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Gesetzgebung und Verfahren

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Mengel, H. (1997). Gesetzgebung und Verfahren. Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48022-7
Mengel, Hans-Joachim. Gesetzgebung und Verfahren: Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat. Duncker & Humblot, 1997. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48022-7
Mengel, H (1997): Gesetzgebung und Verfahren: Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48022-7

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Gesetzgebung und Verfahren

Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat

Mengel, Hans-Joachim

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 722

(1997)

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Abstract

Die Untrennbarkeit von politisch-gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und staatsrechtlich zu bewertenden Entscheidungsstrukturen macht Bemühungen um eine umfassende Methodik der wissenschaftlichen Erkenntnis des Gesetzgebungsprozesses auch unter Einbeziehung des Instrumentariums anderer Disziplinen unabdingbar.

Diese Arbeit begibt sich deshalb nicht nur auf das relativ neue, unentdeckte, bzw. wiederentdeckte Feld der wissenschaftlichen Erforschung des Gesetzgebungsprozesses durch die Staatsrechtler, sondern auch auf den Pfad einer zumindest in der deutschen Staatsrechtslehre neuen und noch kaum gesicherten Methodik wissenschaftlicher Erkenntnissuche im staatsrechtlich organisatorischen Bereich.

Der Autor stellt einem theoretischen Teil einen umfangreichen historisch-empirisch beschreibenden Teil voran.

