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Fischer-Appelt, D. (1999). Agenturen der Europäischen Gemeinschaft. Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49692-1
Fischer-Appelt, Dorothee. Agenturen der Europäischen Gemeinschaft: Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen. Duncker & Humblot, 1999. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49692-1
Fischer-Appelt, D (1999): Agenturen der Europäischen Gemeinschaft: Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49692-1
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Agenturen der Europäischen Gemeinschaft
Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen
Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 19
(1999)
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Abstract
Europäische Agenturen sind ein Novum in der Ausgestaltung der Europäischen Union und zugleich ein Markstein in der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts. Welche Bedeutung haben sie als selbständige Einrichtungen im institutionellen Dreieck zwischen Rat, Kommission und Europäischem Parlament? Zunächst gilt es, kompetenzrechtliche Zulässigkeit sowie das Ausmaß der Delegation von Zuständigkeiten zu erörtern. Die Gründung unabhängiger Einrichtungen wirft jedoch auch Fragen der demokratischen Legitimation auf, deren Untersuchung eine Analyse der Kontrollstrukturen der Agenturen nach sich zieht, die von Ideen der politischen Ökonomie inspiriert ist. Merkmale der Entwicklung unabhängiger Agenturen lassen sich im Vergleich zu Recht und Funktion amerikanischer $aagencies$z aufweisen. So wird deutlich, daß sich hinter der punktuellen Gründung von Agenturen in verschiedensten Bereichen systematische Defizite der Gemeinschaftsstruktur verbergen. Agenturen stellen sich als eine Form des zukünftigen Regierens in der Europäischen Union dar, die dem Bedarf nach besonderer Vermischung der verschiedenen Ebenen in der sich erweiternden Union Rechnung trägt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 12 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 25 | ||
| Einleitung und Gang der Darstellung | 31 | ||
| A. Definition und Typologie von Agenturen | 38 | ||
| I. Definition und Eingrenzung von Agenturen | 38 | ||
| 1. Definition europäischer Agenturen | 38 | ||
| 2. Eine Bemerkung zur Begriffswahl | 42 | ||
| 3. Agenturen als Entstehung eines neuen Verwaltungstypus auf Gemeinschaftsebene | 45 | ||
| II. Entwicklung einer Typologie der Funktionen europäischer Agenturen | 46 | ||
| 1. Agenturen mit Bildungs- und Sozialauftrag | 49 | ||
| a) Das Zentrum für Berufsbildung (CEDEFOP) | 50 | ||
| b) Die Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen | 51 | ||
| c) Die Europäische Stiftung für Berufsbildung | 53 | ||
| 2. Informationsagenturen | 55 | ||
| a) Die Europäische Umweltagentur | 56 | ||
| b) Die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht | 58 | ||
| c) Die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz | 59 | ||
| d) Die Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit | 60 | ||
| 3. Agenturen als Subkontrahenten | 61 | ||
| a) Das Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union | 61 | ||
| b) Die geplante Europäische Agentur für Zusammenarbeit | 62 | ||
| 4. Agenturen als Regelungsinstanzen | 63 | ||
| a) Kennzeichen der Regelungsagenturen | 63 | ||
| b) Die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln | 64 | ||
| aa) Agentur mit komplexem Koordinierungsauftrag | 64 | ||
| bb) Die Stellung der Agentur im Zulassungsverfahren | 66 | ||
| cc) Publizitätspflichten der Genehmigungsinhaber und Überwachung | 66 | ||
| dd) Informationstätigkeiten zur Verhinderung von Nebenwirkungen (Pharmakovigilanz) | 67 | ||
| ee) Ergebnis | 68 | ||
