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Walter, A. (2000). Vom statischen zum dynamischen Naturschutz. Möglichkeiten und Mißverständnisse der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50046-8
Walter, Alexander. Vom statischen zum dynamischen Naturschutz: Möglichkeiten und Mißverständnisse der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50046-8
Walter, A (2000): Vom statischen zum dynamischen Naturschutz: Möglichkeiten und Mißverständnisse der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50046-8

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Vom statischen zum dynamischen Naturschutz

Möglichkeiten und Mißverständnisse der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung

Walter, Alexander

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 102

(2000)

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Abstract

Die Regelungen des klassischen Naturschutzrechtes schreiben für bestimmte Gebiete absolute Veränderungsverbote vor. Durch Schutzgebietsausweisungen sowie den unmittelbaren gesetzlichen Biotoptypschutz wird der zu einem willkürlich ausgewählten Zeitpunkt vorgefundene Zustand der Natur und Landschaft konserviert. Diese statische Naturschutzkonzeption hindert in zunehmendem Maße sowohl Eigentümer als auch öffentliche Planungsträger an der notwendigen Anpassung der Nutzung von Grundstücken an veränderte Anforderungen. Darüber hinaus führt das statische Naturschutzkonzept dadurch, daß jede auch nur vorübergehende ökologische Aufwertung einen Verlust innegehabter Nutzungsrechte zur Folge haben kann, zu einem kontraproduktiven Anreizsystem.

Der Verfasser zeigt auf, wie mit der sogenannten Eingriffsregelung, die den Übergang vom statischen Reservatdenken zum dynamischen Funktionsdenken im Naturschutzrecht kennzeichnet, die Sklerose des gegenwärtigen Naturschutzrechtes überwunden werden kann, ohne gleichzeitig dessen existentielle Funktion für die Sicherung der Lebensgrundlagen des Menschen zu vernachlässigen.

Anhand der detaillierten Analyse der heutigen Gesetzeslage und -interpretation werden die Voraussetzungen für die Umsetzung des dynamischen Naturschutzes erarbeitet und die vorhandenen Defizite dargelegt.

