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Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung

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Klink, T. (2005). Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung. Eine europarechtliche und verfassungsrechtliche Untersuchung zu § 48a Abs. 1 BImSchG, § 6a WHG und § 57 KrW-/AbfG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51845-6
Klink, Thomas. Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung: Eine europarechtliche und verfassungsrechtliche Untersuchung zu § 48a Abs. 1 BImSchG, § 6a WHG und § 57 KrW-/AbfG. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51845-6
Klink, T (2005): Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung: Eine europarechtliche und verfassungsrechtliche Untersuchung zu § 48a Abs. 1 BImSchG, § 6a WHG und § 57 KrW-/AbfG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51845-6

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Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung

Eine europarechtliche und verfassungsrechtliche Untersuchung zu § 48a Abs. 1 BImSchG, § 6a WHG und § 57 KrW-/AbfG

Klink, Thomas

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 72

(2005)

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Abstract

Im Spannungsfeld zwischen europäischem und mitgliedstaatlichem Recht wirft die Verpflichtung, supranationales Recht in die innerstaatliche Rechtsordnung umzusetzen, immer wieder Probleme auf. In allen zentralen Umweltgesetzen hat der deutsche Gesetzgeber pauschale Verordnungsermächtigungen geschaffen, mit deren Hilfe eine möglichst schnelle, effektive Umsetzung der Gemeinschaftsvorgaben erreicht werden soll. Die vom EuGH missbilligte Umsetzung mittels bloßer Verwaltungsvorschriften bildete den Anlass für diese Regelungen. §§ 48a Abs. 1 BImSchG, 6a WHG und 57 KrW-/AbfG sind die wichtigsten einschlägigen Ermächtigungen. Pauschal sind diese Normen, weil sich ihr Anwendungsbereich auf das ganze jeweilige Gesetz erstreckt. Der Autor untersucht §§ 48a Abs. 1 BImSchG, 6a WHG und 57 KrW-/AbfG eingehend, auch in ihrer Bedeutung über das Umweltrecht hinaus. Die Ermächtigungen befinden sich im Schnittpunkt von europäischem und deutschem Recht. Sie sind Einflüssen aus beiden Rechtskreisen ausgesetzt.

