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Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen

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Herr, G. (2003). Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51189-1
Herr, Gunther F.. Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51189-1
Herr, G (2003): Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51189-1

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Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen

Herr, Gunther F.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 926

(2003)

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Abstract

Ist die Verwaltung befugt, rechtsunwirksame Bebauungspläne zu verwerfen? Aufgrund der Fehleranfälligkeit von Bebauungsplänen ist diese Frage keinesfalls nur von akademischem Interesse, sondern ein in der Verwaltungspraxis alltägliches Problem.

Im 1. Teil der Arbeit legt der Autor unter Berücksichtigung der Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften dar, dass rechtsunwirksame Bebauungspläne ipso iure nichtig sind. Die Verwaltung ist nach Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet, Bebauungspläne uneingeschränkt auf ihre Nichtigkeit hin zu prüfen. Im 2. Teil zeigt Gunther F. Herr, weder Gemeinderat noch Rechtsaufsichtsbehörde sind befugt, Bebauungspläne prinzipal, d. h. mit allgemeinverbindlicher Wirkung, zu verwerfen. Für eine solche Nichtigkeitsfeststellung lässt das gesetzliche Kompetenzgefüge keinen Raum. Die Vorschriften über das Planaufhebungsverfahren (§ 2 Abs. 4 BauGB) und über die gerichtliche Normenkontrolle (§ 47 VwGO) sind vielmehr abschließend. Im 3. Teil arbeitet der Verfasser heraus, dass die Rechtsordnung die Inzidentverwerfung, d. h. die Nichtanwendung eines Bebauungsplans in einem konkreten Verfahren (v. a. im Baugenehmigungsverfahren), verlangt. Kompetenzrechtlich stehen ihr weder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG noch § 47 VwGO entgegen. Materiell-rechtlich verbietet es Art. 14 Abs. 1 GG, die Bebaubarkeit eines Grundstücks durch einen rechtsunwirksamen Bebauungsplan einzuschränken. Dagegen wird Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt, soweit die Verwaltung rechtsunwirksame Bebauungspläne nicht anwendet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 19
I. Gegenstand der Untersuchung und Relevanz der Verwerfungsfrage in der Praxis 19
II. Begrenzung auf Bebauungspläne 23
III. Konzeption der Untersuchung 25
1. Komponenten der Normverwerfung - Trennung zwischen prinzipaler und inzidenter Verwerfung 25
a) Materiell-rechtliche Grundlage der Normverwerfung 25
b) Normprüfungsbefugnis und Normprüfungspflicht 25
c) Formell-rechtliche und materiell-rechtliche Zulässigkeit der Normverwerfung 25
d) Unterscheidung zwischen prinzipaler und inzidenter Normverwerfung 26
2. Gang der Untersuchung 27
Erster Teil: Unsicherheit in Rechtsprechung und Verwaltungspraxis - Grundlagen der Verwerfungskompetenz: Rechtswidrigkeit und Rechtsunwirksamkeit von Bebauungsplänen - Behördliche Prüfungskompetenz 29
1. Kapitel: Unsicherheit und Widersprüchlichkeit in Rechtsprechung und Verwaltungspraxis 29
I. Überblick über die bisherige Rechtsprechung 29
II. Umfrage zum Meinungsstand bei den Baubehörden 32
III. Neue Aspekte 33
2. Kapitel: Rechtswidrigkeit von Bebauungsplänen 34
I. Kollision des Bebauungsplans mit höherrangigem nationalem Recht 34
1. Abgrenzung zur bloßen Normkonkurrenz 35
a) „Lex-specialis-Regel" 35
b) „Lex-posterior-Regel" 36
2. Sonderproblem: Ranghöhere fachgesetzliche Regelungen 36
3. Bedeutung der Unbeachtlichkeitsregelungen 38
II. Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht und sein Bezug zur Verwerfungsfrage 40