| c) Vorschlag für eine Agentur für tierärztliche und pflanzengesundheitliche Überwachung | 68 | ||
| 5. Gerichtsähnliche Ämter | 69 | ||
| a) Sonderfall des Europäischen Patentamts | 69 | ||
| b) Das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle) | 70 | ||
| c) Das Gemeinschaftliche Sortenamt | 72 | ||
| 6. Sonderfälle | 73 | ||
| a) Die Europäische Zentralbank und das Europäische System der Zentralbanken | 73 | ||
| b) Das Europäische Polizeiamt (Europol) | 74 | ||
| c) Die Europäischen Standardisierungsorganisationen (CENELEC, CEN, ETSI) | 75 | ||
| III. Ergebnisse und Zusammenfassung des Kapitels | 77 | ||
| B. Kompetenzrechtliche Zulässigkeit der Gründung von Agenturen und Delegation von Gemeinschaftsaufgaben an Agenturen | 78 | ||
| I. Entwicklung der Diskussion | 78 | ||
| II. Gründung von Agenturen im Lichte des Artikels 4 EGV | 80 | ||
| III. Agenturgründungen im Lichte von Art. 155 | 81 | ||
| IV. Die Organisationskompetenz zur Gründung von Agenturen | 83 | ||
| 1. Gründung durch den ‚Gemeinschaftsgesetzgeber‘ | 84 | ||
| 2. Gründung durch die Kommission | 84 | ||
| V. Kompetenznormen zur Gründung von Agenturen | 86 | ||
| 1. Vorliegen spezieller Kompetenznormen | 86 | ||
| a) Agenturgründungen nur auf Grundlage des Art. 235? | 86 | ||
| b) Agenturen im Bereich der Binnenmarktharmonisierung | 87 | ||
| c) Agenturen im Bereich von Gemeinschaftspolitiken | 89 | ||
| d) Ergebnis | 93 | ||
| 2. Agenturen als Mittel der Zielverwirklichung im Rahmen des Gemeinsamen Marktes | 94 | ||
| a) Prüfung der Voraussetzungen des Art. 235 | 94 | ||
| b) Ergebnis | 98 | ||
| VI. Grenzen für die Kompetenzausübung und das Konzept der Delegation | 99 | ||
| 1. Gang der Darstellung | 99 | ||
| 2. Der Begriff der Delegation | 99 | ||
| 3. Inhaber der Delegationskompetenz | 102 | ||
| a) Delegation von Entscheidungszuständigkeiten durch den Gemeinschaftsgesetzgeber | 102 | ||
| b) Delegation originärer Zuständigkeiten der Kommission | 102 | ||
| c) Subdelegation von Befugnissen durch die Kommission | 103 | ||
| aa) Subdelegation im Wege einer Delegationsnorm | 103 | ||
| bb) Subdelegation ohne Delegationsnorm | 105 | ||
| d) Ergebnis | 106 | ||
| 4. Die Art der delegierten Befugnisse | 106 | ||
| a) Die Meroni-Rechtsprechung und das Ausmaß der Delegation | 106 | ||
| b) Übertragbarkeit der Meroni-Rechtsprechung | 107 | ||
| c) Keine weitergehende Delegation, als dem delegierenden Organ zusteht | 108 | ||
| d) Genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse und die Delegation von Ermessensentscheidungen | 109 | ||
| aa) Die Problematik des Begriffs der engen Ausführungsbefugnisse | 109 | ||
| bb) Abhängigkeit des Ermessens von der Grundnorm | 112 | ||
| cc) Die Unterscheidung nach wesentlichen Fragen und Durchführungsbefugnissen in der Rechtsprechung | 113 | ||
| dd) Zusammenhang des Ausmaßes der Delegation mit den Kontrollbeziehungen | 114 | ||
| ee) Ergebnis | 116 | ||
| VII. Gemeinschaftsrechtliche Formen des Verwaltungshandelns | 117 | ||
| 1. Vielzahl und Flexibilität gemeinschaftsrechtlicher Handlungsformen | 117 | ||
| 2. Rechtsverbindliche Handlungsformen nach Art. 189 | 117 | ||
| a) Erweiterung des Art. 189 im Wege des Sekundärrechts? | 117 | ||
| b) Entscheidungen | 119 | ||
| aa) Definition der Entscheidung | 119 | ||
| bb) Individualgerichtete Entscheidungen | 119 | ||
| cc) An Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen | 121 | ||
| c) Das Problem der Delegation von quasi-legislativen Befugnissen (Verordnungen und Richtlinien) | 123 | ||
| 3. Delegation von quasi-judiziellen Befugnissen | 128 | ||
| 4. Organisationsbeschlüsse zur Gründung von Dienststellen in den Mitgliedstaaten: Der Fall des Sortenamtes | 131 | ||
| a) Die Ausgestaltung der Einrichtung von Dienststellen durch das Sortenamt | 131 | ||
