Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

Harald Kracht

doi:10.3790/978-3-428-50761-0

Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

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Kracht, H. (2002). Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung. Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50761-0

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Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten

Kracht, Harald

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 898

(2002)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50761-0
978-3-428-10761-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50761-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 742
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	9
Inhaltsübersicht	11
Inhaltsverzeichnis	13
Teil 1: Einführung und Problemaufriß	13
A. Gilt der Vorbehalt des Gesetzes auch für die Handlungsform Verwaltungsakt? - Kein Konsens über eine dogmatische Kernfrage	31
B. Zur Notwendigkeit einer Analyse des Verwaltungsaktes als verbindlicher Regelung und der Einteilung der Verwaltungsakte nach ihrem Regelungsinhalt	34
C. Der Verwaltungsakt in dem durch Grundgesetz und einfache Gesetze geschaffenen System der Gewaltenteilung	35
Teil 2: Tatbestandsmerkmal, Rechtsfolgen und Funktionen der „Regelung" bei gestaltenden, feststellenden und befehlenden Verwaltungsakten	38
A. Die gebräuchlichen Definitionen und ihre Kritik	38
I. Die Mehrdeutigkeit des Begriffs der „Regelung"	38
II. Die Einteilung der Verwaltungsakte nach ihren Regelungsinhalten	44
III. Der feststellende und zugleich verbindliche Verwaltungsakt: eine in sich widersprüchliche Begriffsbildung?	48
1. Funktion und Kritik der Begriffsbildung	48
2. Rechtsanwendung durch feststellenden Verwaltungsakt	49
3. Verbindlichkeit der feststellenden Verwaltungsakte	53
B. Die Unterscheidung zwischen gestaltenden und feststellenden Regelungen	59
I. Rechtstheoretische, semantische und kommunikationstheoretische Vorüberlegungen	59
II. Ein rechtswissenschaftliches Grundproblem: Das Verhältnis des Regelungsaktes zum materiellen Rechtsverhältnis	63
III. Urteilswirkungen und Urteilsarten im Zivilprozeßrecht	67
1. Die Bindung des erlassenden Gerichts (§318 ZPO)	67
2. Die formelle Rechtskraft (§ 705 ZPO)	68
3. Die formelle Rechtskraft als Voraussetzung der materiellen Rechtskraft, Gestaltungswirkung und Vollstreckbarkeit	68
4. Das Problem der materiellen Rechtskraft: Verbindlichkeit durch Gestaltung des materiellen Rechts	69
a) Die materielle Rechtskraft im Spannungsverhältnis zwischen materiellem und Verfahrensrecht	69
b) Die materiellen Rechtskrafttheorien	70
c) Die prozessualen Rechtskrafttheorien	71
d) Die Vermutungs- und Konkretisierungslehren	73
5. Leistungs-, Feststellungs- und Gestaltungsurteile	74
IV. Das materielle Rechtsverhältnis als Bezugsobjekt der Begriffe Rechtsfeststellung und Rechtsgestaltung	77
V. Die Wirkung feststellender und gestaltender Verwaltungsakte auf das materielle Verwaltungsrechtsverhältnis	79
1. Die verbindliche Konkretisierung des materiellen Rechts als Funktion und Wirkung aller Verwaltungsakte	79
a) Der Verwaltungsakt als Mittel zur Überwindung der dem abstraktgenerellen Gesetz immanenten Rechtsungewißheit	79
b) Die Definition der Verbindlichkeit als Abweichungsverbot	89
c) Die Ergänzung der Konkretisierungs- durch die Stabilisierungsfunktion: Aufhebungsbeschränkungen des VwVfG und der VwGO...	91
d) Die Verbindlichkeit als Rechtsfolge einer Erklärung mit Anspruch auf Verbindlichkeit	92
e) Ergebnis	96
2. Die Begründung, Änderung und Beendigung von Verwaltungsrechtsverhältnissen oder verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch Verwaltungsakt oder durch Gesetz	96
a) Das Verwaltungsrechtsverhältnis	96
b) Die Begründung aufgrund eines Gesetzes	97
c) Die Begründung durch Gesetz	100
d) Anspruchs-, Pflicht-, Kompetenz- und Zuständigkeitsnormen	103
e) Die Begründung ohne gesetzliche Grundlage	104
f) Die Veränderung oder Beendigung	104
3. Die Unterscheidung zwischen feststellenden und gestaltenden Regelungsgehalten	105
a) Der feststellende Verwaltungsakt	105
aa) Feststellungen der materiellen Rechtslage	105
bb) Ablehnungsbescheide	111