3. Kapitel: Ipso-iure-Nichtigkeit als Folge der Rechtswidrigkeit 42
I. Streitstand 43
1. Lehre von der Ipso-iure-Nichtigkeit 43
2. Vernichtbarkeitslehre 44
II. Bedeutung des Streits 44
III. Argumentation 46
1. Vorrang der Verfassung 46
2. Effektiver Rechtsschutz nach Art. 19 Abs.4GG 47
3. Konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG 47
4. Argumente für die Lehre der „Ipso-iure-Nichtigkeit" 48
a) Entstehungsgeschichte und Systematik 49
b) Höherrangiges Recht als Rechtsgeltungsnormen 50
IV. Durchbrechungen des Nichtigkeitsdogmas 53
1. Tenorierungspraxis des Bundesverfassungsgerichts 53
2. Unübertragbarkeit der Durchbrechungen auf die oberverwaltungsgerichtliche Normenkontrolle 55
3. Durchbrechung des Nichtigkeitsdogmas durch Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften 56
V. Materiell-rechtliche Ausgangslage bei unbeachtlichen, bedingt beachtlichen und heilbaren Rechtsverstößen 58
1. Bindung der Verwaltung an die Unbeachtlichkeits Vorschriften 58
2. Unbeachtlichkeit nach § 214 BauGB 63
3. Verwerfungsfrage bei bedingter Beachtlichkeit nach § 215 Abs. 1 BauGB 63
a) Rechtslage bei rügelosem Fristablauf 63
b) Wirksame Rüge 64
c) Beachtlichkeit des Fehlers in der Schwebezeit vor Erhebung einer Rüge 64
4. Materielle Rechtslage im Falle einer Heilbarkeit nach § 215 a BauGB 65
VI. Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen 66
VII. Zusammenfassung 66
4. Kapitel: Normprüfungskompetenz und Normprüfungspflicht der Verwaltung 67
I. Normprüfungsbefugnis der Verwaltung 67
1. Rechtsstaatsprinzip und Normprüfungsbefugnis 68
2. Verantwortlichkeit des Beamten für die Rechtmäßigkeit seiner Diensthandlungen (§§ 56 BBG, 38 BRRG, 75 LBGBW) 69
3. Gerichtliche Normenkontrolle und Normprüfungsbefugnis 70
II. Normprüfungspflicht der Verwaltung 70
1. Argumente für die eingeschränkte Prüfungspflicht 71
2. Zwingende Argumente für die inhaltlich unbegrenzte Prüfungspflicht 72
a) Bindende Vorgaben der Verfassung 72
b) Beamtenrechtliche Verantwortlichkeit 73
c) Praktikabilitätserwägungen, Bedeutung der Genehmigung von Bebauungsplänen und Gefahr von Amtshaftungsansprüchen 73
3. Zusammenfassung 75
Zweiter Teil: Prinzipale behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen 77
1. Kapitel: Prinzipale Verwerfung von Bebauungsplänen: Ihr Verhältnis zum behördlichen Normprüfungsrecht und zu anderen Verfahren 77
I. Zusammenhang von Normprüfung und Normverwerfung 77
II. Verhältnis der prinzipalen Verwerfung zu anderen Verfahrensarten 78
2. Kapitel: Prinzipale Verwerfüngskompetenz des Gemeinderats? 80
I. Reichweite der prinzipalen oberverwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle 81
1. Keine prinzipale Norm Verwerfung der Verwaltungsgerichte 81
2. Abschließende Wirkung des § 47 VwGO auch gegenüber der Verwaltung? 83
a) Reichweite des Normzwecks des § 47 VwGO 83
b) Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags des Gemeinderats nach §47 Abs. 2 VwGO 86
aa) Antragsbefugnis 86
bb) Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers 87
cc) Antragsgegner 88
dd) Problematik der Insichnormenkontrolle 88
ee) Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO 90
ff) Rechtsschutzbedürfnis 92
c) Würdigung der gewonnenen Ergebnisse 97
II. Planaufhebungsverfahren und prinzipale Verwerfungskompetenz des Gemeinderats 99
1. Keine Konkurrenz zur Normenkontrolle 99
2. These von der Unanwendbarkeit des Planaufhebungsverfahrens auf nichtige Bebauungspläne 99
3. Argumente für die Anwendbarkeit des Planaufhebungsverfahrens und gegen die Zulässigkeit eines Nichtigkeitsfeststellungsbeschlusses 100
a) Wortlaut 101
b) Rechtssicherheitserwägungen 101
c) Abschließender Charakter des § 2 Abs. 4 BauGB 102
aa) Verfahrensrechtliche und materiell-rechtliche Vorgaben 102