| b) Kompetenzrechtliche Analyse | 133 | ||
| 5. Andere vertraglich vorgesehene Handlungsformen exekutiver Art | 136 | ||
| a) Empfehlungen und Stellungnahmen | 136 | ||
| b) Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verträge als Handlungsform der Agenturen | 139 | ||
| aa) Vertragliche Handlungsformen im Gemeinschaftsrecht | 139 | ||
| bb) Verträge als typische Handlungsform im Rahmen der Netzwerkkoordinierung der Informationsagenturen | 142 | ||
| 6. Informelle Handlungsformen exekutiver Art | 147 | ||
| a) Bedeutung und Begriff des informellen Handelns | 147 | ||
| b) Aufgaben der Agenturen mit sozial- und bildungspolitischer Zielsetzung | 149 | ||
| c) Soft law und Publizität als Handlungsform und Regelungskonzept der Informationsagenturen | 150 | ||
| d) Koordinierungs- und Informationsaufgaben der Arzneimittelagentur | 152 | ||
| 7. Die Bindungswirkung informellen Handelns der Agenturen | 152 | ||
| a) Bindungswirkung von Maßnahmen ohne Außenwirkung für Agenturen? | 152 | ||
| b) Herleitung aus dem estoppel-Prinzip | 153 | ||
| c) Anwendung des allgemeinen Gleichheitsprinzips | 153 | ||
| d) Ergebnis | 154 | ||
| VIII. Rechtsgrundlage und Befugnisse des Europäischen Polizeiamts | 155 | ||
| 1. Hintergrund und Organisationskompetenzen | 155 | ||
| 2. Informationstätigkeiten und Eingriffsbefugnisse | 157 | ||
| 3. Ergebnis | 161 | ||
| IX. Allgemeine Prinzipien der Delegation | 161 | ||
| 1. Das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 3b EGV | 162 | ||
| a) Anwendung der Kriterien des Prinzips auf die Agenturgründungen und Aufgabendelegationen | 162 | ||
| b) Neuerungen nach Amsterdam | 165 | ||
| c) Anwendung des Prinzips auf die Gewaltenteilung der Gemeinschaft und die Alternative der Betonung des Verfahrens der Anwendung des Prinzips | 166 | ||
| 2. Das Prinzip der Gemeinschaftstreue nach Art. 5 EGV | 168 | ||
| 3. Das institutionelle Gleichgewicht, der Grundsatz der Gewaltenteilung und die checks and balances, angewandt auf Agenturen | 169 | ||
| a) Entwicklung des Grundsatzes durch den Gerichtshof und Bezug zu Agenturen | 169 | ||
| b) Bedeutung des Grundsatzes: Die Kritik der Literatur | 170 | ||
| c) Zusammenspiel der vertikalen und horizontalen Komponenten des Grundsatzes | 172 | ||
| d) Weiterentwicklung des Grundsatzes für Agenturen | 175 | ||
| aa) Checks and balances als strukturelle Garantie für die Wahrung der Demokratie | 175 | ||
| bb) Inhalt des Prinzips | 176 | ||
| cc) Übertragbarkeit auf die Gemeinschaft | 177 | ||
| dd) Auswirkungen des Grundsatzes auf die Stellung der Agenturen im Gewaltenteilungsgefüge | 179 | ||
| X. Zusammenfassung der Ergebnisse | 180 | ||
| C. Demokratietheoretische Überlegungen für eine Legitimation von Agenturen und Theorien für die Analyse | 184 | ||
| I. Bedürfen Agenturen der Legitimation? | 184 | ||
| II. Überlegungen zu einer demokratischen Legitimation von Agenturen | 188 | ||
| 1. Anwendbarkeit von Konzeptionen demokratischer Legitimation auf die europäische Situation | 189 | ||
| 2. Das „Hierarchische Legitimationsmodell“ und die Rückkopplung der Agenturen an die Legitimation der Gemeinschaftsorgane | 193 | ||
| 3. Das „Partizipationsmodell“ – eine Form alternativer demokratischer Legitimation | 196 | ||
| 4. Das „Expertise-Modell“ und verschiedene Rechtfertigungen für den Einsatz von Agenturen | 198 | ||
| 5. Ergebnis | 204 | ||
| III. Demokratische Verantwortlichkeit und Kontrolle der Agenturen | 205 | ||
| 1. Verschiedene Theorien über das Näheverhältnis von demokratischlegitimierten Organen zu Agenturen | 205 | ||
| 2. Der Ansatz alternativer Regelungsstrategien | 207 | ||
| 3. Der Ansatz des Public Choice | 209 | ||
| 4. Ergebnis | 211 | ||
| IV. Die integrationstheoretische Sicht | 212 | ||
