonzentration 128
(3) Die Zuständigkeitskonzentration 129
(4) Die materielle Bedeutung der Konzentrationswirkung 131
2. Die Zulassung von Deponien durch Plangenehmigung 132
a) Voraussetzungen 132
(1) Unbedeutende Deponien 132
(2) Wesentliche Änderungen 133
(3) Versuchsdeponien 134
b) Rechtswirkungen 135
3. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns 137
a) Voraussetzungen 137
b) Umfang, Rechtswirkungen 140
III. Die Zulassungsentscheidung für Behandlungsanlagen 141
1. Zulassung im förmlichen Verfahren 141
a) Anwendungsbereich 142
b) Rechtswirkungen der Genehmigung 143
(1) Die Genehmigungswirkung 143
(2) Enteignungsrechtliche Vorwirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung? 144
(3) Der Ausschluß privatrechtlicher Abwehransprüche durch § 14 BImSchG 145
(4) Die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG 149
2. Zulassung im vereinfachten Verfahren 151
a) Anwendungsbereich 151
b) Rechtswirkungen der Genehmigung 151
IV. Abfallentsorgung in Anlagen, die anderen Zwecken dienen 152
1. Die Regelung nach dem AbfG 152
2. Die Regelung nach dem KrW-/AbfG 153
C. Die Zulassung von Deponien 154
I. Die materiellen Voraussetzungen für die Planfeststellung 154
1. Die Regelung in § 8 AbfG / § 32 KrW-/AbfG 156
a) Entgegenstehen eines für verbindlich erklärten Abfallentsorgungsplans bzw. Abfallwirtschaftsplans 157
b) Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit 157
(1) Die Regelung im AbfG 157
(2) Die Regelung im KrW-/AbfG 159
c) Die Zuverlässigkeit der verantwortlichen Personen 159
d) Nachteilige Auswirkungen auf das Recht eines anderen 160
(1) Keine Differenzierung zwischen gemeinnütziger und privatnütziger Planfeststellung 161
(2) Die Bedeutung der „Rechte anderer“ 162
(a) Die Bedeutung der Grundrechte 162
(b) Die Bedeutung einfach-rechtlich konstituierter Positionen 163
e) Zusammenfassung 164
2. Die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde und ihre Grenzen 165
a) Die Planrechtfertigung 167
b) Die Bindung an übergeordnete Planungen 168
c) Die Einhaltung gesetzlicher Planungsleitsätze 169
d) Die planerische Abwägung 170
e) Insbesondere: Die Alternativenprüfung 175
f) Insbesondere: Die Berücksichtigung der Ergebnisse der UVP 177
g) Die Bindung des Planungsermessens durch allgemeine Verwaltungsvorschriften 180
II. Die Bedeutung vorgelagerter Planungsentscheidungen 182
1. Abfallentsorgungsplanung bzw. Abfallwirtschaftsplanung 182
a) Inhalte von Abfallentsorgungsplänen und Abfallwirtschaftsplänen 183
b) Rechtswirkungen der Abfallentsorgungspläne bzw. Abfallwirtschaftspläne 184
(1) Für verbindlich erklärte Abfallentsorgungspläne 184
(2) Nicht für verbindlich erklärte Abfallentsorgungspläne 189
c) Materielle Vorgaben für Abfallentsorgungspläne und Abfallwirtschaftspläne 190
(1) Die Regelung nach dem Abfallgesetz 190
(2) Die Regelung nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz 191
d) Kompetenz und Verfahren der Aufstellung von Abfallentsorgungsplänen 191
e) Resümee 192
2. Abfallentsorgungsanlagen in den regionalen Raumordnungsplänen 192
a) Die rechtliche Bedeutung der Ausweisung als landesplanerisches Ziel 193
(1) Rechtsnatur der Gebietsentwicklungspläne 193
(2) Bindung im Vorfeld der Planfeststellung 194
(3) Bindung der Planfeststellung 195
b) Materielle Bindungen der Gebietsentwicklungsplanung 198
c) Kompetenz und Verfahren der Gebietsentwicklungsplanung 198
3. Abfalldeponien im Raumordnungsverfahren 200
a) Bedeutung der Entscheidung im Raumordnungsverfahren 202
b) Materielle Bindungen des Raumordnungsverfahrens 204
c) Kompetenz und Verfahren des Raumordnungsverfahrens 204
4. Abfalldeponien in der örtlichen Gesamtplanung 205
a) Die Freistellung von der Bindung an den Bebauungsplan und die planersetzenden Bestimmungen 205
b) Die Bedeutung der Flächennutzungspläne für die Fachplanung 208
III. Die Planfeststellung zwischen Bindung und Freiheit 209
1. Bedarf und Dimensionierung der Deponie 210
2. Die Festlegung eines Einzugsbereichs 212
a) Die Rechtslage nach dem Abfallgesetz 212
b) Die Rechtslage nach dem KrW-/AbfG 213
3. Der Grundwasserschutz als ökologisches Hauptproblem 214
4. Der Anlagenstandort 216
