Gesetzgebung und Verfahren

Hans-Joachim Mengel

doi:10.3790/978-3-428-48022-7

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Mengel, H. (1997). Gesetzgebung und Verfahren. Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48022-7

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Gesetzgebung und Verfahren

Ein Beitrag zur Empirie und Theorie des Gesetzgebungsprozesses im föderalen Verfassungsstaat

Mengel, Hans-Joachim

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 722

(1997)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-48022-7
978-3-428-08022-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-48022-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 449
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Untrennbarkeit von politisch-gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und staatsrechtlich zu bewertenden Entscheidungsstrukturen macht Bemühungen um eine umfassende Methodik der wissenschaftlichen Erkenntnis des Gesetzgebungsprozesses auch unter Einbeziehung des Instrumentariums anderer Disziplinen unabdingbar.

Diese Arbeit begibt sich deshalb nicht nur auf das relativ neue, unentdeckte, bzw. wiederentdeckte Feld der wissenschaftlichen Erforschung des Gesetzgebungsprozesses durch die Staatsrechtler, sondern auch auf den Pfad einer zumindest in der deutschen Staatsrechtslehre neuen und noch kaum gesicherten Methodik wissenschaftlicher Erkenntnissuche im staatsrechtlich organisatorischen Bereich.

Der Autor stellt einem theoretischen Teil einen umfangreichen historisch-empirisch beschreibenden Teil voran.