b) Der gestaltende Verwaltungsakt	115
c) Der gestaltende Verwaltungsakt mit feststellenden Regelungselementen	119
aa) Ausdrückliche Tenorierung gestaltender und feststellender Regelungen	120
bb) Unterschiedliche Rechtswirkungen einer einzelnen Regelung	120
cc) Gestaltende Verwaltungsakte mit verbindlichen Inzidentfeststellungen	121
dd) Ergebnis	124
C. Der befehlende Verwaltungsakt	125
I. Die Definition	125
II. Vollstreckungsrechtliche Titelfunktion und Leistungsbefehl	125
1. Die Titel- als Ergänzung der Regelungsfunktion	125
2. Die Verpflichtung des Adressaten	126
3. Die Vollstreckbarkeit	127
4. Ergebnis	128
III. Rechtsgestaltung und -feststellung durch befehlende Verwaltungsakte	128
1. Die Anwendbarkeit der Unterscheidungskriterien	128
2. Die konkretisierende Verfügung	129
3. Die pflichtenbegründende Verfügung	133
D. Lediglich feststellende Verwaltungsakte und Verwaltungsakte mit unterschiedlichen Regelungselementen	134
E. Der feststellende Verwaltungsakt als Grundlagenbescheid	135
I. Vorbescheide in gestuften Genehmigungsverfahren	136
II. Grundverwaltungsakte im Enteignungsrecht	140
III. Steuerrechtliche Grundlagen- und Folgenbescheide	140
IV. Weitere Grundlagenbescheide, deren Regelungen nicht nur für die erlassende Behörde verbindlich sind	141
V. Ergebnis	144
F. Feststellende und gestaltende Verwaltungsakte als unterschiedliche Mittel des Gesetzgebers zur Verwirklichung der Zwecke seiner abstrakt-generellen Normen	145
I. Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen	145
II. Beispiel: Verwaltungsakte im Denkmalrecht	150
1. Begriff des zu schützenden Denkmals	150
2. Schutz der Baudenkmäler	152
a) Eintragungsprinzip (Classement-System)	152
b) Unterschutzstellung ipso lege mit nachrichtlichen Listen	154
c) Gemischte Schutzsysteme	158
3. Schutz der Bodendenkmäler	159
G. Rechtsgrund und Grenzen der Verbindlichkeit von befehlenden, gestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten	160
I. Die Suche nach einem dogmatischen System im Labyrinth der Meinungen und Begriffe	160
II. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Vollstreckbarkeit befehlender Verwaltungsakte	162
III. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Selbstbindung bei Verwaltungsakten, die einen Anspruch gegen eine Behörde begründen oder feststellen	164
IV. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Bindungswirkung bei (auch) belastender Rechtsfeststellung oder -gestaltung	164
1. Die Lehre von der Verbindlichkeit aller wirksamen Verwaltungsakte	165
2. Die Lehre von der materiellen Bestandskraft als allgemeinem Geltungsgrund auch gegenüber fremden Behörden	165
3. Die Kombination der Lehre von der materiellen Bestandskraft für die erlassende Behörde mit einer bestandskrafhinabhängigen Gestaltungsoder Tatbestandswirkung	166
a) Die herrschende Lehre von der materiellen Bestandskraft	167
b) Die lückenschließende Funktion der bestandskrafhinabhängigen Abweichungsverbote	168
aa) Tatbestandswirkung i.e.S.: Der Verwaltungsakt als Tatbestandsmerkmal einer Rechtsnorm	168
bb) Tatbestands Wirkung und Gestaltungswirkung als Bindung an Existenz und Inhalt von wirksamen Verwaltungsakten	172
(1) Bindung an den Regelungsinhalt	172
(2) Gestaltungs- oder Tatbestandswirkung als Rechtsfolge der gestaltenden Verwaltungsakte	172
(3) Tatbestandswirkung i.w.S. als Element der Verbindlichkeit aller wirksamen Verwaltungsakte	173
4. Kritische Bewertung des Nebeneinanders von materieller Bestandskraft und bestandskraftunabhängiger Gestaltungs- oder Tatbestandswirkung	174
5. Konsequenzen für die Bestimmung der objektiven und subjektiven Grenzen der Bindungswirkung gesetzlich geregelter Verwaltungsakte	176
6. Die Bindungswirkung nicht normierter Feststellungsbescheide	180
7. Ergebnis	180
V. Die zeitlichen Grenzen der Verbindlichkeit	181
1. Die Regelungen der Wirksamkeit, Vollziehbarkeit und Bestandskraft in VwVfG und VwGO	181
2. Verfassungskonforme Begründung der Verbindlichkeit nur durch Prätentionsverzicht und materielle Bestandskraft?	183
a) J. Martens Lehre vom Verwaltungsakt als zweiseitiger Regelung	183
b) Richterliches Urteil und Verwaltungsakt als einseitige Regelungen	184
3. Schlußfolgerung	185
VI. Ergebnis	188