Table of Contents

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Inhaltsverzeichnis V
Verzeichnis der Abkürzungen XII
Einleitung: Verfassungsrechtliche Entscheidungsprozesse als Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchung 1
Teil I: Gesetzgebungsverfahren – Die Empirie des Gesetzgebungsprozesses am Beispiel hessischer Hochschulgesetzgebung 11
I. Die Rahmenbedingungen hessischer Hochschulgesetzgebung 13
1. Die politischen Rahmenbedingungen hessischer Hochschulgesetzgebung 13
a) Die bevorstehende Landtagswahl 13
b) Der Termindruck 15
2. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen 17
a) Die Gesetzgebungskompetenz in der hessischen Verfassung 17
b) Die Vorgaben durch das Hochschulrahmengesetz 18
c) Die Stellung der Betroffenen und Verbände auf Landesebene bei Anpassungsgesetzen an die Rahmengesetzgebung des Bundes 20
II. Der intraministerielle Prozeß der Gesetzgebung 24
1. Die vorbereitenden Arbeiten in der Ministerialbürokratie 24
a) Organisatorische Zentralfragen 24
b) Grundsätzliche Probleme der Projektgruppenarbeit 26
c) Die Projektgruppe zur Erarbeitung der hessischen Hochschulgesetzentwürfe 31
aa) Die organisatorische Zuordnung 31
bb) Die Auswahl der Gruppenmitglieder 33
2. Die Tätigkeit der Projektgruppe 39
a) Erste Arbeitsschritte 39
b) Zur Gruppenpsychologie 41
c) Die Außenbeziehungen 44
d) Technisch-organisatorische Probleme 45
e) Projektgruppe und Interessenteneinflüsse 47
f) Die Beziehungen zum Landtag 47
g) Gruppenarbeit und Richtlinienkompetenz des Ressortchefs 48
h) Die Beziehungen zwischen Gruppe und Ministerbüro 51
i) Der Einfluß wissenschaftlicher Beratung auf den Gesetzgebungsprozeß 55
3. Der Einfluß der Interessengruppen 59
a) Die Anhörung zum Referentenentwurf 60
aa) Die Auswahl der Anzuhörenden 60
bb) Die Stellung der Verbände und Einzelpersonen, die nicht zur offiziellen Stellungnahme aufgefordert wurden 65
cc) Der 'Streik' und Protest der Studenten 67
dd) Die Diskussion mit den Hochschulangehörigen 70
ee) Der Einfluß von Kirchen, Arbeitgeberorganisationen und DGB 73
b) Die Auseinandersetzung um Einzelfragen 77
aa) Der Klinikbereich 77
bb) Die Dozentenfrage 80
cc) Die verfaßte Studentenschaft 85
c) Der Verarbeitungsprozeß der eingegangenen Stellungnahmen 92
d) Wertung des Interesseneinflusses 99
e) Die Beziehungen zwischen Kultusministerium und den anderen Landesressorts 101
f) Die Schlußredaktion des Referentenentwurfs 104
g) Die Kabinettsvorlage 105
III. Die Stellung der Staatskanzlei 109
1. Die Richtlinienkompetenz der Ministerpräsidenten und die eigenverantwortliche Führung der Ressorts durch die Minister 110
2. Die Staatskanzlei und Interessengruppen 115
3. Die institutionalisierte Mitwirkung der Staatskanzlei 122
a) Die Staatssekretärsrunde 122
b) Die 'Montagsrunde' 123
c) Die Stellung der Staatskanzlei im Anhörungsverfahren zum Referentenentwurf 124
4. Die besonderen Bedingungen des Entscheidungsfindungsprozesses einer Regierungskoalition 125
5. Die Kabinettsentscheidung 128
IV. Parteien und Gesetzgebung 131
1. Der Einfluß der Mehrheitsfraktionen auf die Gesetzgebung 131
a) Die SPD-Fraktion und ihr 'Fachabgeordneter' 131
aa) Die Mitwirkung der 'einfachen' Abgeordneten 134
bb) Der kulturpolitische Arbeitskreis der SPD-Fraktion 136
b) Die theoretischen Implikationen antizipierter Einflußnahme der Mehrheitsfraktion 140
c) Die FDP-Fraktion 141
2. Der Einfluß der Parteien auf die Willensbildung der Exekutive und der Fraktionen 143
a) Die kulturpolitischen Ausschüsse der SPD 145
aa) Die Gespräche mit dem Minister 145
bb) Keine Resonanz in der Fraktion 149
b) Die Auseinandersetzung mit den Jungsozialisten 151
c) Kontakte zu hochschulpolitisch interessierten 'einfachen' Mitgliedern 155
d) Die negative Bilanz für die Basis 156
e) Das Verhältnis der FDP-Basis zu ihren Entscheidungsträgern 161
aa) Der Einfluß der FDP-Basis auf die FDP-Fraktion 161
bb) Der liberale Hochschulverband als treibende Kraft 162
f) Parteiprogramme und Gesetzgebung 164
V. Der parlamentarische Prozeß der Gesetzgebung 171
1. Das Gesetzgebungsverfahren in der Geschäftsordnung des hessischen Landtages 171
2. Die Lesungen im Plenum des hessischen Landtages 172
a) Die 1. Lesung 172
b) Die 2. Lesung 175
c) Die 3. Lesung 179
3. Das Landtagshearing 179
a) Der Ablauf 179
b) Die Auswertung 184
4. Die Stellung der Opposition und die Wahrnehmung der Parlamentsaufgaben 188
VI. Zusammenfassende Thesen und Bemerkungen zu Teil 1 201
Teil II: Gesetzgebungsverfahren und seine gerichtliche Kontrolle im demokratischen Rechtsstaat 205
I. Voraussetzungen und Aufgaben einer Gesetzgebungslehre 210
1. Das Fehlen einer Gesetzgebungslehre des Parlamentarismus 210
