Anlagenzulassung im Abfallrecht

Frank Hölscher

doi:10.3790/978-3-428-49790-4

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Hölscher, F. (2001). Anlagenzulassung im Abfallrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49790-4

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Anlagenzulassung im Abfallrecht

Hölscher, Frank

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 107

(2001)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49790-4
978-3-428-09790-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49790-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 315
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Das Zulassungsrecht für Abfallbeseitigungsanlagen stand in den letzten zehn Jahren im Zentrum gesetzgeberischer Aktivität und wissenschaftlicher Diskussion. Während Abfallbeseitigungsanlagen bis zum Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz von 1993 einheitlich als öffentliche Infrastruktureinrichtungen einer Planfeststellung bedurften, unterfallen seither nur noch die Deponien diesem Zulassungsregime. Alle anderen Abfallbeseitigungsanlagen werden nach den Regeln des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zugelassen, welche auch für gewerbliche Anlagen gelten.

Der Autor stellt die für Deponien und andere Anlagen geltenden Regeln dar und geht dabei auch auf die Fragen der jeweiligen Einbindung in die Gesamtplanung und die Fachplanung ein. Daneben werden in der Praxis häufig umstrittene Fragen wie die Standortwahl, Anlagendimensionierung und die Zuweisung von Einzugsbereichen erörtert. Ein Vergleich der Zulassungssysteme zeigt, daß beide Systeme weitgehend austauschbar sind. Die Planfeststellung erweist sich bei den stärker raumgreifenden Deponien als überlegen, da sie eine Raumnutzungsentscheidung mit umfassender planerischer Abwägung darstellt. Zudem stößt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung dort an ihre Grenzen, wo zur Realisierung des Vorhabens Enteignungen erforderlich sind.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	15
A. Bestandsaufnahme	17
I. Der Konflikt um die Ansiedlung von Abfallentsorgungsanlagen	17
1. Der Widerstand der Nachbarn	17
2. Die Rolle der Kommunen im Ansiedlungskonflikt	20
3. Insbesondere: Die Auseinandersetzung um die Müllverbrennung	22
II. Die Diskussion um die Bedeutung von Zulassungsverfahren	23
1. Demokratisierung der Verwaltung: Die Partizipationsdiskussion der siebziger Jahre	24
2. Grundrechtsschutz durch Verfahren: Die Diskussion über die selbständige Funktion des Verwaltungsverfahrens	29
3. Umweltschutz durch Bürgerbeteiligung: Die Umweltverträglichkeitsprüfung	36
4. Bürgerbeteiligung als Hemmnis effizienter Verwaltung: Die Beschleunigungsdiskussion	43
a) Konsensuales Verwaltungshandeln: Beschleunigung durch Akzeptanzmanagement	45
b) Beschleunigung durch behördliche Organisationsoptimierung	58
c) Beschleunigung durch gesetzliche Fristvorgaben	60
d) Beschleunigung durch Reduzierung von Öffentlichkeitsbeteiligung	61
III. Zulassungsverfahren in der Gesetzgebung (Überblick)	61
B. Grundlagen der Zulassungsentscheidung	65
I. Der Gegenstand der Zulassungspflicht	65
1. Der Abfallbegriff als Angelpunkt des abfallrechtlichen Anlagenrechts	65
a) Die Abfalleigenschaft der zu entsorgenden Stoffe nach dem AbfG 1986	66
(1) Die Funktion des Abfallbegriffs im AbfG	67
(2) Der subjektive Abfallbegriff	68
(3) Korrektur des subjektiven Abfallbegriffs aus Gründen der Richtlinienkonformität?	71
(4) Der objektive Abfallbegriff	74
(5) Altstoffe als Abfall	77
(6) Die Abfalleigenschaft der im Rahmen des Dualen Systems gesammelten Altverpackungen	79