H. Nicht normierte Feststellungsbescheide und konkretisierende Verfügungen als Gegenstand der weiteren Untersuchung rechtsformspezifischer Fragen	188
Teil 3: Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Untersuchung behördlicher Regelungskompetenzen	192
A. Artikel 92 GG	192
I. Die These eines Richtervorbehalts zur verbindlichen Rechtsfeststellung oder Streitentscheidung	192
II. Die unter dem Vorbehalt gerichtlicher Nachprüfung stehenden Verwaltungsakte der rechtsanwendenden und -vollziehenden Gewalt	195
B. Der Vorrang des Gesetzes	208
C. Der Vorbehalt des Gesetzes	211
I. Fragestellung	211
II. Die Wesentlichkeits-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	212
1. Die Strafvollzugsentscheidung (BVerfGE 40, 237)	212
2. Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	214
III. Der rechtsstaatliche Eingriffsvorbehalt als Teil der allgemeinen Grundrechtslehre	219
IV. Kein allgemeiner demokratisch-funktionaler Parlamentsvorbehalt	228
V. Die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsakten gegen Hoheitsträger - keine Frage des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes	230
Teil 4: Grundpositionen und Fallgruppen im Streit um die Befugnis zur Regelung durch Verwaltungsakt	235
A. Verfassungsrechtliche Grundsatzpositionen zur Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes und den Eingriffswirkungen des Verwaltungsakts	235
I. Zur Regelungsbefugnis	235
1. Regelungsbefugnis bei unbestimmten Rechtsbegriffen oder hinreichend konkret bestimmten Pflichten?	235
2. Die Begründung einer allgemeinen Regelungsbefugnis mit Gewohnheitsrecht und verfassungsrechtlichem Vollziehungsauftrag der Verwaltung	236
3. Weder „Gewohnheitsrecht" noch „Hausgut"	241
II. Zum Eingriffstatbestand	242
1. Mögliche Eingriffs Wirkungen und betroffene Grundrechte	242
2. Final intendierter Eingriff oder bloße Folgewirkung?	244
III. Zur Interpretation der §§ 35 und 43 VwVfG	245
B. Fallgruppen und Differenzierungen der Rechtsprechung zum Subordinationsverhältnis	248
I. Verwaltungsakte zur Regelung von Rechtsverhältnissen, in denen die Behörde zum Erlaß anderer Verwaltungsakte ermächtigt ist	254
1. Verwaltungsakte im Beamten- und Soldatenverhältnis	254
2. Leistungs- und Erstattungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten	257
3. Besonderes Gewaltverhältnis und Verwaltungsakt	258
4. Regelung der (Un-)Wirksamkeit eines Verwaltungsakts oder einer sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen	259
a) Kehrseitentheorie	259
b) Regelung der sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses	260
c) Verfahrenseinheitliche Gestaltung der durch Verwaltungsakt gestalteten Verwaltungsrechtsverhältnisse	261
II. Verwaltungsakte zur Durchsetzung oder Feststellung verwaltungsrechtlicher Zahlungsansprüche	262
III. Keine Durchsetzung privatrechtlicher Forderungen	263
IV. Keine Durchsetzung vertraglicher Pflichten	264
V. Hausverbote und Verwaltungsakte in einem durch Satzung oder Benutzungsordnung geregelten Rechtsverhältnis	265
VI. Zwischenergebnis	268
C. Verwaltungsakte zur Durchsetzung und zur vorbeugenden Regelung allgemeiner gesetzlicher Pflichten	268
I. Beschreibung der Fallgruppe	268
II. Konkretisierende Verfügungen und feststellende Verwaltungsakte, die von Amts wegen erlassen werden	269
1. Geltung des Vorbehalts des Gesetzes	269
2. Konkretisierende Verfügungen	271
a) Pflichtnormen als alleinige gesetzliche Grundlage unselbständiger Verfügungen	271
b) Erfordernis einer besonderen Befugnisnorm für konkretisierende Verfügungen	272
3. Befugnisnormen für Verfügungen als Ermächtigung zu feststellenden Verwaltungsakten	275
4. Die Konkretisierung einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht	277
a) Allgemeine Befugnisse der Genehmigungs- und Überwachungsbehörden	277
b) Die Feststellung der Genehmigungsbedürftigkeit als Abschluß eines Anzeigeverfahrens	278
aa) Genehmigungsbedürftigkeit eines angezeigten Gewerbes (§ 34c GewO	278
bb) Änderungen des Flughafenbetriebs (§ 6 Abs. 4 Satz 2, § 31 Nr. 17 LuftVG; § 45 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO	279
5. Pflicht- und Vollstreckungsnormen als gesetzliche Grundlage für konkretisierende Verfügungen und Zwangsmittelfestsetzungen	279