bb) Die Gesetzgebungsmaterialien 104
III. Zusammenfassung 104
3. Kapitel: Prinzipale Verwerfungskompetenz anderer Organe und Behörden? 105
I. Bedeutung des § 215 a BauGB 105
II. Prinzipale Verwerfungsbefugnis der Verwaltungsleitung? 107
III. Verwerfung durch die Plangenehmigungsbehörde? 108
1. Kompetenz der Plangenehmigungsbehörde zur allgemeinverbindlichen Nichtigkeitsfeststellung? 109
a) Keine Zuständigkeit bei genehmigungsfreien Bebauungsplänen 109
b) Genehmigungspflichtige Bebauungspläne 109
aa) Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes 109
bb) Keine repressiven Eingriffsbefugnisse 110
cc) Zwischenergebnis 110
2. Abgrenzung der Rücknahme der Plangenehmigung nach § 48 LVwVfG von der prinzipalen Normverwerfung 111
3. Ergebnis 112
IV. Prinzipale Verwerfungskompetenz der Rechtsaufsichtsbehörde 112
1. Verhältnis von landesrechtlicher Kommunalaufsicht zur Sonderaufsicht nach dem BauGB 112
a) Keine präventive landesrechtliche Rechtsaufsicht 113
b) Repressive Kontrolle durch die kommunale Rechtsaufsicht 113
2. Gesetzlich geregelte Befugnisse der Kommunalaufsicht 114
a) Beanstandung 115
b) Ersatzvornahme und ihr Verhältnis zum Normenkontrollantrag 116
aa) Normenkontrollantrag durch die Rechtsaufsichtsbehörde 117
bb) Verhältnis von Normenkontrollantrag und kommunalaufsichtlicher Planaufhebung 118
3. Beschränkung auf die kommunalaufsichtliche Planaufhebung bzw. den Normenkontrollantrag 118
V. Allgemeinverbindliche Feststellung der Nichtigkeit durch die Baubehörde 119
VI. Zusammenfassung 121
Dritter Teil: Inzidente Verwerfung von Bebauungsplänen durch die Verwaltung 122
1. Kapitel: Einführung: Ausgangslage aufgrund bisher gewonnener Erkenntnisse - Eingrenzung verwerfungsrelevanter Sachverhalte 122
I. Ausgangssituation für die Verwaltung 122
II. Verwerfungsrelevante Sachverhalte und ihre Abgrenzung 124
1. Einschlägige Fälle für die Baubehörde 124
a) Genehmigungspflichtigkeit 124
b) Baupolizeiliches Vorgehen gegen errichtete Bauten 124
c) Genehmigungsfähigkeit von Vorhaben 125
2. Verwerfungsrelevante Sachverhalte für die Gemeinde - Abgrenzung zur bloßen Vorfrage 126
a) Bebauungsplan als bloße Voraussetzung für eine neue Verfahrenseinleitung 126
b) Einschlägige Sachverhalte für die Gemeinde 127
aa) Entscheidung über das Einvernehmen nach § 36 Abs. 1 BauGB 127
bb) Prüfung einer Teilungsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 BauGB 127
3. Verwerfungsrelevante Sachverhalte für weitere Behörden 128
2. Kapitel: Formell-rechtliche Zulässigkeit der Inzidentverwerfung 128
I. Verhältnis des Art. 100 Abs. 1 GG zur Inzidentverwerfung 129
II. Vorrang der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit der beamtenrechtlichen Remonstration? 131
1. Antragsgegenstand und Antragsberechtigung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG 131
2. Ausweg über die Remonstrationspflicht des Beamten? 132
a) Tatsächliche Einwände 132
b) Rechtliche Einwände 133
aa) Bebauungspläne als „dienstliche Anordnungen" 133
bb) „Unmittelbare Vorgesetzte" des „Beamten" nach § 75 Abs. 2 S. 1 LBGBW 136
3. Begrenzter Prüfungsmaßstab bei der abstrakten Normenkontrolle 139
4. Kein Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG 139
a) Fehlende Pflicht zur Antragstellung 140
b) Unterscheidung von prinzipaler und inzidenter Verwerfung 141
c) Zwischenergebnis 142
5. Keine Argumente für eine Inzidentverwerfungskompetenz 142
6. Ergebnis 143
III. Verhältnis der Inzidentverwerfung zur Normenkontrolle nach § 47 VwGO 144
1. Behördliche Antragsbefugnis und gerichtlicher Prüfungsmaßstab 145
a) Antragsbefugnis des Behördenleiters und des Gemeinderats 145
b) Umfassender gerichtlicher Prüfungsrahmen 146
2. Kein Ausschluss einer Inzidentverwerfungsbefugnis 146