(7) Die Abfalleigenschaft von Reststoffen aus immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen	81
(8) Die Sonderregelung für Altöl und Autowracks	82
b) Die Eigenschaft als Abfall zur Beseitigung nach dem KrW-/AbfG 1994	83
(1) Die Funktion des Abfallbegriffs im KrW-/AbfG	84
(2) Der Begriff „Abfall“ nach dem KrW-/AbfG und nach der Abfallrahmenrichtlinie	84
(a) Das Merkmal des „Entledigens“	85
(b) Das Merkmal des „Entledigenwollens“	86
(c) Vergleich der Merkmale „sich entledigen“ und „sich entledigen wollen“ mit dem subjektiven Abfallbegriff des AbfG	88
(d) Das Merkmal des „Entledigenmüssens“	89
(3) Abfälle zur Verwertung in der Konzeption des KrW-/AbfG	92
(a) Stoffliche Verwertung	92
(b) Energetische Verwertung	94
(c) Verwertung durch Kompostierung	96
(4) Abfälle zur Beseitigung in der Konzeption des KrW-/AbfG	96
c) Zusammenfassung: Die Reduzierung des abfallrechtlichen Anlagenregimes durch den Abfallbegriff des KrW-/AbfG	96
2. Die Begründung der Zulassungspflicht bei Deponien nach § 7 Abs. 2 AbfG und § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG	97
a) Der Begriff der Deponie	97
b) Die die Zulassungspflicht auslösenden Vorgänge	98
3. Die Begründung der Zulassungspflicht bei Lagern und Behandlungsanlagen nach § 7 Abs. 1 AbfG und § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG	100
a) Die Grundlage und der Umfang der Zulassungspflicht	101
(1) Der Wortlaut von § 7 Abs. 1 AbfG und § 4 Abs. 1 BImSchG	101
(2) Das Gesetzgebungsverfahren als Auslegungshilfe	102
(3) Die immissionsschutzrechtliche Regelungstradition	105
(4) Richtlinienkonformität als Auslegungsziel	106
(5) Ergebnis	109
b) Der Begriff der ortsfesten Anlage	109
c) Die Zulassungsbedürftigkeit mobiler Anlagen	112
d) Immissionsschutzrechtlicher oder abfallrechtlicher Anlagenbegriff	113
e) Die Entsorgungsphasen des Behandelns und des Lagerns	116
f) Die die Zulassungspflicht auslösenden Vorgänge	117
g) Die Auswirkungen des KrW-/AbfG	118
(1) Die Divergenz zwischen § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG und § 4 Abs. 1 S. 1 BImSchG	119
(2) Die Bedeutung des § 27 Abs. 1 S. 3 KrW-/AbfG für die Grundlage der Zulassungspflicht	120
II. Die Zulassungsentscheidung für Deponien	122
1. Der Regelfall: Die Zulassung durch Planfeststellungsbeschluß und die damit verbundenen Rechtswirkungen	122
a) Die Genehmigungswirkung	123
b) Die Gestaltungswirkung	123
c) Die enteignungsrechtliche Vorwirkung	124
d) Die Duldungswirkung	125
e) Die Konzentrationswirkung	126
(1) Die Verfahrenskonzentration	127
(2) Die Entscheidungskonzentration	128
(3) Die Zuständigkeitskonzentration	129
(4) Die materielle Bedeutung der Konzentrationswirkung	131
2. Die Zulassung von Deponien durch Plangenehmigung	132
a) Voraussetzungen	132
(1) Unbedeutende Deponien	132
(2) Wesentliche Änderungen	133
(3) Versuchsdeponien	134
b) Rechtswirkungen	135
3. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns	137
a) Voraussetzungen	137
b) Umfang, Rechtswirkungen	140
III. Die Zulassungsentscheidung für Behandlungsanlagen	141
1. Zulassung im förmlichen Verfahren	141
a) Anwendungsbereich	142
b) Rechtswirkungen der Genehmigung	143
(1) Die Genehmigungswirkung	143
(2) Enteignungsrechtliche Vorwirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung?	144
(3) Der Ausschluß privatrechtlicher Abwehransprüche durch § 14 BImSchG	145
(4) Die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG	149
2. Zulassung im vereinfachten Verfahren	151
a) Anwendungsbereich	151
b) Rechtswirkungen der Genehmigung	151
IV. Abfallentsorgung in Anlagen, die anderen Zwecken dienen	152
1. Die Regelung nach dem AbfG	152