6. Zur Aufgabenerfüllung notwendige Befugnisse eines Beliehenen oder einer Fachbehörde	282
III. Feststellungsbescheide in einem auf Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren	286
1. Vorbescheide	286
2. Negativatteste	289
3. Duldungsbescheide	289
4. Unbedenklichkeitsbescheinigungen und Feststellungen des Bestehens oder Nichtbestehens eines pflichtnormrelevanten Rechtsverhältnisses	290
5. Befugnis nur zur Bestätigung dessen, was der Antragsteller für Rechtens hält?	294
D. Entscheidungen einer beurkundenden oder registerführenden Behörde	297
E. Gang der weiteren Untersuchung	298
Teil 5: Die Eingriffswirkungen konkretisierender Verfügungen und belastender Feststellungsbescheide	299
A. Die Merkmale des Eingriffstatbestandes	299
B. Der belastende Verwaltungsakt als Eingriff in das von der Regelung betroffene Grundrecht	304
I. Konkretisierende Verfügungen	304
II. Feststellende Verwaltungsakte: Differenzierung nach dem Regelungsinhalt	316
1. Abhängigkeit der Wirkungen der Regelungsform Verwaltungsakt vom Regelungsinhalt	316
2. Den Adressaten rein begünstigende Feststellungsbescheide ohne belastende Drittwirkung	324
3. Den Adressaten (auch) belastende Feststellungsbescheide	326
a) Die Feststellung von Tatbestands- oder Rechtsfolgenelementen einer Norm mit einer belastenden Rechtsfolge	326
b) Ausdrückliche oder inzident in Ablehnungsbescheiden enthaltene Feststellungen, daß ein Leistungsanspruch nicht, nur in bestimmter Höhe oder nur bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen besteht	327
4. Den Adressaten begünstigende Bescheide mit rechtlich belastender Drittwirkung	329
5. Ergebnis	329
III. Berücksichtigung der Klagemöglichkeit und der möglichen Vorteile einer Klärung der Rechtslage durch Verwaltungsakt	330
C. Die Anfechtungslast als Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit	332
I. Anfechtungslast und Anfechtungsrisiko	332
II. Keine spezifische Eingriffswirkung gerade durch den Einsatz der Regelungsform Verwaltungsakt?	336
III. Faktische Folgewirkung oder final intendierte Eingriffswirkung?	339
D. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und der Vorbehalt des Gesetzes	342
I. Die Ausgestaltung des Zugangs zu den Gerichten durch §§ 68 ff. VwGO	342
II. Der Vorbehalt des verhältnismäßigen Gesetzes im Lichte der Garantie eines effektiven Rechtsschutzes	344
E. Die veijährungsunterbrechende Wirkung	348
F. Die Eingriffswirkungen der konkretisierenden Verfügung als Vollstreckungstitel	350
Teil 6: Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung für konkretisierende Verfügungen und belastende Feststellungsbescheide	354
A. Materielle Rechtsnormen, Aufgaben und Befugnisse im Perspektivenwechsel zwischen Art. 20 Abs. 3 GG und fachgesetzlicher Regelung	354
B. Eingriffe durch bürgeradressierte Pflichtnormen oder aufgrund von verwaltungsadressierten Kompetenznormen	357
I. Zum Begriff der gesetzlichen Ermächtigung	357
II. Die Pflichtnorm als stillschweigende Ermächtigung?	361
C. Der Verwaltungsakt im System der Gewaltenteilung des GG	362
I. Keine gewohnheitsrechtliche Anerkennung einer Befugnis zur verbindlichen Regelung	362
II. Die Abhängigkeit der Reichweite des Vorbehaltes des Gesetzes von der verfassungsrechtlichen Legitimation der Staatsgewalt	369
III. Das Rechtsprinzip der Gewaltenteilung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG	373
1. Gewaltenteilung und allgemeines Gewaltverhältnis	373
2. Die verfassungsrechtliche Konstituierung und Legitimation der Organe der vollziehenden Gewalt	375
3. Gleichrangigkeit der verfassungsrechtlichen Legitimation der rechtsprechenden und vollziehenden Gewalt	376
4. Kein verfassungsrechtlicher Verwaltungsvorbehalt für die verbindliche Regelung öffentlich-rechtlicher Rechtsverhältnisse im Einzelfall	377
5. Die Gewaltenteilung in der Verwaltung	379
6. Subordinationsrechtlicher Verwaltungsakt und verwaltungsrechtliche Subordinationstheorie	379
7. Ergebnis	382
D. Die Erstreckung der Gesetzesvorbehalte auf die kompetenzbegründende Zuordnung von Aufgaben und Befugnissen	383
E. Ermächtigung zum Verwaltungsakt nur bei Aufgaben- und Befugniszuweisung	385
F. Doppelte Deckung durch Ermächtigung und Rechte und Pflichten begründende Normen	389
G. Kompetenz und Zuständigkeit	390