2. Ausgewählte historische Wurzeln einer Gesetzgebungslehre des Parlamentarismus 215
a) Robert von Mohl 217
b) Jeremy Bentham 220
3. Der Stand der Diskussion um die Entwicklung einer Gesetzgebungslehre 221
4. Die Aufgaben einer Gesetzgebungslehre des demokratisch-föderalen Verfassungsstaates 225
5. Rechtsphilosophische und rechtspolitische Voraussetzungen einer Lehre der Gesetzgebung 229
a) Zweckbestimmung der Gesetzgebung 229
b) Gesetz als rechtgründendes Instrument 232
c) Freiheitsgründende und freiheitsbeschränkende Gesetzgebung 235
d) Gesetz und ethische Standards 237
e) Fragmentarischer und periodischer Charakter demokratischer Gesetzgebung 239
f) Gesetz als Politikgestaltung 241
g) Gesetzgebung und sinngebende geistige Idee 243
h) Gesetzgebung zwischen Gemeinwohlmaximierung und individueller Selbstbestimmung 248
i) Der Befriedungscharakter von Gesetzgebung 250
j) Gesetzgebung im Bundesstaat 252
k) Gesetzgebung in internationaler Interdependenz 253
6. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Theorie der Gesetzgebung 255
a) Die formalen Grundlagen des Gesetzgebungsverfahrens in Bund und Ländern 255
b) Notwendigkeit und Risiko der Entwicklung von rechtsstaatlich-demokratischen Verfahrensvoraussetzungen 257
c) Demokratie und Rechtsstaatsprinzip als verfassungsrechtliche Wurzeln der Grundvoraussetzungen des Gesetzgebungsverfahrens 263
II. Grundvoraussetzungen demokratisch-rechtsstaatlicher Gesetzgebung 271
1. Legitimation der Entscheidungsträger 272
2. Transparenz der Entscheidungsfindung und des Entscheidungsinhalts 276
3. Entscheidungsfreiheit der Entscheidungsträger 280
4. Chancengleichheit der Entscheidungsträger in Ausübung kompetenzmäßiger Mitwirkungsrechte 282
III. Effektivitätsvoraussetzungen demokratisch-rechtsstaatlicher Gesetzgebung 284
1. Die Notwendigkeit gesetzlicher Normierung 286
2. Das Gesetzgebungspersonal 287
a) Die Exekutivebene 287
aa) Ministerialbeamte 287
bb) Exekutivführung 290
b) Parlamentsebene 291
3. Impulswirkungen der Gesetzgebung 293
4. Geschäftsordnung zwischen effizienter Autonomie und Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung 295
IV. Möglichkeiten einer Implementierung demokratischer Grundvoraussetzungen im Gesetzgebungsprozeß 299
1. Institutionelle Strukturveränderungen 299
a) Bundesamt für Gesetzgebung 299
b) Übertragung von Gesetzgebungskompetenz auf Ausschüsse 301
2. Verfahrensmäßige Strukturveränderungen 304
a) Die Anhörungen als Keimzelle des kooperativen inneren Gesetzgebungsverfahrens 304
aa) Parlamentsanhörung 304
bb) Die Exekutivanhörung 314
b) Experimentelle Gesetzgebung 317
c) Wirkungsanalyse erfolgter Gesetzgebung 323
V. Justiziabilität der Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung 326
1. Notwendigkeit der verfassungsrechtlichen Überprüfung des inneren Gesetzgebungsverfahrens 326
a) Das Ungenügen inhaltlicher Kontrolle 326
b) Die verfassungsrechtlichen Grundlagen richterlicher Überprüfung des gesetzgeberischen Procedere 329
c) Die Schranken der verfassungsrechtlichen Verfahrensüberprüfung 334
aa) Mindestanforderungen und nicht optimale Methodik 334
bb) Der Eigenbereich der Exekutive und Legislative 336
2. Die Rechtsprechung zur Überprüfung des Gesetzgebungsverfahrens 341
a) Das Gericht zwischen Kompetenzvernachlässigung und Kompetenzüberschreitung 341
b) Einzelentscheidungen zum gesetzgeberischen Procedere 344
aa) Kompetenzvernachlässigung 344
(1) Zurückhaltung bei Verletzung von Verfahrensvorschriften 345
(2) Unbeachtlichkeit von Täuschung und Irrtum der Entscheidungsträger 350
(3) Unbeachtlichkeit von Zeitdruck und unsachgemäßen Entscheidungsmotiven einzelner beteiligter Organe 351
(4) Unbeachtlichkeit der Nichtteilnahme der überwältigenden Mehrheit der Abgeordneten bei der Schlußabstimmung 354
(5) Ansätze zur Überwindung der Zurückhaltung bei der Verfahrenskontrolle 357
bb) Kompetenzüberschreitung 359
(1) Sachgerechtigkeit, Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsprüfung als Einfallstor kompetenzüberschreitender Überprüfungspraxis 359
(2) Einzelbeispiele kompetenzüberschreitender Überprüfungspraxis 360
(3) Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Aufklärungskompetenz 367
VI. Neustrukturierung des verfassungsrechtlichen Überprüfungsprozesses durch Zwei-Stufen-Prüfung 371
1. Beschränkung der Prüfungskompetenz und Rückverlagerung originärer Aufgaben an den Gesetzgeber 371
2. Stärkung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 378
3. Qualitätssteigerung der Gesetze 379
VII. Die Folgen festgestellter Verfahrensmängel des Gesetzgebungsverfahrens 381
VIII. Zusammenfassende Thesen zu Teil II 384
Anhang: Chronik des zeitlichen Ablaufs 390
Literaturverzeichnis 396