2. Die Regelung nach dem KrW-/AbfG	153
C. Die Zulassung von Deponien	154
I. Die materiellen Voraussetzungen für die Planfeststellung	154
1. Die Regelung in § 8 AbfG / § 32 KrW-/AbfG	156
a) Entgegenstehen eines für verbindlich erklärten Abfallentsorgungsplans bzw. Abfallwirtschaftsplans	157
b) Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit	157
(1) Die Regelung im AbfG	157
(2) Die Regelung im KrW-/AbfG	159
c) Die Zuverlässigkeit der verantwortlichen Personen	159
d) Nachteilige Auswirkungen auf das Recht eines anderen	160
(1) Keine Differenzierung zwischen gemeinnütziger und privatnütziger Planfeststellung	161
(2) Die Bedeutung der „Rechte anderer“	162
(a) Die Bedeutung der Grundrechte	162
(b) Die Bedeutung einfach-rechtlich konstituierter Positionen	163
e) Zusammenfassung	164
2. Die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde und ihre Grenzen	165
a) Die Planrechtfertigung	167
b) Die Bindung an übergeordnete Planungen	168
c) Die Einhaltung gesetzlicher Planungsleitsätze	169
d) Die planerische Abwägung	170
e) Insbesondere: Die Alternativenprüfung	175
f) Insbesondere: Die Berücksichtigung der Ergebnisse der UVP	177
g) Die Bindung des Planungsermessens durch allgemeine Verwaltungsvorschriften	180
II. Die Bedeutung vorgelagerter Planungsentscheidungen	182
1. Abfallentsorgungsplanung bzw. Abfallwirtschaftsplanung	182
a) Inhalte von Abfallentsorgungsplänen und Abfallwirtschaftsplänen	183
b) Rechtswirkungen der Abfallentsorgungspläne bzw. Abfallwirtschaftspläne	184
(1) Für verbindlich erklärte Abfallentsorgungspläne	184
(2) Nicht für verbindlich erklärte Abfallentsorgungspläne	189
c) Materielle Vorgaben für Abfallentsorgungspläne und Abfallwirtschaftspläne	190
(1) Die Regelung nach dem Abfallgesetz	190
(2) Die Regelung nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz	191
d) Kompetenz und Verfahren der Aufstellung von Abfallentsorgungsplänen	191
e) Resümee	192
2. Abfallentsorgungsanlagen in den regionalen Raumordnungsplänen	192
a) Die rechtliche Bedeutung der Ausweisung als landesplanerisches Ziel	193
(1) Rechtsnatur der Gebietsentwicklungspläne	193
(2) Bindung im Vorfeld der Planfeststellung	194
(3) Bindung der Planfeststellung	195
b) Materielle Bindungen der Gebietsentwicklungsplanung	198
c) Kompetenz und Verfahren der Gebietsentwicklungsplanung	198
3. Abfalldeponien im Raumordnungsverfahren	200
a) Bedeutung der Entscheidung im Raumordnungsverfahren	202
b) Materielle Bindungen des Raumordnungsverfahrens	204
c) Kompetenz und Verfahren des Raumordnungsverfahrens	204
4. Abfalldeponien in der örtlichen Gesamtplanung	205
a) Die Freistellung von der Bindung an den Bebauungsplan und die planersetzenden Bestimmungen	205
b) Die Bedeutung der Flächennutzungspläne für die Fachplanung	208
III. Die Planfeststellung zwischen Bindung und Freiheit	209
1. Bedarf und Dimensionierung der Deponie	210
2. Die Festlegung eines Einzugsbereichs	212
a) Die Rechtslage nach dem Abfallgesetz	212
b) Die Rechtslage nach dem KrW-/AbfG	213
3. Der Grundwasserschutz als ökologisches Hauptproblem	214
4. Der Anlagenstandort	216
a) Rechtlicher Maßstab	216
b) Anwendungsbereich der Abwägung	219
5. Die Zulässigkeit einer Enteignung	221
IV. Zwischenergebnis: Freiheit und rechtliche Bindung	222
V. Das Planfeststellungsverfahren	222
1. Ablauf des Planfeststellungsverfahrens	222
a) Unterrichtung über den Untersuchungsrahmen für die UVP	223
b) Der Antrag auf Planfeststellung	225
(1) Bisher erforderliche Unterlagen nach dem VwVfG	225
(2) Aufgrund des UVPG einzureichende Unterlagen	226
c) Beteiligung im Planfeststellungsverfahren	228
(1) Behörden- und Verbandsbeteiligung	228