H. Der Vorrang der gesetzlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung	393
I. Die Feststellung der geltenden Rechtslage und der Vorrang künftiger Gesetze	396
Teil 7: Regelungskompetenz ohne ausdrückliche Ermächtigung? - Eine fallgruppenspeziflsche Untersuchung	401
A. Die das Verwaltungshandeln nicht ausdrücklich als „Verwaltungsakt" bezeichnenden Ermächtigungsnormen	401
B. Verwaltungsakte, die von Amts wegen zur Durchsetzung und zur vorbeugenden Regelung allgemeiner gesetzlicher Pflichten ergehen	402
I. Durch Auslegung zu schließende „Kompetenzlücken" - Ein Widerspruch zur Funktion der Generalklauseln des Polizei- und Ordnungsrechts?	402
II. Bestehende Vorschriften über die Durchsetzung gesetzlicher Pflichten	406
1. Die Ahndung, der Entzug von Vorteilen, Appelle und andere alternative Reaktionen auf eine Verletzung gesetzlicher Pflichten	406
2. Die Generalklauseln und das Subsidiaritäts- und Spezialitätsprinzip des Polizei- und Ordnungsrechts	407
3. Freiheitssichernde Funktion der Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung	411
III. Vorbeugender Rechtsschutz durch die Gerichte und die Verwaltung	412
1. Die konkrete Gefahr als Eingriffsvoraussetzung der Generalklauseln	412
2. Urteile und Verwaltungsakte zur vorbeugenden Regelung gesetzlicher Rechte und Pflichten	413
3. Das rechtliche Interesse an einer alsbaldigen Feststellung und die drohende (Wiederholungs-)Gefahr als Voraussetzungen einer vorbeugenden Regelung durch die Gerichte	416
4. Das öffentliche Interesse an einer vorbeugenden Regelung und deren Eingriffswirkungen als Zweck-Mittel-Relation	418
IV. Die Regelungen der §§ 35 und 43 VwVfG	424
1. § 35 VwVfG i.V.m. der gesetzlichen Pflichtnorm als Handlungsformermächtigung (C. Fischer)?	425
2. § 43 VwVfG als implizite Ermächtigung zur Auferlegung der Anfechtungslast (Druschel)?	425
V. Bestehende Kompetenznormen als Ermächtigung zu gesetzlich nicht ausdrücklich geregelten Verwaltungsakten	428
1. Notwendigkeit und Grenzen der Auslegung	428
2. Befugnisnormen für Verfügungen als Ermächtigung zu feststellenden Verwaltungsakten	429
a) Feststellende Verwaltungsakte als „Maßnahmen" der Gefahrenabwehr	429
b) Feststellungsbefugnis per argumentum a maiore ad minus	431
aa) Vorweggenommene Teilregelungen (Grundlagenbescheide)	431
bb) Die Feststellung des Genehmigungsinhalts durch die Überwachungsbehörde	437
3. Die Konkretisierung einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht	440
a) Verpflichtung zur Erstattung einer Anzeige	440
b) Allgemeine Befugnisse der Genehmigungs- und Überwachungsbehörden	441
c) Entscheidung über die Genehmigungsbedürftigkeit als Abschluß eines Anzeigeverfahrens	442
aa) Teleologische Interpretation des Anzeigeverfahrens	442
bb) Beispiele	444
(1) Gewerbeuntersagung und Feststellung einer Erlaubnispflicht nach der Gewerbeanmeldung (§ 15 Abs. 2 i. V.m. §§30, 33a - 34c GewO oder anderen Zulassungsvorschriften)	444
(2) Änderungen des Flughafenbetriebs (§ 6 Abs. 4 Satz 2, § 31 Abs. 2 Nr. 17 i.V.m. Nr. 4 LufitVG; § 45 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO)	447
4. Pflicht- und Vollstreckungsnormen als gesetzliche Grundlage für konkretisierende Verfügungen und Zwangsmittelfestsetzungen	451
a) Befugnisnormen für die Vollstreckung von Verwaltungsakten	451
b) Teleologisch-systematische Interpretation eines Gesetzes, das Pflicht- und Vollstreckungsnormen enthält	452
c) Die Ermächtigung zur Anwendung als Grundlage für die Festsetzung eines Zwangsmittels	455
5. Zur Aufgabenerfüllung notwendige Befugnisse eines Beliehenen oder einer Fachbehörde	458
C. Verwaltungsakte, die in einem auf Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren das Bestehen oder Nichtbestehen allgemeiner gesetzlicher Pflichten oder pflichtenrelevanter Eigenschaften feststellen	462
I. Rechtsfolgen eines Antrags auf Erlaß eines Feststellungsbescheids	462
II. Mögliche Verfahrens- und materiellrechtliche Wirkungen von Anträgen	463
1. Mitwirkungs- und zustimmungsbedürftige Verwaltungsakte	463
2. Verfahrensrechtliche Antragsfolgen und -funktionen	464
3. Materiellrechtliche Antragsfolgen und -funktionen	467
III. Verfahrensrechtliche, aber keine materiellrechtlichen Wirkungen des Antrags auf Erlaß eines Feststellungsbescheids	467