Section Title	Page	Action	Price
Inhaltsverzeichnis	V
Verzeichnis der Abkürzungen	XII
Einleitung: Verfassungsrechtliche Entscheidungsprozesse als Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchung	1
Teil I: Gesetzgebungsverfahren – Die Empirie des Gesetzgebungsprozesses am Beispiel hessischer Hochschulgesetzgebung	11
I. Die Rahmenbedingungen hessischer Hochschulgesetzgebung	13
1. Die politischen Rahmenbedingungen hessischer Hochschulgesetzgebung	13
a) Die bevorstehende Landtagswahl	13
b) Der Termindruck	15
2. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen	17
a) Die Gesetzgebungskompetenz in der hessischen Verfassung	17
b) Die Vorgaben durch das Hochschulrahmengesetz	18
c) Die Stellung der Betroffenen und Verbände auf Landesebene bei Anpassungsgesetzen an die Rahmengesetzgebung des Bundes	20
II. Der intraministerielle Prozeß der Gesetzgebung	24
1. Die vorbereitenden Arbeiten in der Ministerialbürokratie	24
a) Organisatorische Zentralfragen	24
b) Grundsätzliche Probleme der Projektgruppenarbeit	26
c) Die Projektgruppe zur Erarbeitung der hessischen Hochschulgesetzentwürfe	31
aa) Die organisatorische Zuordnung	31
bb) Die Auswahl der Gruppenmitglieder	33
2. Die Tätigkeit der Projektgruppe	39
a) Erste Arbeitsschritte	39
b) Zur Gruppenpsychologie	41
c) Die Außenbeziehungen	44
d) Technisch-organisatorische Probleme	45
e) Projektgruppe und Interessenteneinflüsse	47
f) Die Beziehungen zum Landtag	47
g) Gruppenarbeit und Richtlinienkompetenz des Ressortchefs	48
h) Die Beziehungen zwischen Gruppe und Ministerbüro	51
i) Der Einfluß wissenschaftlicher Beratung auf den Gesetzgebungsprozeß	55
3. Der Einfluß der Interessengruppen	59
a) Die Anhörung zum Referentenentwurf	60
aa) Die Auswahl der Anzuhörenden	60
bb) Die Stellung der Verbände und Einzelpersonen, die nicht zur offiziellen Stellungnahme aufgefordert wurden	65
cc) Der 'Streik' und Protest der Studenten	67
dd) Die Diskussion mit den Hochschulangehörigen	70
ee) Der Einfluß von Kirchen, Arbeitgeberorganisationen und DGB	73
b) Die Auseinandersetzung um Einzelfragen	77
aa) Der Klinikbereich	77
bb) Die Dozentenfrage	80
cc) Die verfaßte Studentenschaft	85
c) Der Verarbeitungsprozeß der eingegangenen Stellungnahmen	92
d) Wertung des Interesseneinflusses	99
e) Die Beziehungen zwischen Kultusministerium und den anderen Landesressorts	101
f) Die Schlußredaktion des Referentenentwurfs	104
g) Die Kabinettsvorlage	105
III. Die Stellung der Staatskanzlei	109
1. Die Richtlinienkompetenz der Ministerpräsidenten und die eigenverantwortliche Führung der Ressorts durch die Minister	110
2. Die Staatskanzlei und Interessengruppen	115
3. Die institutionalisierte Mitwirkung der Staatskanzlei	122
a) Die Staatssekretärsrunde	122
b) Die 'Montagsrunde'	123
c) Die Stellung der Staatskanzlei im Anhörungsverfahren zum Referentenentwurf	124
4. Die besonderen Bedingungen des Entscheidungsfindungsprozesses einer Regierungskoalition	125
5. Die Kabinettsentscheidung	128
IV. Parteien und Gesetzgebung	131
1. Der Einfluß der Mehrheitsfraktionen auf die Gesetzgebung	131
a) Die SPD-Fraktion und ihr 'Fachabgeordneter'	131
aa) Die Mitwirkung der 'einfachen' Abgeordneten	134
bb) Der kulturpolitische Arbeitskreis der SPD-Fraktion	136
b) Die theoretischen Implikationen antizipierter Einflußnahme der Mehrheitsfraktion	140
c) Die FDP-Fraktion	141
2. Der Einfluß der Parteien auf die Willensbildung der Exekutive und der Fraktionen	143
a) Die kulturpolitischen Ausschüsse der SPD	145
aa) Die Gespräche mit dem Minister	145
bb) Keine Resonanz in der Fraktion	149
b) Die Auseinandersetzung mit den Jungsozialisten	151
c) Kontakte zu hochschulpolitisch interessierten 'einfachen' Mitgliedern	155
d) Die negative Bilanz für die Basis	156
e) Das Verhältnis der FDP-Basis zu ihren Entscheidungsträgern	161
aa) Der Einfluß der FDP-Basis auf die FDP-Fraktion	161
bb) Der liberale Hochschulverband als treibende Kraft	162
f) Parteiprogramme und Gesetzgebung	164
V. Der parlamentarische Prozeß der Gesetzgebung	171
1. Das Gesetzgebungsverfahren in der Geschäftsordnung des hessischen Landtages	171
2. Die Lesungen im Plenum des hessischen Landtages	172
a) Die 1. Lesung	172
b) Die 2. Lesung	175
c) Die 3. Lesung	179
3. Das Landtagshearing	179
a) Der Ablauf	179
b) Die Auswertung	184
4. Die Stellung der Opposition und die Wahrnehmung der Parlamentsaufgaben	188
VI. Zusammenfassende Thesen und Bemerkungen zu Teil 1	201
Teil II: Gesetzgebungsverfahren und seine gerichtliche Kontrolle im demokratischen Rechtsstaat	205
I. Voraussetzungen und Aufgaben einer Gesetzgebungslehre	210
1. Das Fehlen einer Gesetzgebungslehre des Parlamentarismus	210
2. Ausgewählte historische Wurzeln einer Gesetzgebungslehre des Parlamentarismus	215