| V. Zusammenfassung und Ergebnis | 215 | ||
| D. Europäische Agenturen im Konfliktfeld verschiedener Gemeinschaftsorgane und im Spannungsverhältnis zwischen Unabhängigkeit und Kontrolle | 218 | ||
| I. Agenturen zwischen Unabhängigkeit und Kontrolle | 218 | ||
| 1. Vorbemerkung zum Verhältnis von Unabhängigkeit und Kontrolle | 218 | ||
| 2. Erkenntnisinteressen für die Analyse | 219 | ||
| 3. Gang der Darstellung | 220 | ||
| II. Aufbau und Entscheidungsstrukturen der Agenturen | 220 | ||
| 1. Organisatorischer Aufbau der Agenturen | 220 | ||
| 2. Dualistische und monistische Leitungsstrukturen | 221 | ||
| 3. Zusammensetzung und Entscheidungsstrukturen der einzelnen Agenturorgane | 224 | ||
| a) Der Verwaltungsrat | 224 | ||
| aa) Aufgaben, Zusammentreffen und Entscheidungsmodalitäten des Verwaltungsrats | 224 | ||
| bb) Allgemeine Zusammensetzung des Verwaltungsrats | 226 | ||
| cc) Besondere Beteiligung von Drittstaaten | 229 | ||
| dd) Beteiligung des Parlaments | 230 | ||
| ee) Ernennung der Mitglieder des Verwaltungsrats | 231 | ||
| ff) Ernennung und Verantwortlichkeit des Vorsitzenden des Verwaltungsrats | 233 | ||
| gg) Bedeutung des Verwaltungsrats: Agenturen als Instanzen intergouvernementaler Politik oder agenda-setting der Kommission? | 236 | ||
| b) Der Direktor: Ernennung und Rechenschaftspflichten | 238 | ||
| aa) Aufgaben des Direktors | 238 | ||
| bb) Ernennung des Direktors | 239 | ||
| cc) Rechenschaftspflicht und Legitimation des Direktors | 240 | ||
| c) Variation der Agenturmodelle? | 241 | ||
| d) Die Ausschüsse | 242 | ||
| 4. Exkurs: Organisation und Entscheidungsstrukturen der Arzneimittelagentur – eine Verwirklichung des Expertise-Modells? | 245 | ||
| a) Abweichung von der Struktur der bisherigen Agenturen | 245 | ||
| b) Wissenschaftlichkeit und Expertise: Die besondere Stellung der Ausschüsse innerhalb der Arzneimittelagentur | 246 | ||
| c) Das Verfahren der Zulassung eines Arzneimittels | 247 | ||
| d) Grad der Unabhängigkeit der Arzneimittelagentur | 249 | ||
| e) Unabhängigkeit von der Kommission und „der Politik“ | 250 | ||
| f) Unabhängigkeit von den Mitgliedstaaten | 251 | ||
| g) Unabhängigkeit und Vernetzung mit nationalen Behörden | 251 | ||
| h) Ergebnis | 252 | ||
| III. Laufende Einwirkung von Kommission und Parlament | 252 | ||
| 1. Laufende Einwirkungsmöglichkeiten und Unabhängigkeit | 252 | ||
| 2. Laufende Überwachung durch die Kommission | 253 | ||
| 3. Der Einfluß des Europäischen Parlaments auf die laufende Arbeit der Agenturen | 254 | ||
| a) Einleitung | 254 | ||
| b) Entwicklung des Verhältnisses zwischen speziellen Parlamentsausschüssen und den Agenturen | 254 | ||
| c) Tätigkeitsbereiche spezialisierter Ausschüsse: Entwicklung eines Monitoring der Agenturen | 256 | ||
| d) Organisatorische Fragen des Monitoring | 259 | ||
| e) Ergebnis | 260 | ||
| 4. Interne Organisationsgewalt der Agenturen | 261 | ||
| 5. Langfristige Planung über die Arbeitsprogramme | 261 | ||
| 6. Unterrichtungs- und Rechenschaftspflichten | 263 | ||
| 7. Rechenschaftspflichten: Abgabe von Jahresberichten | 264 | ||
| 8. Evaluierungsverfahren als Mittel der Ex-post-Kontrolle | 264 | ||
| 9. Ergebnis | 268 | ||
| IV. Personal, Haushalt, Finanzen: Unabhängigkeit und Kontrolle | 269 | ||
| 1. Einheitlichkeit und Selbständigkeit der Regelungen über Personal, Finanzen und Haushalt | 269 | ||
| 2. Personal | 270 | ||
| a) Auswahl und Absetzung des Personals | 270 | ||
| b) Finanzielle Regelung | 271 | ||
| c) Personalregelungen | 273 | ||
| aa) Entwicklung des derzeitigen Systems | 273 | ||
| bb) Diskussion der beiden Modelle zur Personalregelung | 276 | ||
| 3. Agenturen zwischen Haushaltsdisziplin und Unabhängigkeit | 278 | ||
| a) Generelle Überlegungen | 278 | ||