(2) Planauslegung und Einwendungen	229
d) Auslegung weiterer Unterlagen vor dem Erörterungstermin	231
e) Erörterungstermin	231
f) Die Behördenentscheidung	233
2. Die Zuständigkeit für die Planfeststellung	234
VI. Das Verfahren vor dem Verfahren: Die Standortsuche	235
D. Die Zulassung von Behandlungsanlagen und Zwischenlagern	238
I. Die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen	238
1. Die Grundstruktur der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung	239
a) Die traditionelle Betrachtungsweise als gebundene Kontrollerlaubnis	239
b) Modifikation durch die UVP zur Abwägungsentscheidung?	240
2. Die Genehmigungsvoraussetzungen im BImSchG	242
a) Die Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG	243
b) Beachtung anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften nach § 6 Nr. 2 BImSchG	244
3. Abfallrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen	245
a) § 8 AbfG und § 32 KrW-/AbfG	245
b) Abfallentsorgungs- bzw -wirtschaftspläne	245
(1) Die Regelung des AbfG	245
(2) Die Regelung des KrW-/AbfG	247
c) Abfallrechtliche Gemeinwohlklauseln	248
(1) § 2 Abs. 1 S. 2 und 3 AbfG	249
(a) Systematische Stellung	249
(b) Normstruktur	250
(c) Ergebnis	251
(2) § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG	251
(a) Systematische Stellung	251
(b) Normstruktur	252
II. Die Bedeutung vorgelagerter Planungsentscheidungen	252
1. Die Einbindung von Industrieanlagen in das Planungssystem durch das Bauplanungsrecht	252
a) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans	253
b) Im unbeplanten Innenbereich	254
c) Im Außenbereich	255
(1) Privilegierungsfähigkeit	256
(2) Privilegierungswürdigkeit	257
(3) Entgegenstehen öffentlicher Belange	259
(a) Abwägung	259
(b) Nachbarschutz	259
(c) Gesamtplanerische Einbindung	260
(4) Ergebnis	261
2. Das „Standortprivileg“ für Abfallentsorgungsanlagen des § 38 BauGB	262
a) Das traditionelle Verständnis des § 38 BauGB	262
b) Die Regelung durch das InvErlG	262
(1) Der Begriff der öffentlich zugänglichen Abfallentsorgungsanlage	263
(2) Ausgangspunkt: Keine Regelung der Standortfrage für öffentlich zugängliche Abfallentsorgungsanlagen	264
(3) Das Bedürfnis nach verfassungskonformer Auslegung	264
(4) Voraussetzungen und Grenzen der verfassungskonformen Auslegung.	265
(5) Möglichkeiten verfassungskonformer Auslegung	266
(a) Abfallrechtliche Gemeinwohlklauseln	266
(b) Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG	268
(c) Richterliche Rechtsfortbildung im Rahmen des § 38 BauGB	269
c) Die Regelung durch das BauROG	270
3. Die raumordnerische Einbindung	272
a) Rechtslage nach dem InvErlG	272
(1) Bindung an raumordnerische Ziele	272
(2) Bedeutung des Raumordnungsverfahrens	273
(a) Anwendbarkeit des Raumordnungsverfahrens	273
(b) Bindung an das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens	274
b) Rechtslage nach dem BauROG	275
(1) Bedeutung raumordnerischer Ziele	276
(2) Bedeutung des Raumordnungsverfahrens	277
III. Rechtsprobleme der immissionsschutzrechtlichen Zulassung	278
1. Bedarf und Dimensionierung der Anlage	278
a) Abfallwirtschaftliche Bedarfsprüfung	279
b) Bedarfsprüfung im Rahmen der UVP	280
c) Bedarfsprüfung im Rahmen des § 8 BNatSchG	280
2. Die Festlegung eines Einzugsbereichs	282
3. Die Zulässigkeit einer Enteignung	284
IV. Das Genehmigungsverfahren	286
1. Keine Einbeziehung der anerkannten Naturschutzverbände	286
2. Bedeutung des Verfahrens für die Entscheidung	286
E. Ergebnis	288
I. Interessenschutz bei den beiden Zulassungsverfahren	288
II. Austauschbarkeit der Zulassungsverfahren	289
Literaturverzeichnis	291
Sachregister	313

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