IV. Kann eine Einwilligung das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung beseitigen?	468
1. Die Einwilligung: kein „Grundrechtsverzicht"	468
2. Die legitimierende Wirkung einer Einwilligung: eine Frage des Vorbehalts oder Vorrangs des Gesetzes?	469
3. Formulierung und Funktion der Grundrechte	473
a) Ausdrückliche Regelungen über die Einwilligung	473
b) Die Einwilligung als Mittel zur Verwirklichung grundrechtlich geschützter Interessen	473
4. Freiwilligkeit, Kopplungsverbot und weitere Wirksamkeitsvoraussetzungen	477
V. Die begünstigende Feststellung ohne belastende Drittwirkung	480
VI. Die begünstigende, den Antrag aber teilweise ablehnende Regelung	483
1. Vorbescheide mit Vorbehalten und Nebenbestimmungen	483
2. Negativatteste und ähnliche Grundlagenbescheide	487
3. Duldungsbescheide	488
VII. Die Feststellung des kontradiktorischen Gegenteils der gewünschten Regelung	489
1. Fragestellung und Gang der Untersuchung	489
2. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtsschutzzone der vorbeugenden Feststellungsklage und des feststellenden Verwaltungsakts	491
a) Die Rechtsprechung zur Feststellungsklage	491
b) Die Rechtsprechung zum Feststellungsbescheid	496
aa) Wahlrecht zwischen Verpflichtungs- und Feststellungsklage nach Abschluß eines Verwaltungsverfahrens	496
bb) Ermessen über die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens	497
c) Kritik der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	498
3. Der Feststellungsantrag als Schlüssel zum präventiven Rechtsschutz	502
a) Auslegung des Feststellungsantrags vor Eröffnung des Verwaltungsverfahrens (ex ante-Betrachtung)	502
b) Das Verwaltungsverfahren als Kompensation für die Unbestimmtheit der gesetzlichen Pflichtnorm	505
c) Das Verfahrensermessen und sein Zweck (§§ 22, 40 VwVfG)	513
d) Die begünstigende Feststellung als Orientierungsmaßstab für ein rechtmäßiges Verhalten	515
e) Privates und öffentliches Interesse an der Begrenzung der Eingriffswirkung der Pflichtnormen	516
f) Freiheit und Verantwortung des Bürgers - Mitverantwortung des Staates	517
g) Berücksichtigung anderer Rechtsschutzmöglichkeiten	520
aa) Beratung durch Rechtsanwälte, Sachverständige, Kammern oder Berufsverbände	520
bb) Behördliche Auskunft	522
cc) Nachträglicher und vorläufiger Rechtsschutz	526
h) Berücksichtigung des Grundsatzes der Verwaltungseffizienz im Rahmen des Opportunitätsprinzips	528
aa) Effiziente Aufgabenwahrnehmung innerhalb des Verwaltungsrechtsverhältnisses	529
(1) Öffentliches Interesse an der verbindlichen Regelung gesetzlicher Pflichten	529
(2) Öffentliches Interesse an der Vermeidung überflüssiger oder ineffizienter Verfahren	529
bb) Effiziente Verwirklichung aller Verwaltungsaufgaben: Rechtsschutzauftrag und Gefahrenabwehr im Lichte des Opportunitäts- und Effizienzprinzips	531
cc) Keine Verletzung des Kopplungsverbots	533
4. Der Antrag auf behördliche Feststellung bei Zulässigkeit einer Feststellungsklage	535
5. Ergebnis: Kein Anspruch auf Rechtsschutz durch Verfahren ohne Mitwirkungs- und Anfechtungslast	537
VIII. Der Antrag auf Erlaß eines begünstigenden Bescheids mit belastender Drittwirkung	538
1. Die Unbedenklichkeitsbescheinigung	538
2. Der Vorbescheid	541
IX. Auslegung des Antrags und Beratungspflicht der Behörde (§ 25 VwVfG).	542
X. Die Rechtsschutzzone des feststellenden Verwaltungsaktes im Vergleich zur Feststellungsklage	545
XI. Sachgerechte Verteilung der Rechtsanwendungspflichten und -risiken zwischen Bürger und Verwaltung	549
D. Verwaltungsakte zur Regelung und Durchsetzung von Zahlungsansprüchen	551
I. Die Kompetenz zur Geltendmachung falliger Zahlungsansprüche	551
II. Klage oder Verwaltungsakt?	552
III. Die Feststellung von Zahlungsansprüchen dem Grunde nach	553
IV. Keine Ermächtigung durch §§ 1 und 3 VwVG und landesrechtliche Parallelbestimmungen	556
V. Keine gewohnheitsrechtliche Anerkennung der Verwaltungsaktbefugnis	557
VI. Teleologisch-systematische Interpretation eines Gesetzes, das gesetzliche Zahlungspflichten und Vollstreckungsnormen enthält	557
VII. Keine Ermächtigung durch § 53 VwVfG	558