| b) Rechtliche Ausgestaltung des Haushaltssystems der Agenturen | 279 | ||
| aa) Das System der Eigenmittel und Zuschüsse der Agenturen | 279 | ||
| bb) Einbindung der Agenturhaushalte in das Haushaltssystem der Gemeinschaft | 282 | ||
| cc) Das Verfahren der Verabschiedung des Haushalts | 283 | ||
| c) Reform des Systems der Eigenmittel | 285 | ||
| aa) Vorgeschichte | 285 | ||
| bb) Reformvorschläge | 288 | ||
| d) Die internen Finanzvorschriften der Agenturen | 290 | ||
| e) Die Entlastung für den Haushalt | 291 | ||
| f) Rechtliche Zulässigkeit separater Haushalte und Entlastungsverfahren | 294 | ||
| g) Ergebnis der Analysen zum Haushalt der Agenturen | 297 | ||
| aa) Variation zwischen Unions- und Unabhängigkeitsmodell | 297 | ||
| bb) Zentrale Bedeutung des Haushaltsverfahrens | 298 | ||
| cc) Kontrollverhältnisse der Organe als Funktion der Unabhängigkeit? | 299 | ||
| 4. Finanzkontrolle ex post | 301 | ||
| a) Finanzkontrolle der Agenturen | 301 | ||
| b) Überprüfung durch den Rechnungshof | 302 | ||
| 5. Ergebnis | 303 | ||
| V. Haftung | 303 | ||
| 1. Haftungsbestimmungen in den Gründungsverordnungen | 303 | ||
| 2. Haftung der Gemeinschaft? | 304 | ||
| VI. Rechtsschutz | 308 | ||
| 1. Bedeutung und Modelle | 308 | ||
| 2. Widerspruchsverfahren vor der Kommission | 309 | ||
| 3. Exkurs: Rechtsschutz im Harmonisierungs- und Sortenamt | 313 | ||
| 4. Rechtsweg zu den europäischen Gerichten | 316 | ||
| a) Die Verfahren nach Art. 173 und Art. 175 | 316 | ||
| aa) Anwendbarkeit für die Beobachtungsstellen für Drogen und Rassismus | 317 | ||
| bb) Anwendbarkeit für andere Agenturen ohne ausdrückliche Klarstellung | 318 | ||
| b) Das Verfahren nach Art. 177 | 322 | ||
| c) Das Verfahren nach Art. 169 | 322 | ||
| 5. Inhalt des Rechtsschutzes und der Zusammenhang mit Verfahrensfragen | 323 | ||
| a) Rechtsschutz für die verschiedenen Handlungsformen der Agenturen | 323 | ||
| b) Rechtsschutz über die Gründungsverordnungen der Agenturen | 325 | ||
| c) Kontrolldichte des Rechtsschutzes | 327 | ||
| 6. Überprüfung des Verfahrens im Kontext der Entwicklung europäischer Verwaltungsverfahrensrechte | 329 | ||
| 7. Zusammenhang der Kontrolldichte des Rechtsschutzes mit Rolle und Legitimation der Gerichte | 331 | ||
| 8. Spezielle Verfahrensrechte: Zugang zu Dokumenten und Informationen der Agenturen für Individuen | 332 | ||
| VII. Europol: Kontrolle und Rechtsschutz | 334 | ||
| 1. Unabhängigkeit und Kontrolle | 334 | ||
| 2. Rechtsschutz | 337 | ||
| a) Regelung im Europol-Übereinkommen | 337 | ||
| b) Das Protokoll über die Auslegung des Europol-Übereinkommens und die Neuregelungen von Amsterdam | 339 | ||
| 3. Bewertung und Einordnung | 341 | ||
| VIII. Allgemeine Regelungsfragen | 342 | ||
| 1. Allgemeine Regelungs- und Rechtswahlautonomie | 342 | ||
| 2. Sprachenfrage | 344 | ||
| a) Allgemeine Diskussion | 344 | ||
| b) Regelung der Sprachenfrage für das Harmonisierungsamt | 345 | ||
| c) Regelung der Sprachenfrage für das Sortenamt | 346 | ||
| d) Sonderregelung für die Stiftung für Berufsbildung | 346 | ||
| e) Probleme der Sprachenregelung anderer Agenturen | 346 | ||
| 3. Geheimnis- und Datenschutz | 347 | ||
| 4. Protokoll über Vorrechte und Befreiungen | 348 | ||
| 5. Die Sitzfrage | 348 | ||
| 6. Ergebnis | 351 | ||
| IX. Unabhängigkeit und Koordinierungspflichten | 351 | ||
| 1. Theorien der Koordinierung | 351 | ||
| 2. Koordinierungsinstanzen | 353 | ||
| 3. Unterschiedliche Koordinationsprobleme und Formen der Koordinierung | 356 | ||
| a) Koordinierung zwischen der Kommission und speziellen Agenturen | 356 | ||
| b) Koordinierung zwischen verschiedenen Agenturen | 358 | ||
| 5. Ergebnis und Bewertung | 360 | ||
| X. Zusammenfassung der Entwicklungslinien | 361 | ||
| 1. Bisheriger Stand der Unabhängigkeit der Agenturen | 361 | ||