Insgesamt weist der Verfasser nach, daß bisher das Potential der Eingriffsregelung zur Lösung naturschutzrechtlicher Verteilungskonflikte nur in Ansätzen genutzt wird und plädiert für eine Fortentwicklung des dynamischen Funktionsprinzips im Naturschutzrecht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 15
A. Das Grundproblem 15
B. Der neuartige Ansatz der Eingriffsregelung 16
C. Gang der Untersuchung 19
Erster Teil: Die Eingriffsregelung im Steuerungssystem zur Allokation knapper Güter 22
A. Steuerungskonzepte zur Allokation knapper Güter 22
I. Ursachen der Fehlallokation der Umweltgüter 22
II. Staatliche Steuerungsmöglichkeiten – Überblick 24
III. Die statische Naturschutzkonzeption durch einzelfallbezogene konservierende Festsetzungen und Zielvorgaben 28
1. Die Struktur klassischer Naturschutzinstrumente 28
2. Die Steuerung bauplanungsrechtlicher Festsetzungen durch Zielvorgaben des Naturschutz- und Baurechts 29
IV. Die dynamische Naturschutzkonzeption durch abstrakte Kapazitätsfestsetzung der ökologischen Ressource 33
1. Grundsätze 33
2. Formale Darstellung 34
B. Die ökologische „Verträglichkeit“ der Steuerungskonzepte 38
I. Konzepte und Ideologien des herkömmlichen, „statischen“ Naturschutzes 38
II. Der Funktionszusammenhang zwischen Kultur, Wirtschaft und Natur – Zur Notwendigkeit eines Umdenkens im Naturschutzrecht 41
III. Der „Landschaftsverbrauch“ in Zahlen 48
C. Zwischenergebnis – Rechtliche Konsequenzen 50
I. Prinzipielle Grenzen von Schutzgebietsausweisungen 50
II. Bedeutungsverlust baurechtlicher Zielvorgaben 55
D. Die Systematik des § 8 BNatSchG zwischen globaler Mengensteuerung und öffentlichem Interesse 58
I. Die einzelnen Elemente der Eingriffsregelung 58
1. Eingriff 58
2. Vermeidbarkeit/Ausgleichbarkeit 60
3. Abwägung 62
4. Weitergehende Vorschriften nach Landesrecht – Ersatzmaßnahmen und Ausgleichsabgaben 64
II. Die Elemente der Eingriffsregelung im System der Steuerungsmodelle 67
1. Vermeidungsgebot 67
2. Ausgleichsgebot 67
3. Ersatzmaßnahme/Ausgleichsabgabe 68
a) Auswirkungen auf die Investitionsentscheidungen? 68
b) Rechtliche Konsequenzen der systematischen Stellung 70
aa) Klageart 70
bb) Festsetzung der Höhe der (Natural-)Leistungspflicht 71
4. Ergebnis 73
Zweiter Teil: Die Eingriffsregelung zwischen Bauleitplanung und Naturschutzplanung 74
A. Die Integration der Eingriffsregelung in die Bauleitplanung 74
I. Das Problem – Die verfahrensrechtliche Grundstruktur der Eingriffsregelung 74
II. Die zwei Schritte des Gesetzgebers zur Integration der Eingriffsregelung in die Bauleitplanung 75
III. Die Änderungen des Regelungsinhaltes der Eingriffsregelung durch die Integration in die Bauleitplanung 78
B. Die Konkurrenz der Eingriffsregelung mit den klassischen naturschutzrechtlichen Schutzregimen 85
I. Innenbereich 87
1. Biotoptypschutz 87
2. Schutzgebietsausweisungen 93
II. Bebauungsplanbereich 95
1. § 8a I BNatSchG vs. Schutzgebietsausweisung 95
a) Erlaß der Schutzgebietsverordnung nach Inkrafttreten des Bebauungsplans 95
b) Erlaß der Schutzgebietsverordnung vor Inkrafttreten des Bebauungsplans 97
2. § 8a I BNatSchG vs. Biotoptypschutz 99
a) Biotopbildung nach Erlaß eines Bebauungsplanes 99
b) Exkurs: Besonderheiten der Rechtslage in Baden-Württemberg 102
c) Biotopbildung vor Erlaß eines Bebauungsplanes 103
d) Exkurs: Besonderheiten der Rechtslage in Baden-Württemberg 105
III. Außenbereich 106
IV. Ergebnis 106
C. Exkurs: Statischer Naturschutz und gemeindliche Planungshoheit 107
I. Selbstverwaltung und naturschutzrechtliche Schutzgebietsausweisungen 109
1. Problemstellung 109
2. Voraussetzungen für die Befreiung von den Festsetzungen in Landschaftsschutzgebieten – Vergleich mit den Zulassungsvoraussetzungen der Eingriffsregelung 109