a) Robert von Mohl	217
b) Jeremy Bentham	220
3. Der Stand der Diskussion um die Entwicklung einer Gesetzgebungslehre	221
4. Die Aufgaben einer Gesetzgebungslehre des demokratisch-föderalen Verfassungsstaates	225
5. Rechtsphilosophische und rechtspolitische Voraussetzungen einer Lehre der Gesetzgebung	229
a) Zweckbestimmung der Gesetzgebung	229
b) Gesetz als rechtgründendes Instrument	232
c) Freiheitsgründende und freiheitsbeschränkende Gesetzgebung	235
d) Gesetz und ethische Standards	237
e) Fragmentarischer und periodischer Charakter demokratischer Gesetzgebung	239
f) Gesetz als Politikgestaltung	241
g) Gesetzgebung und sinngebende geistige Idee	243
h) Gesetzgebung zwischen Gemeinwohlmaximierung und individueller Selbstbestimmung	248
i) Der Befriedungscharakter von Gesetzgebung	250
j) Gesetzgebung im Bundesstaat	252
k) Gesetzgebung in internationaler Interdependenz	253
6. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer Theorie der Gesetzgebung	255
a) Die formalen Grundlagen des Gesetzgebungsverfahrens in Bund und Ländern	255
b) Notwendigkeit und Risiko der Entwicklung von rechtsstaatlich-demokratischen Verfahrensvoraussetzungen	257
c) Demokratie und Rechtsstaatsprinzip als verfassungsrechtliche Wurzeln der Grundvoraussetzungen des Gesetzgebungsverfahrens	263
II. Grundvoraussetzungen demokratisch-rechtsstaatlicher Gesetzgebung	271
1. Legitimation der Entscheidungsträger	272
2. Transparenz der Entscheidungsfindung und des Entscheidungsinhalts	276
3. Entscheidungsfreiheit der Entscheidungsträger	280
4. Chancengleichheit der Entscheidungsträger in Ausübung kompetenzmäßiger Mitwirkungsrechte	282
III. Effektivitätsvoraussetzungen demokratisch-rechtsstaatlicher Gesetzgebung	284
1. Die Notwendigkeit gesetzlicher Normierung	286
2. Das Gesetzgebungspersonal	287
a) Die Exekutivebene	287
aa) Ministerialbeamte	287
bb) Exekutivführung	290
b) Parlamentsebene	291
3. Impulswirkungen der Gesetzgebung	293
4. Geschäftsordnung zwischen effizienter Autonomie und Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung	295
IV. Möglichkeiten einer Implementierung demokratischer Grundvoraussetzungen im Gesetzgebungsprozeß	299
1. Institutionelle Strukturveränderungen	299
a) Bundesamt für Gesetzgebung	299
b) Übertragung von Gesetzgebungskompetenz auf Ausschüsse	301
2. Verfahrensmäßige Strukturveränderungen	304
a) Die Anhörungen als Keimzelle des kooperativen inneren Gesetzgebungsverfahrens	304
aa) Parlamentsanhörung	304
bb) Die Exekutivanhörung	314
b) Experimentelle Gesetzgebung	317
c) Wirkungsanalyse erfolgter Gesetzgebung	323
V. Justiziabilität der Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung	326
1. Notwendigkeit der verfassungsrechtlichen Überprüfung des inneren Gesetzgebungsverfahrens	326
a) Das Ungenügen inhaltlicher Kontrolle	326
b) Die verfassungsrechtlichen Grundlagen richterlicher Überprüfung des gesetzgeberischen Procedere	329
c) Die Schranken der verfassungsrechtlichen Verfahrensüberprüfung	334
aa) Mindestanforderungen und nicht optimale Methodik	334
bb) Der Eigenbereich der Exekutive und Legislative	336
2. Die Rechtsprechung zur Überprüfung des Gesetzgebungsverfahrens	341
a) Das Gericht zwischen Kompetenzvernachlässigung und Kompetenzüberschreitung	341
b) Einzelentscheidungen zum gesetzgeberischen Procedere	344
aa) Kompetenzvernachlässigung	344
(1) Zurückhaltung bei Verletzung von Verfahrensvorschriften	345
(2) Unbeachtlichkeit von Täuschung und Irrtum der Entscheidungsträger	350
(3) Unbeachtlichkeit von Zeitdruck und unsachgemäßen Entscheidungsmotiven einzelner beteiligter Organe	351
(4) Unbeachtlichkeit der Nichtteilnahme der überwältigenden Mehrheit der Abgeordneten bei der Schlußabstimmung	354
(5) Ansätze zur Überwindung der Zurückhaltung bei der Verfahrenskontrolle	357
bb) Kompetenzüberschreitung	359
(1) Sachgerechtigkeit, Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsprüfung als Einfallstor kompetenzüberschreitender Überprüfungspraxis	359
(2) Einzelbeispiele kompetenzüberschreitender Überprüfungspraxis	360
(3) Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Aufklärungskompetenz	367
VI. Neustrukturierung des verfassungsrechtlichen Überprüfungsprozesses durch Zwei-Stufen-Prüfung	371
1. Beschränkung der Prüfungskompetenz und Rückverlagerung originärer Aufgaben an den Gesetzgeber	371
2. Stärkung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers	378
3. Qualitätssteigerung der Gesetze	379
VII. Die Folgen festgestellter Verfahrensmängel des Gesetzgebungsverfahrens	381
VIII. Zusammenfassende Thesen zu Teil II	384
Anhang: Chronik des zeitlichen Ablaufs	390
Literaturverzeichnis	396

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