| a) Verschiedene Facetten der Unabhängigkeit | 361 | ||
| b) Unabhängigkeit und Agenturtypus | 362 | ||
| 2. Der Einfluß verschiedener Gemeinschaftsorgane | 363 | ||
| a) Einfluß der Kommission | 363 | ||
| b) Einfluß des Rates | 364 | ||
| c) Einfluß des Europäischen Parlaments | 364 | ||
| d) Rechtsschutz und Kontrolle durch europäische Gerichte | 365 | ||
| 3. Die Prinzipien des institutionellen Gleichgewichts und der checks and balances | 366 | ||
| 4. Gewichtung der Kontrollmöglichkeiten und Ausblick auf das nächste Kapitel | 367 | ||
| E. Theorien der Kontrolle und Interessenpartizipation | 368 | ||
| I. Hypothesen der Public-Choice-Theorien | 368 | ||
| 1. Theoretische Fundierung | 368 | ||
| 2. Kritik der Public-Choice-Erklärungen | 369 | ||
| 3. Anwendbarkeit der Principal-agent-Analyse auf europäische Agenturen | 370 | ||
| a) Einleitung | 370 | ||
| b) Europäische Agenturen im Lichte eines Principal-agent-Modells | 371 | ||
| c) Entwicklung unterschiedlicher Organisationskulturen | 376 | ||
| 4. Die Differenzierung der Kontrollinstanzen in „Polizeitruppen“ und „Feueralarm“ (police patrols und fire alarms) | 377 | ||
| a) Vorstellung des Modells | 377 | ||
| b) Anwendung der Hypothese über fire alarms und police patrols auf europäische Agenturen | 379 | ||
| c) Probleme der fire alarms | 381 | ||
| d) Weiterentwicklung des gerichtlichen Rechtsschutzes | 385 | ||
| 5. Spannungsfelder zwischen ‚bureaucratic drift‘ und ‚coalitional drift‘ – Abweichendes Verhalten durch Ermessen und Koalitionswechsel | 386 | ||
| a) Vorstellung des Modells | 386 | ||
| b) Das Verhältnis von coalitional drift und bureaucratic drift in europäischen Agenturen | 387 | ||
| 6. Ergebnis: Übertragung genereller Aussagen des Public Choice | 388 | ||
| II. Interessenpartizipation: Theorie, Realität und Kritik | 390 | ||
| 1. Bedeutung der Interessenpartizipation | 390 | ||
| 2. Theoretische Ausgangsüberlegungen | 391 | ||
| 3. Struktur der Interessenpartizipation an den Agenturen | 391 | ||
| a) Informelle Interessenpartizipation | 391 | ||
| b) Interessenpartizipation über die Netzwerkkoordination | 393 | ||
| c) Interessenpartizipation über das Verwaltungsverfahren der Agenturen | 395 | ||
| d) Interessenpartizipation über das Gerichtsverfahren | 400 | ||
| e) Interessenpartizipation über die Beteiligung an Expertenausschüssen der Agenturen | 401 | ||
| f) Bedeutung der Dezentralität der Agenturen | 404 | ||
| 4. Probleme der Interessenpartizipation | 406 | ||
| a) Verschiedene Legitimationsgrade der Interessenpartizipation für unterschiedlichen Agenturtypen | 406 | ||
| b) Agency capture: Ausnutzung der Agenturen durch die betroffenen Interessen | 407 | ||
| c) Informationsasymmetrien | 409 | ||
| d) Chancengleichheit für die Interessenpartizipation: Verzerrungen und Abhilfestrategien | 410 | ||
| e) Koordinierungskosten aufgrund der Komplexität von Interessengruppen | 412 | ||
| 5. Ergebnis und Zusammenfassung | 413 | ||
| F. Agenturen im Vergleich zu anderen Organisationsformen, Bewertung des Agenturmodells und der verschiedenen Agenturrollen | 415 | ||
| I. Bewertung anhand der Kriterien des Expertise-Modells | 415 | ||
| II. Agenturen und alternative Organisationsformen | 415 | ||
| 1. Aufgabenwahrnehmung durch Private | 416 | ||
| a) Unterstützung durch Subventionen im Haushalt | 416 | ||
| b) Private Eigeninitiativen | 417 | ||
| c) Delegation an private Einrichtungen | 417 | ||
| 2. Die Fonds der Gemeinschaft | 419 | ||
| 3. Dienststellen der Kommission | 420 | ||
| 4. Einsatz von Experten durch die Kommission | 421 | ||
| 5. Delegation an existierende Agenturen | 421 | ||
| 6. Delegation an Non-governmental Organizations | 422 | ||
