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Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

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Kracht, H. (2002). Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung. Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50761-0
Kracht, Harald. Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung: Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten. Duncker & Humblot, 2002. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50761-0
Kracht, H (2002): Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung: Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50761-0

Format

Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung

Verwaltungsakte zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten

Kracht, Harald

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 898

(2002)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 9
Inhaltsübersicht 11
Inhaltsverzeichnis 13
Teil 1: Einführung und Problemaufriß 13
A. Gilt der Vorbehalt des Gesetzes auch für die Handlungsform Verwaltungsakt? - Kein Konsens über eine dogmatische Kernfrage 31
B. Zur Notwendigkeit einer Analyse des Verwaltungsaktes als verbindlicher Regelung und der Einteilung der Verwaltungsakte nach ihrem Regelungsinhalt 34
C. Der Verwaltungsakt in dem durch Grundgesetz und einfache Gesetze geschaffenen System der Gewaltenteilung 35
Teil 2: Tatbestandsmerkmal, Rechtsfolgen und Funktionen der „Regelung" bei gestaltenden, feststellenden und befehlenden Verwaltungsakten 38
A. Die gebräuchlichen Definitionen und ihre Kritik 38
I. Die Mehrdeutigkeit des Begriffs der „Regelung" 38
II. Die Einteilung der Verwaltungsakte nach ihren Regelungsinhalten 44
III. Der feststellende und zugleich verbindliche Verwaltungsakt: eine in sich widersprüchliche Begriffsbildung? 48
1. Funktion und Kritik der Begriffsbildung 48
2. Rechtsanwendung durch feststellenden Verwaltungsakt 49
3. Verbindlichkeit der feststellenden Verwaltungsakte 53
B. Die Unterscheidung zwischen gestaltenden und feststellenden Regelungen 59
I. Rechtstheoretische, semantische und kommunikationstheoretische Vorüberlegungen 59
II. Ein rechtswissenschaftliches Grundproblem: Das Verhältnis des Regelungsaktes zum materiellen Rechtsverhältnis 63
III. Urteilswirkungen und Urteilsarten im Zivilprozeßrecht 67
1. Die Bindung des erlassenden Gerichts (§318 ZPO) 67
2. Die formelle Rechtskraft (§ 705 ZPO) 68
3. Die formelle Rechtskraft als Voraussetzung der materiellen Rechtskraft, Gestaltungswirkung und Vollstreckbarkeit 68
4. Das Problem der materiellen Rechtskraft: Verbindlichkeit durch Gestaltung des materiellen Rechts 69
a) Die materielle Rechtskraft im Spannungsverhältnis zwischen materiellem und Verfahrensrecht 69
b) Die materiellen Rechtskrafttheorien 70
c) Die prozessualen Rechtskrafttheorien 71
d) Die Vermutungs- und Konkretisierungslehren 73
5. Leistungs-, Feststellungs- und Gestaltungsurteile 74
IV. Das materielle Rechtsverhältnis als Bezugsobjekt der Begriffe Rechtsfeststellung und Rechtsgestaltung 77
V. Die Wirkung feststellender und gestaltender Verwaltungsakte auf das materielle Verwaltungsrechtsverhältnis 79
1. Die verbindliche Konkretisierung des materiellen Rechts als Funktion und Wirkung aller Verwaltungsakte 79
a) Der Verwaltungsakt als Mittel zur Überwindung der dem abstraktgenerellen Gesetz immanenten Rechtsungewißheit 79
b) Die Definition der Verbindlichkeit als Abweichungsverbot 89
c) Die Ergänzung der Konkretisierungs- durch die Stabilisierungsfunktion: Aufhebungsbeschränkungen des VwVfG und der VwGO... 91
d) Die Verbindlichkeit als Rechtsfolge einer Erklärung mit Anspruch auf Verbindlichkeit 92
e) Ergebnis 96
2. Die Begründung, Änderung und Beendigung von Verwaltungsrechtsverhältnissen oder verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch Verwaltungsakt oder durch Gesetz 96
a) Das Verwaltungsrechtsverhältnis 96
b) Die Begründung aufgrund eines Gesetzes 97
c) Die Begründung durch Gesetz 100