VIII. Befugnis zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen entsprechend der KehrseitentheorieVIII. Befugnis zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen entsprechend der Kehrseitentheorie	559
1. Die drei in § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG geregelten Erstattungstatbestände	559
2. Erstattungsansprüche, auf die § 49a VwVfG wegen der Subsidiaritätsklauseln des § 1 VwVfG keine Anwendung finde	562
a) Spezialgesetzliche Regelungen von Rücknahme, Widerruf und öffentlich-rechtlichem Erstattungsanspruch	562
b) Kein Grundsatz einer verfahrenseinheitlichen Gestaltung aller durch Verwaltungsakt begründeten und gestalteten Verwaltungsrechtsverhältnisse	564
c) Annexkompetenz zur Geltendmachung des durch die Aufhebung eines Verwaltungsakts entstandenen Erstattungsanspruchs	567
3. Erstattungsansprüche bei einer von § 49a VwVfG nicht erfaßten Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Bescheids	569
a) Keine abschließende Regelung der Erstattungsansprüche in § 49a VwVfG	569
b) Fälle einer ursprünglichen Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Verwaltungsakts	570
aa) Unterschiedliche Rechtsfolgen des allgemeinen Erstattungsanspruchs und einer analogen Anwendung des § 49a VwVfG	570
bb) Analogievoraussetzungen nicht erfüllt	571
cc) Leistung zur Erfüllung eines nichtigen Verwaltungsakts	573
dd) Endgültiger Nichteintritt einer aufschiebenden Bedingung	574
c) Fälle einer nachträglichen, aber nicht rückwirkenden Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Verwaltungsakts	575
aa) Aufhebung im Verwaltungsprozeß	575
bb) Aufhebung im Vorverfahren	575
cc) Erledigung eines vorläufigen Verwaltungsakts	576
dd) Rücknahme oder Widerruf mit Wirkung für die Zukunft	577
d) Schlichte Überzahlungen	581
E. Fortentwicklung der Kehrseitentheorie: Regelungen der Unwirksamkeit eines Verwaltungsakts, der Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen	582
I. §52 VwVfG	582
II. § 44 Abs. 5 VwVfG	582
III. Die Feststellung der sonstigen Unwirksamkeit eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder einer Zusicherung	583
1. Keine Feststellung der ursprünglichen (Un-)Wirksamkeit, Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes analog § 44 Abs. 5 VwVfG	583
2. Die Feststellung der nachträglichen Unwirksamkeit eines Verwaltungsaktes oder einer Zusicherung	584
a) Aufhebung und andere Formen der Beendigung der Regelungswirkung eines Verwaltungsaktes	584
b) Verwaltungsaktbefiignis bei einem normativen Stufenverhältnis zwischen Aufhebungs- und gesetzlichen Beendigungstatbeständen	586
c) Beispiele	589
aa) Erlöschen eines alten Rechts oder einer alten Befugnis zur Gewässerbenutzung (§ 15 WHG)	589
bb) Beendigung eines Beamtenverhältnisses bei strafgerichtlicher Verurteilung (§ 24 Abs. 1 BRRG, § 48 BBG	592
cc) Wegfall der Bindungswirkung einer Zusicherung (§38 Abs. 3 VwVfG)	595
d) Die Feststellung des Eintritts einer auflösenden Bedingung	596
IV. Rücknahme oder Widerruf eines unwirksamen Verwaltungsaktes	600
V. Ergebnis	604
F. Verwaltungsakte im Beamten- und Soldaten Verhältnis	605
I. Begründung und Zulässigkeit einer Gesamtanalogie im Beamten- und Soldatenrecht	605
1. Analyse der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	605
2. Zulässigkeit und Grenzen einer belastenden Analogie	609
a) Uneinheitliche Rechtsprechung und Lehre	609
b) Keine freie Rechtsschöpfung, sondern Rechtsnormergänzung durch Analogie	614
c) Analoge Anwendung nur innerhalb des gleichen Rechtsverhältnisses oder sonstigen Regelungszusammenhangs	617
d) Die planwidrige Regelungslücke im Beamten- und Soldatenrecht	619
3. Zwischenergebnis	620
II. Anwendungsbereich und Grenzen der dienstrechtlichen Gesamtanalogie	621
1. Erstattungs- und Leistungsbescheide	621
a) Erstattungsbescheide bei Leistung aufgrund eines Verwaltungsakts	621
b) Nicht auf eine Annexkompetenz zu stützende Erstattungs- und Leistungsbescheide	622
c) Keine Leistungsbescheide zur Geltendmachung von Regreßansprüchen des Dienstherrn (Art. 34 Satz 2 GG)	623
d) Leistungs- und Erstattungsbescheide nur durch den Dienstherrn	625
2. Die Festsetzung eines Dienstalters analog § 28 Abs. 4 BBesG	626
a) Die Vorschriften über das Dienstalter	626
aa) Das Besoldungsdienstalter	626
bb) Das Versorgungsdienstalter	627
cc) Das Allgemeine Dienstalter	628