| 7. Agenturgründungen auf Grundlage völkerrechtlicher Verträge und andere intergouvernementale Alternativen | 422 | ||
| 8. Zwischenergebnis | 423 | ||
| 9. Die Kommission | 424 | ||
| 10. Aufgabenwahrnehmung durch (Komitologie-)Ausschüsse | 424 | ||
| III. Das Expertise-Modell und die möglichen Rollen von Agenturen | 425 | ||
| 1. Expertise und die verschiedenen Rollen der Agenturen | 426 | ||
| 2. Agenturen als Subkontrahenten und Manager von Gemeinschaftsprogrammen | 428 | ||
| 3. Agenturen als Zentren der Expertise | 429 | ||
| 4. Agenturen als Netzwerkkoordinatoren und die Bedeutung von Information | 429 | ||
| 5. Kombination von Agenturbefugnissen: Informationseinsatz für Politikvorschläge | 434 | ||
| 6. Agenturen als Überwachungsinstanzen | 437 | ||
| a) Suche nach Lösungen für das Umsetzungsdefizit | 437 | ||
| b) Das Problem des kollektiven Handelns und das Umsetzungsdefizit: Lösung durch Agenturen? | 438 | ||
| c) Lösungsstrategie einer indirekten Überwachung durch Agenturen | 441 | ||
| 7. Agenturen mit weiterreichenden Entscheidungsbefugnissen im Spannungsfeld zwischen Spezialistentum und fehlender Gemeinwohlorientierung | 443 | ||
| a) Gründe für die Delegation weiterreichender Entscheidungen und einige Rollen von Regelungsagenturen | 443 | ||
| b) Spezialität der Agenturen und die Gemeinwohlverpflichtung der Kommission | 445 | ||
| 8. Agenturen zur Erleichterung eines Wettbewerbs der Regelungen? | 447 | ||
| 9. Agenturen im Wettbewerb zu anderen Instanzen und den Mitgliedstaaten | 448 | ||
| IV. Weitere Aspekte der Verwirklichung des Expertise-Modells | 451 | ||
| 1. Flexibilität | 451 | ||
| 2. Transparenz | 452 | ||
| 3. Funktionale und geographische Dezentralisierung | 453 | ||
| 4. Die Beteiligung von Drittstaaten und Internationalen Organisationen | 455 | ||
| V. Zusammenfassung der Ergebnisse des Kapitels | 455 | ||
| VI. Gründe für die Suche nach anderen Agenturmodellen | 458 | ||
| G. Amerikanische agencies: Testfall der Entwicklung und Dynamik eines institutionellen Systems | 459 | ||
| I. Gründe für einen Rechtsvergleich | 459 | ||
| II. Erklärungen für die Expansion des Agency-Modells | 462 | ||
| 1. Agencies im Bundesstaat | 462 | ||
| 2. Eckpunkte der amerikanischen historischen Entwicklung von Agencies und Regelungsphilosophien | 462 | ||
| 3. Einordnung der Entwicklung und europäische Perspektive | 470 | ||
| a) Expansion bundesstaatlicher Macht | 470 | ||
| b) Durchsetzung bestimmter Regelungsphilosophien | 470 | ||
| III. Grundsätzliche Stellung der Agencies im Verfassungssystem | 472 | ||
| 1. Die Grundaussagen der Verfassung über Exekutive, Legislative und Judikative | 472 | ||
| a) Gewaltenteilung bei gleichzeitiger Funktionenüberschneidung | 472 | ||
| b) Stellung und Einfluß des Präsidenten als einheitlicher Exekutivgewalt (unitary executive) | 472 | ||
| c) Die Legislativgewalt und die Delegation von Befugnissen an Agencies | 476 | ||
| d) Die Position der Judikative | 479 | ||
| 2. Die vielfältigen Agency-Formen | 480 | ||
| a) Die formale Unterscheidung verschiedener Agency-Typen | 480 | ||
| b) Vielfalt der Formen und der inneren Struktur für europäische Agenturen | 483 | ||
| c) Auswirkungen von verschiedenen Graden der Unabhängigkeit | 484 | ||
| d) Verbindung des Agency-Systems mit Organisationsformen unterhalb der institutionellen Ebene | 486 | ||
| e) Funktionen der verschiedenen Agency-Typen | 486 | ||
| f) Trennung der Funktionen (separation of functions) | 489 | ||
| 3. Die Kontrollbefugnisse der Exekutive und Legislative | 490 | ||
| IV. Entwicklungslinien der Rechtsprechung des Supreme Court | 492 | ||
| 1. Der Ansatz der formalen Gewaltenteilung und die Exekutivfunktionen: Myers v. United States | 493 | ||
| 2. Die Anerkennung der Independent Agencies und der Quasi-Funktionen: Humphrey’s Executor v. United States | 494 | ||