a) § 31 I 1 a BNatSchG: „Nicht beabsichtigte Härte“ und „Vereinbarkeit mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege“ 110
b) § 31 I Nr. 2 BNatSchG: „Überwiegende Gründe des Gemeinwohls“ 113
c) Anmerkungen zur Begrenzung der Befreiungsmöglichkeit auf „Einzelfälle“ und „nicht beabsichtigte Härte“ 115
3. Die Rechtfertigung von Schutzgebietsausweisungen 118
4. Ergebnis/Vereinbarkeit mit Art. 28 GG 125
II. Selbstverwaltung und Biotoptypschutz 127
III. Ausblick 131
Dritter Teil: Die materielle Seite der Eingriffsregelung – Die Ausstrahlung der statischen Naturschutzkonzeption auf die Interpretation der einzelnen Elemente 137
A. Vermeidbarkeit 138
I. Vermeidbarkeit als generelle Bedarfsprüfung? 138
II. Die Vermeidbarkeitsprüfung als Teil der Abwägung 142
B. Ausgleichbarkeit 146
I. Einführung und Überblick 146
1. Grundlagen – Rationalitätsbedingungen von (naturschutzrechtlichen) „Wertungen“ 146
2. Fallbeispiel: Naturschutzrechtliche Wertungen in der Praxis der juristischen Abwägung 149
II. Die Ausgleichbarkeit ökologischer Eingriffe 156
1. Die Ersatzmaßnahme als Grenze der Ausgleichbarkeit 156
2. Ausgleichbarkeit als „Illusion“? – Das Dogma der Unersetzbarkeit der ökologischen Ressource Landschaft 161
3. Eine dynamische Interpretation 166
4. Anmerkungen zum Problem der rationalen Bewertung ökologischer Funktionen 172
III. Die Ausgleichbarkeit optischer Eingriffe 174
1. Freie Interpretation – Das Landschaftsbild als Ergebnis einer Abwägung 175
2. Die Maßstäbe für die „Beeinträchtigung des Landschaftsbildes“ in Rechtsprechung und Literatur im Überblick 178
a) Formale Kriterien – Der Urteiler und sein Standort 178
aa) Der Urteiler 178
bb) Der Standort 181
cc) Ergebnis 182
b) Materielle Kriterien – Das „Wesen“ der Landschaft – Schloß Neuschwanstein als Beeinträchtigung des Landschaftsbildes 183
3. Die Ausgleichbarkeit 188
4. Die Folgen – Die Inpflichtnahme des Vorhabenträgers zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben 192
5. Der Ausweg – Der „Verunstaltungsbegriff“ als Maßstab 194
IV. Zwischenbemerkung 198
Vierter Teil: Die Weiterentwicklung der Eingriffsregelung – Vom faktischen zum normativen Eingriff 200
A. Eingriffe in Sekundärbiotope – Die Problematik des Eingriffsbegriffs 200
I. Beispiele 200
1. Die Wiederaufnahme einer Nutzung nach 15 Jahren Brache 200
2. Die Beseitigung eines ungenehmigten Fischteiches 202
3. Die Ambivalenz von Fischteichen 202
II. Strukturelle Probleme des Eingriffsbegriffs 203
1. Die Gleichrangigkeit optischer und ökologischer Eingriffe 203
2. Die Asymmetrie von Sekundärbiotopen 204
3. Die reale Definition des Eingriffs als Einbruchstelle des statischen Naturschutzkonzeptes in die Eingriffsregelung 205
III. Folgen – Rechtsverluste und ein kontraproduktives Anreizsystem 206
1. Der Zwang zur Aufrechterhaltung unrentabler, naturferner Nutzungen 206
2. Rechtsverlust als ubiquitäres Strukturprinzip des statischen Naturschutzes 207
3. „Rechtsverlust“ in der Bauleitplanung 209
4. Die einzelfallbezogene Inpflichtnahme Privater zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben als Strukturprinzip des statischen Naturschutzes und ihre Problematik 209
B. Die Fortentwicklung der Eingriffsregelung – Der normative Eingriff 213
I. Die abstrakte Naturschutzpflichtigkeit 213
II. Voraussetzungen und Folgen 216
1. Die Festsetzung allgemeiner ökologischer Standards 216
2. Die Verkehrsfähigkeit überobligationsmäßig produzierter ökologischer Funktionen 220
3. Die Offenlegung von Subventionen 222
C. Schluß 223
Zusammenfassung 226
Anhang 237
1. Übersicht über Schutzgebietsausweisungen in Deutschland 237
2. Literaturliste zur Eingriffsregelung (Auszug) 240
3. Flußdiagramm der (einfachen) Eingriffsregelung 248
Literaturverzeichnis 249
Stichwortverzeichnis 260