dd) Das Jubiläumsdienstalter	629
b) Analogiefähigkeit des § 28 Abs. 4 BBesG	629
aa) Zweck und Folgen einer BDA-Festsetzung	629
bb) Rechtsähnlichkeit anderer Festsetzungen eines Dienstalters	631
3. Die Feststellung der Beendigung eines Beamtenverhältnisses bei strafgerichtlicher Verurteilung (§ 24 Abs. 1 BRRG, § 48 BBG	633
III. Nachträgliche Regelungspflicht des Gesetzgebers	633
G. Erstattungs- und Leistungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten	635
I. Erstattungsbescheide	635
1. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erblasser aufgrund eines wirksamen Verwaltungsaktes	636
a) Die Rechtsprechung	636
b) Lösung	637
2. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erblasser zur Erfüllung eines durch Verwaltungsakt geregelten, aber nicht entstandenen Anspruchs	639
a) Die Rechtsprechung	639
b) Lösung	640
3. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erben	642
a) Die Rechtsprechung	642
b) Lösung	645
aa) Zivilrechtlicher Bereicherungs- oder öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch?	645
bb) Keine analoge Anwendung der gegenüber dem Beamten bestehenden Regelungsbefugnisse auf seinen Erben	650
H. Beamtenrechtliche Haftung	652
I. Entscheidungen einer beurkundenden oder registerführenden Behörde	657
I. Fragestellung und Gang der Untersuchung	657
II. Zur Rechtsnatur öffentlicher Urkunden, behördlicher Register und Dateien	659
1. Die öffentliche Urkunde	659
2. Behördliche Register und Dateien	662
3. Unterscheidung zwischen Beweis-, Nachweis- und Regelungsfunktion	664
III. Die Entscheidung über eine Beurkundung oder Registereintragung	670
1. Fragestellung	670
2. Rechtsprechung und Literatur zur „Entscheidung, ob"	671
3. Eigene Auffassung	674
IV. Keine stillschweigende Annexkompetenz	677
Teil 8: Bilanz und Ausblick	681
A. Feststellungsbescheid und konkretisierende Verfugung: Prototypen des Verwaltungsakts als Mittel zur Verwirklichung des abstrakt-generellen Gesetzes	681
B. Gesetzeskonkretisierende Verwaltungsakte im System der Gewaltenteilung des Grundgesetzes	685
I. Kein Verbot streitentscheidender oder feststellender Verwaltungsakte durch Art. 92 GG	685
II. Zum Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG)	685
III. Zur Geltung und Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes	686
IV. Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung für konkretisierende Verfügungen und belastende Feststellungsbescheide	688
V. Kompetenz und Zuständigkeit	690
VI. Die Feststellung der geltenden Rechtslage und der Vorrang künftiger Gesetze	691
VII. Gebotene Abkehr vom subordinationsrechtlichen Denken	692
C. Ermächtigung durch Auslegung?: Allgemeine Grundsätze und Grenzen	692
I. Verwaltungsakte, die von Amts wegen zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten ergehen	693
II. Verwaltungsakte zur Regelung und Durchsetzung von Zahlungsansprüchen	697
III. Regelungen der Unwirksamkeit eines Verwaltungsakts, der sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen	699
IV. Beamten- und soldatenrechtliche Gesamtanalogie	700
V. Erstattungs- und Leistungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten	701
VI. Untauglichkeit der Kategorien des Subordinations- und des besonderen Gewaltverhältnisses	702
VII. Keine Annexkompetenz bei beurkundenden und registerführenden Behörden	702
VIII. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht	704
IX. Der Antrag auf Erlaß eines feststellenden Verwaltungsakts als Schlüssel zum präventiven Rechtsschutz	705
D. Perspektiven für die gesetzgebende, rechtsprechende und vollziehende Gewalt	706
I. Konsequenzen für den Gesetzgeber	706
II. Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit: Rechtsschutzzone des feststellenden Verwaltungsakts und der Feststellungsklage	708
III. Verwaltung und Gesetzgeber	710
IV. Verantwortung von Bürger und Verwaltung für einen gesetzeskonformen Freiheitsgebrauch und die effiziente Wahrnehmung staatlicher Aufgaben	710
E. Fortentwicklung der Dogmatik des Verwaltungsakts	712
Literaturverzeichnis	713
Sachregister	736

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Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten

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