| 3. Die weitere Isolierung unabhängiger Einrichtungen: Morrison v. Olson | 497 | ||
| 4. Der Ansatz der checks and balances: Buckley v. Valeo | 498 | ||
| 5. Ergebnis der verfassungsrechtlichen Analysen und europäische Vergleichspunkte | 500 | ||
| a) Systeme der checks and balances als funktionale Gewaltenteilung | 500 | ||
| b) Entwicklung einer „kopflosen vierten Instanz“ in Europa? | 500 | ||
| c) Entwicklung von Quasi-Funktionen | 501 | ||
| V. Kontroll- und Koordinierungsmechanismen des Präsidenten | 502 | ||
| 1. Kontinuität der Debatte um Agencies und Reorganisationen der Exekutive | 502 | ||
| 2. Die Rolle von Exekutivverordnungen des Präsidenten | 503 | ||
| 3. Der Europäische Rechnungshof als Koordinierungsinstanz? | 507 | ||
| 4. Folgerungen für das Verhältnis von Unabhängigkeit und Koordinierung | 508 | ||
| VI. Spezielle Kontrollmechanismen des Kongresses | 509 | ||
| 1. Strategien im Umgang mit den agencies | 509 | ||
| 2. Formen des Legislativvetos | 509 | ||
| a) Der Chadha-Fall und der Verlust direkter legislativer Ex-post-Kontrolle | 509 | ||
| b) Entwicklung eines europäischen Legislativvetos? | 512 | ||
| c) Kontrolle durch die (Ex-ante-)Überprüfung von agencyregulations | 513 | ||
| d) Grundsätzliche Probleme legislativer Ex-ante-Kontrollverfahren | 515 | ||
| 3. Weitere legislative Kontrollformen | 517 | ||
| a) Der Erlaß von Koordinierungsgesetzen | 517 | ||
| b) Zeitliche Begrenzungen des behördlichen Mandats | 517 | ||
| 4. Behördenstudien | 518 | ||
| VII. Das Verwaltungsverfahren als Garant der Verantwortlichkeit? | 519 | ||
| VIII. Exkurs in die gerichtliche Überprüfung der Agencies | 524 | ||
| IX. Kontrolle durch den Wettbewerb verschiedener Agencies | 528 | ||
| X. Das Verhältnis verschiedener Kontrollformen und Gewalten | 529 | ||
| XI. Charakteristika des Systems und Parallelen für Europa | 531 | ||
| 1. Besonderheiten und Systematik der Entwicklung als Einflußfaktoren für Agency-Modelle | 531 | ||
| 2. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt: Kein Verfassungsrang der Agency-Organisation | 532 | ||
| 3. Eigendynamik und Statik der institutionellen Entwicklung | 533 | ||
| 4. Flexibilität in der Entwicklung von verschiedenen Agency-Formen und Kontrollinstrumenten | 533 | ||
| XII. Independent Agencies als Modell für Europa? | 535 | ||
| XIII. Ausblick | 537 | ||
| H. Résumé und Einordnung der Agenturen in das Bild der europäischen Governance | 538 | ||
| I. Résumé: Zusammenfassung der Ergebnisse aller Kapitel | 538 | ||
| II. Einordnung der Agenturen in das Bild der europäischen Governance | 542 | ||
| 1. Die Multiplizierung von Agenturen – ein Erklärungsansatz | 543 | ||
| a) Agenturen als Zufallsgründung oder als Zukunftsmodell? | 543 | ||
| b) Systematische Erklärungen für die Agenturgründungen: Ausdifferenzierung der Verwaltungsstrukturen und Agenturen als ‚ein logischer Schritt nach dem Binnenmarkt‘ | 546 | ||
| 2. Agenturen als ein Gewinn für alle Seiten? | 549 | ||
| 3. Fünf Positionen zur Governance durch Agenturen | 553 | ||
| a) Die fünf Positionen | 553 | ||
| b) Diskussion der Positionen anhand theoretischer Konzepte | 554 | ||
| aa) Abnahme des dezisionalen Supranationalismus in Agenturen (die erste These)? | 554 | ||
| bb) Agenturen als Verkörperung (neo-)funktionalistischer Integrationstheorien (die zweite These)? | 556 | ||
| cc) Agenturen als besondere Vermischung der Ebenen (die dritte These) | 558 | ||
| dd) Zusammenführung aller fünf Thesen auf der Zeitachse | 559 | ||
| III. Ausblick | 560 | ||
| Literaturverzeichnis | 562 | ||
| Verzeichnis der Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften | 592 | ||
| U.S.-amerikanisches Entscheidungsverzeichnis | 594 | ||
| Personen- und Sachregister | 595 |