a) Argument der Antragsfrist 146
b) Fehlende Antragspflicht 147
c) Unterscheidung von prinzipaler und inzidenter Verwerfung 148
3. Ergebnis 148
IV. Ausschließliche Entscheidungsbefugnis bestimmter Behörden? 148
1. Keine Sperrwirkung der Plangenehmigung 149
2. Zuweisung der Planungskompetenz an den Gemeinderat nach §§ 2 Abs. 4, 215 a BauGB, 24 Abs. 1 S. 2 GemOBW? 150
a) Planvollzug durch Landesbehörden 151
b) Planvollzug durch die Verwaltungsleitung (Bürgermeister) 152
aa) Argumentation des OVG Saarlouis 153
bb) Keine ausschließliche Zuständigkeit des Gemeinderats 154
3. Befugnisse der Fach- und Rechtsaufsicht 155
a) Rechtsaufsicht über die Gemeinde 156
b) Fachaufsicht über die Fachbehörden 156
4. Das ergänzende Verfahren als Argument für eine Inzidentverwerfung? 157
V. Zusammenfassung 157
3. Kapitel: Anwendungsverbot des Art. 20 Abs. 3 GG 159
I. Entscheidungsalternativen der Verwaltung - begriffliche Klärungen 159
II. Vereinbarkeit der Entscheidungsalternativen mit dem Rechtsstaatsprinzip? 160
1. Anwendungslösung und Art. 20 Abs. 3 GG 160
2. Aussetzungs- bzw. Inzidentverwerfungslösung und Art. 20 Abs. 3 GG 161
3. Ergebnis 163
III. Erste Lösungen und verbleibende Fragen 163
4. Kapitel: Materiell-rechtliche Zulässigkeit der Inzidentverwerfung durch die Baubehörde bei der Prüfung der Genehmigungsfahigkeit von Bauvorhaben 164
I. Verwerfung durch die Baubehörde 165
1. Genehmigungsfähigkeit nach den §§ 34, 35 BauGB, aber nicht auf Grundlage des rechtsunwirksamen Bebauungsplans (Konstellation 1) 165
a) Verletzung der Eigentumsgarantie im Falle der Aussetzung? 166
aa) Anspruch auf Bebauung im Rahmen des geltenden Rechts 166
bb) Wirksame Aussetzungskompetenz? 167
b) Verletzung der Planungshoheit? 169
aa) Materiell-rechtliche Komponente 170
bb) Formell-rechtliche Komponente - Einvernehmen nach § 36 BauGB 171
(1) Herstellung des Einvernehmens nach § 36 BauGB 172
(2) Ausweg über die Zurückstellung 173
(3) Rechtswidrig versagtes Einvernehmen 174
c) Ergebnis 175
2. Genehmigungsfähigkeit auf Grundlage des rechtsunwirksamen Bebauungsplans, nicht aber nach den §§ 34, 35 BauGB (Konstellation 2) 175
a) Inzidentverwerfungslösung 176
b) Aussetzungslösung 176
c) Ergebnis 177
3. Genehmigungsfähigkeit nach den §§ 34, 35 BauGB, nicht aber auf Grundlage des rechtswirksamen Bebauungsplans (Konstellation 3) 177
a) Verweigerung des Einvernehmens 178
b) Ersetzung des Einvernehmens 179
aa) Zuständigkeit 179
bb) Ermessensentscheidung 180
c) Ergebnis 183
4. Genehmigungsfähigkeit auf Grundlage des rechtswirksamen Bebauungsplans, nicht aber nach den §§ 34, 35 BauGB (Konstellation 4) 184
a) Keine Mitentscheidungskompetenz der Gemeinde 184
b) Vereitelung der Rechte des Bauherrn 184
5. Zusammenfassende Würdigung 185
a) Aussetzungslösung 185
b) Inzidentverwerfungslösung 186
aa) Irrtumsfälle 186
bb) Verbleibende Schwachstelle 187
c) Ergebnis 188
II. Inzidentverwerfung durch die Widerspruchsbehörde 189
III. Gemeinde als untere Baubehörde - Besonderheiten 190
1. Keine Verletzung der Planungshoheit 191
2. Kommunalrechtliche Beteiligung des Gemeinderats 191
a) Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 192
b) Gegenmeinung 192
c) Kommunalverfassungsrechtlicher Lösungsansatz 192
3. Ergebnis 195
IV. Grundsatz der Rechtssicherheit 195
V. Zusammenfassung 197
5. Kapitel: Verbleibende Fälle 198
I. Genehmigungspflichtigkeit baulicher Anlagen 198
II. Genehmigungsfähigkeit emittierender Anlagen 200
III. Teilungsgenehmigung und Negativattest 200
Zusammenfassung 202
1. Rechtsunwirksamkeit von Bebauungsplänen 202
2. Keine prinzipale behördliche Verwerfungskompetenz 202
3. Inzidente behördliche Verwerfungskompetenz 203
Literaturverzeichnis 205
Sachwortverzeichnis 217