Auf der Grundlage einer genauen europarechtlichen Einschätzung der Umsetzungsfunktion widmet sich Thomas Klink den zahlreichen verfassungsrechtlichen Problemen aus dem pauschalen Umsetzungsmechanismus. Neben bundesstaatlichen Kompetenzaspekten bereitet innerstaatlich die Pauschalität der Ermächtigungen Schwierigkeiten, stellt doch das Bestimmtheitsgebot in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG aus gutem Grund strenge Anforderungen an Ermächtigungen zur Rechtsetzung durch die Exekutive. Klink beantwortet die Frage, wie pauschale Ermächtigungen ohne Verletzung der Vorgaben des Grundgesetzes als Umsetzungsinstrument eingesetzt werden können. Ihre Pauschalität ist bei strenger Begrenzung auf den Umsetzungszweck verfassungsrechtlich tragbar. Dies folgt aus einer umfassenden Analyse der pauschalen Ermächtigungen mit ihren verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Bezügen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einleitung 19
I. Europäisierung des deutschen Umweltrechts 19
II. § 48a Abs. 1 BImSchG, § 6a WHG und § 57 KrW- / AbfG 20
ΙII. Gang der Untersuchung 22
Teil 1: Europarechtliche Vorgaben 24
I. Europäisches Umweltrecht 24
1. Umweltrelevante Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft 24
2. Vollzug des Gemeinschaftsrechts 26
II. Erforderlichkeit der Ausführung 28
1. Richtlinien 29
2. Verordnungen 31
a) Allgemeine und unmittelbare Geltung 31
b) Umsetzung auch von Verordnungen 32
3. Entscheidungen 34
4. Empfehlungen und Stellungnahmen 35
a) Unverbindlichkeit 35
b) Freiwillige Umsetzung mittels § 57 KrW-/ AbfG? 37
5. Änderung der Terminologie in der Europäischen Verfassung 39
III. Anforderungen an die Ausführung 40
1. Vorgaben aus der Struktur der Umsetzungsverpflichtung 41
2. Umsetzungsanforderungen nach dem EuGH 43
a) Zielverbindlichkeit und vollständige Wirksamkeit 44
b) Maßgeblichkeit nationalen Verfassungsrechts 44
c) Beschränkungen durch den „effet utile" 46
3. Insbesondere: Unbestreitbare Verbindlichkeit 47
a) Verbindlichkeit des Umsetzungsakts 47
b) Verwaltungsvorschriften 48
aa) Keine Umsetzung mittels Verwaltungsvorschriften 49
bb) Konsequenzen der Rechtsprechung 51
cc) Entstehung der pauschalen Umsetzungsermächtigungen 52
c) Bewertung 53
4. Rechtsverordnung als Umsetzungsinstrument 54
a) Eignung als Umsetzungsinstrument 54
b) Vergleich zu einer Umsetzung mittels Gesetz oder Verwaltungsvorschrift 55
IV. Europarechtliche Bedeutung der verfassungsrechtlichen Prüfung 58
Teil 2: Bundesstaatliche Einordnung 59
I. Umsetzungskompetenz von Bund oder Ländern 59
II. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für § 6a WHG 61
1. Struktur der Rahmengesetzgebung 61
2. Zulässigkeit der Delegation im Rahmenrecht 61
a) Delegationsfeindlichkeit des Art. 75 GG? 62
b) Bezug zur Bundesgesetzgebung 62
3. Rahmenrechtliche Beurteilung von § 6a WHG 63
a) Kompetenzrechtliche Problematik 63
b) Zustimmung des Bundesrats 65
c) Ermessen des Verordnungsgebers 65
aa) Regelungsabsicht des Gesetzgebers 65
bb) Verfassungskonforme Auslegung 66
cc) Einschätzungsvorrang des Gesetzgebers 66
d) Stellungnahme zur kompetenzrechtlichen Einordnung 67
aa) Kompetenzielle Bedeutung der pauschalen Delegation 67
bb) Übertragung der Kompetenzschranken auf den Verordnungsgeber 69
cc) Prüfung schon des ermächtigenden Gesetzes 70
dd) Notwendigkeitsklausel 71
e) Kompetenzielle Einschränkungen des Verordnungserlasses 72
aa) Erforderlichkeit der bundesrechtlichen Umsetzung 73
(1) Europarechtliche Überlagerung 73
(2) Integrationsoffene Auslegung 74
(3) Schutzzweck der Erforderlichkeitsklausel 75
(4) Unterscheidung nach Umsetzungsspielräumen 77
(5) Umsetzungskompetenz der Länder 78
bb) Vollregelungen durch den Bund 79
III. Gesetzgebungskompetenz für § 48a Abs. 1 BImSchG und § 57 KrW-/ AbfG 81
1. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes 81
2. Art. 72 Abs. 2 GG und bundesgesetzliche Regelung 82
a) Bedeutung für § 48a Abs. 1 BImSchG und § 57 KrW- / AbfG 82
b) Bedeutung für den Verordnungserlass 84
3. Eintritt und Umfang der Sperrwirkung 85
a) Sperrwirkung mit oder ohne Rechtsverordnung 86
b) Vermittelnde Lösung 87
c) Verifizierung anhand der Umsetzungsermächtigungen 89
d) Sperrwirkung bei § 6a WHG? 90
IV. Pflicht zum Verordnungserlass 91
1. Entschließungsermessen 92
2. Ermessensreduzierung aus dem gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Kontext 92
3. Ermessensreduzierung aus der Umsetzungsverpflichtung 93
Teil 3: Rechtsstaatliche und demokratische Fragen 96
I. Bestimmtheitsgebot: Inhalt, Zweck und Ausmaß 96
1. Regelungszweck von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 96
2. Inhalt, Zweck und Ausmaß 97
3. Selbstentscheidungs-, Vorhersehbarkeits- und Programmformel 98