a) Rechtlicher Maßstab 216
b) Anwendungsbereich der Abwägung 219
5. Die Zulässigkeit einer Enteignung 221
IV. Zwischenergebnis: Freiheit und rechtliche Bindung 222
V. Das Planfeststellungsverfahren 222
1. Ablauf des Planfeststellungsverfahrens 222
a) Unterrichtung über den Untersuchungsrahmen für die UVP 223
b) Der Antrag auf Planfeststellung 225
(1) Bisher erforderliche Unterlagen nach dem VwVfG 225
(2) Aufgrund des UVPG einzureichende Unterlagen 226
c) Beteiligung im Planfeststellungsverfahren 228
(1) Behörden- und Verbandsbeteiligung 228
(2) Planauslegung und Einwendungen 229
d) Auslegung weiterer Unterlagen vor dem Erörterungstermin 231
e) Erörterungstermin 231
f) Die Behördenentscheidung 233
2. Die Zuständigkeit für die Planfeststellung 234
VI. Das Verfahren vor dem Verfahren: Die Standortsuche 235
D. Die Zulassung von Behandlungsanlagen und Zwischenlagern 238
I. Die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen 238
1. Die Grundstruktur der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung 239
a) Die traditionelle Betrachtungsweise als gebundene Kontrollerlaubnis 239
b) Modifikation durch die UVP zur Abwägungsentscheidung? 240
2. Die Genehmigungsvoraussetzungen im BImSchG 242
a) Die Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG 243
b) Beachtung anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften nach § 6 Nr. 2 BImSchG 244
3. Abfallrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen 245
a) § 8 AbfG und § 32 KrW-/AbfG 245
b) Abfallentsorgungs- bzw -wirtschaftspläne 245
(1) Die Regelung des AbfG 245
(2) Die Regelung des KrW-/AbfG 247
c) Abfallrechtliche Gemeinwohlklauseln 248
(1) § 2 Abs. 1 S. 2 und 3 AbfG 249
(a) Systematische Stellung 249
(b) Normstruktur 250
(c) Ergebnis 251
(2) § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG 251
(a) Systematische Stellung 251
(b) Normstruktur 252
II. Die Bedeutung vorgelagerter Planungsentscheidungen 252
1. Die Einbindung von Industrieanlagen in das Planungssystem durch das Bauplanungsrecht 252
a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 253
b) Im unbeplanten Innenbereich 254
c) Im Außenbereich 255
(1) Privilegierungsfähigkeit 256
(2) Privilegierungswürdigkeit 257
(3) Entgegenstehen öffentlicher Belange 259
(a) Abwägung 259
(b) Nachbarschutz 259
(c) Gesamtplanerische Einbindung 260
(4) Ergebnis 261
2. Das „Standortprivileg“ für Abfallentsorgungsanlagen des § 38 BauGB 262
a) Das traditionelle Verständnis des § 38 BauGB 262
b) Die Regelung durch das InvErlG 262
(1) Der Begriff der öffentlich zugänglichen Abfallentsorgungsanlage 263
(2) Ausgangspunkt: Keine Regelung der Standortfrage für öffentlich zugängliche Abfallentsorgungsanlagen 264
(3) Das Bedürfnis nach verfassungskonformer Auslegung 264
(4) Voraussetzungen und Grenzen der verfassungskonformen Auslegung. 265
(5) Möglichkeiten verfassungskonformer Auslegung 266
(a) Abfallrechtliche Gemeinwohlklauseln 266
(b) Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG 268
(c) Richterliche Rechtsfortbildung im Rahmen des § 38 BauGB 269
c) Die Regelung durch das BauROG 270
3. Die raumordnerische Einbindung 272
a) Rechtslage nach dem InvErlG 272
(1) Bindung an raumordnerische Ziele 272
(2) Bedeutung des Raumordnungsverfahrens 273
(a) Anwendbarkeit des Raumordnungsverfahrens 273
(b) Bindung an das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens 274
b) Rechtslage nach dem BauROG 275
(1) Bedeutung raumordnerischer Ziele 276
(2) Bedeutung des Raumordnungsverfahrens 277
III. Rechtsprobleme der immissionsschutzrechtlichen Zulassung 278
1. Bedarf und Dimensionierung der Anlage 278
a) Abfallwirtschaftliche Bedarfsprüfung 279
b) Bedarfsprüfung im Rahmen der UVP 280
c) Bedarfsprüfung im Rahmen des § 8 BNatSchG 280
2. Die Festlegung eines Einzugsbereichs 282
3. Die Zulässigkeit einer Enteignung 284
IV. Das Genehmigungsverfahren 286
1. Keine Einbeziehung der anerkannten Naturschutzverbände 286
2. Bedeutung des Verfahrens für die Entscheidung 286
E. Ergebnis 288
I. Interessenschutz bei den beiden Zulassungsverfahren 288
II. Austauschbarkeit der Zulassungsverfahren 289
Literaturverzeichnis 291
Sachregister 313