4. Hinreichende Bestimmtheit 100
a) Regelungsintensität 100
b) Regelungsgegenstand 102
5. Zusammenfassung 103
II. Bestimmtheitsprüfung im nationalen Kontext 104
1. Regelungsintensität und Regelungsgegenstand 104
a) Regelungsintensität 105
b) Regelungsgegenstand 105
2. Zweck 106
a) Verweisung auf den Gesetzeszweck 106
aa) Bestimmtheit aus § 1a Abs. 1 WHG 107
bb) Bestimmtheit aus § 1 KrW-/ AbfG 108
cc) Bestimmtheit aus § 1 BImSchG 109
dd) Strukturelle Bewertung der Verweisung auf den Gesetzeszweck 111
b) Umsetzungszweck 112
3. Inhalt 112
a) „Insbesondere" bei § 6a WHG 112
b) Immissions- und Emissionswerte bei § 48a Abs. 1 BImSchG 113
c) Abhängigkeit vom Zweck 114
4. Ausmaß 115
a) Interne Begrenzung der Ermächtigungen 115
b) Externe Begrenzung aus dem Gesetzesrahmen 115
5. Zwischenergebnis 117
ΙII. Beteiligung des Bundestages 118
1. Zulässigkeit der Beteiligung des Bundestages 118
a) Ablehnungsvorbehalte 119
b) Meinungsstand zu Änderungsvorbehalten 119
c) Stellungnahme 121
aa) Verhältnis zwischen Gesetz und Rechtsverordnung 121
bb) Kein Verordnungsrecht des Parlaments 122
cc) Begrenzung von Änderungsvorbehalten 123
dd) Differenzierung nach der Erlasspflicht 124
ee) Besonderheiten bei pauschalen Umsetzungsermächtigungen 125
2. Kompensation der Bestimmtheitsdefizite 126
a) Ablehnung einer Kompensation 126
b) Anerkennung einer Kompensation 127
c) Stellungnahme 128
3. Zwischenergebnis 130
IV. Bestimmtheitsprüfung unter Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts 130
1. Verdrängung von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Umsetzungssituationen 131
a) Verdrängung von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach dem Prinzip des Vorrangs 132
b) Fehlen einer äußeren Kollisionslage 133
c) Fehlen eines inneren Normwiderspruchs 134
d) Auswirkungen des Vorrangs 136
2. Einbeziehung des umzusetzenden Gemeinschaftsrechts in die Ermächtigung 136
a) Einbeziehung im Wege der dynamischen Verweisung 136
b) Kritik an einer Verweisung 138
c) Stellungnahme 138
aa) Verweisungen bei der Bestimmtheitsprüfung 138
bb) Grenzen dynamischer Verweisungen 140
cc) Rechtsstaatliche Voraussehbarkeit und Pauschalität 140
dd) Demokratische Selbstentscheidung 143
d) Zwischenergebnis 145
3. Anwendung von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Umsetzungssituationen 145
a) Modifizierte Anwendung von Art. 80 GG 146
b) Kritikpunkte 148
c) Funktionales Verständnis des Bestimmtheitsgebots 149
d) Verbleibende Gefahren 151
aa) Mangelnde Vorhersehbarkeit 151
bb) Problem der Umsetzungsspielräume 152
(1) Determinierung des Umsetzungsgesetzgebers 152
(2) Bedeutung für das Bestimmtheitsgebot 153
cc) Maßstabsverlust bei der Bestimmtheitsprüfung 154
dd) Kontrollaufgaben des Parlaments 155
e) Zwischenergebnis 157
V. Rechtfertigung und Begrenzung der Pauschalität 158
1. Rechtfertigung durch Verlagerung der Rechtsetzungsverantwortung 158
a) Deutsches Verfassungsrecht als Prüfungsmaßstab 159
aa) Eingeschränkter Prüfungsmaßstab bei zwingenden Vorgaben 160
bb) Voller Prüfungsmaßstab bei national bedingten Fehlern 161
cc) Standpunkt des BVerfG 161
b) Auswirkungen auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 163
2. Begrenzung der Pauschalität 165
a) Pauschalität als Hauptproblem 166
b) Erfüllung bindender Beschlüsse 166
aa) Verfassungskonforme Auslegung 167
bb) Reichweite der Bindung 168
(1) Umsetzungsspielräume in wesentlichen Fragen 168
(2) Umsetzungsspielräume in nicht wesentlichen Fragen 169
(3) Schutzverstärkungen 171
cc) Umsetzung durch Rahmenrecht 174
3. Verfassungszusammenhang 175
a) Einfluss von Art. 23 GG 175
b) Einfluss von Art. 20a GG 178
4. Beteiligung des Bundestages 179
a) Besonderheiten bei pauschalen Umsetzungsermächtigungen 180
b) Erhöhung der demokratischen Legitimation 182
c) Sonderfall § 6a WHG 183
5. Konsequenzen 184
a) Selbstentscheidung 184
aa) Selbstentscheidung und Grundrechte 185
bb) Selbstentscheidung und demokratische Legitimität 185
cc) Selbstentscheidung und Umsetzungsspielräume 185
b) Vorhersehbarkeit 186
aa) Verzicht auf Vorhersehbarkeit 186
bb) Kompensationsmöglichkeiten 187
(1) Voraussehbarkeit aus dem Primärrecht 187
(2) Rechtsschutz gegen Sekundärrecht 188
(3) Nationale Kontrollmechanismen 189
c) Programm 190
6. Abschließende Bestimmtheitsprüfung 190
VI. Weitere verfassungsrechtliche Fragen 192
1. Parlamentsvorbehalt 192
2. Zitiergebot 194
a) Bedeutung des Zitiergebots 194
b) Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht 195
c) Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bei pauschalen Umsetzungsermächtigungen 196
3. Besondere Fehlerquellen 197
Zusammenfassung 199
Literaturverzeichnis 204
Sachwortverzeichnis 218