d) Anspruchs-, Pflicht-, Kompetenz- und Zuständigkeitsnormen 103
e) Die Begründung ohne gesetzliche Grundlage 104
f) Die Veränderung oder Beendigung 104
3. Die Unterscheidung zwischen feststellenden und gestaltenden Regelungsgehalten 105
a) Der feststellende Verwaltungsakt 105
aa) Feststellungen der materiellen Rechtslage 105
bb) Ablehnungsbescheide 111
b) Der gestaltende Verwaltungsakt 115
c) Der gestaltende Verwaltungsakt mit feststellenden Regelungselementen 119
aa) Ausdrückliche Tenorierung gestaltender und feststellender Regelungen 120
bb) Unterschiedliche Rechtswirkungen einer einzelnen Regelung 120
cc) Gestaltende Verwaltungsakte mit verbindlichen Inzidentfeststellungen 121
dd) Ergebnis 124
C. Der befehlende Verwaltungsakt 125
I. Die Definition 125
II. Vollstreckungsrechtliche Titelfunktion und Leistungsbefehl 125
1. Die Titel- als Ergänzung der Regelungsfunktion 125
2. Die Verpflichtung des Adressaten 126
3. Die Vollstreckbarkeit 127
4. Ergebnis 128
III. Rechtsgestaltung und -feststellung durch befehlende Verwaltungsakte 128
1. Die Anwendbarkeit der Unterscheidungskriterien 128
2. Die konkretisierende Verfügung 129
3. Die pflichtenbegründende Verfügung 133
D. Lediglich feststellende Verwaltungsakte und Verwaltungsakte mit unterschiedlichen Regelungselementen 134
E. Der feststellende Verwaltungsakt als Grundlagenbescheid 135
I. Vorbescheide in gestuften Genehmigungsverfahren 136
II. Grundverwaltungsakte im Enteignungsrecht 140
III. Steuerrechtliche Grundlagen- und Folgenbescheide 140
IV. Weitere Grundlagenbescheide, deren Regelungen nicht nur für die erlassende Behörde verbindlich sind 141
V. Ergebnis 144
F. Feststellende und gestaltende Verwaltungsakte als unterschiedliche Mittel des Gesetzgebers zur Verwirklichung der Zwecke seiner abstrakt-generellen Normen 145
I. Die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen 145
II. Beispiel: Verwaltungsakte im Denkmalrecht 150
1. Begriff des zu schützenden Denkmals 150
2. Schutz der Baudenkmäler 152
a) Eintragungsprinzip (Classement-System) 152
b) Unterschutzstellung ipso lege mit nachrichtlichen Listen 154
c) Gemischte Schutzsysteme 158
3. Schutz der Bodendenkmäler 159
G. Rechtsgrund und Grenzen der Verbindlichkeit von befehlenden, gestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten 160
I. Die Suche nach einem dogmatischen System im Labyrinth der Meinungen und Begriffe 160
II. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Vollstreckbarkeit befehlender Verwaltungsakte 162
III. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Selbstbindung bei Verwaltungsakten, die einen Anspruch gegen eine Behörde begründen oder feststellen 164
IV. Regelungswirkung, Verbindlichkeit und Bindungswirkung bei (auch) belastender Rechtsfeststellung oder -gestaltung 164
1. Die Lehre von der Verbindlichkeit aller wirksamen Verwaltungsakte 165
2. Die Lehre von der materiellen Bestandskraft als allgemeinem Geltungsgrund auch gegenüber fremden Behörden 165
3. Die Kombination der Lehre von der materiellen Bestandskraft für die erlassende Behörde mit einer bestandskrafhinabhängigen Gestaltungsoder Tatbestandswirkung 166
a) Die herrschende Lehre von der materiellen Bestandskraft 167
b) Die lückenschließende Funktion der bestandskrafhinabhängigen Abweichungsverbote 168
aa) Tatbestandswirkung i.e.S.: Der Verwaltungsakt als Tatbestandsmerkmal einer Rechtsnorm 168
bb) Tatbestands Wirkung und Gestaltungswirkung als Bindung an Existenz und Inhalt von wirksamen Verwaltungsakten 172
(1) Bindung an den Regelungsinhalt 172
(2) Gestaltungs- oder Tatbestandswirkung als Rechtsfolge der gestaltenden Verwaltungsakte 172
(3) Tatbestandswirkung i.w.S. als Element der Verbindlichkeit aller wirksamen Verwaltungsakte 173
4. Kritische Bewertung des Nebeneinanders von materieller Bestandskraft und bestandskraftunabhängiger Gestaltungs- oder Tatbestandswirkung 174
5. Konsequenzen für die Bestimmung der objektiven und subjektiven Grenzen der Bindungswirkung gesetzlich geregelter Verwaltungsakte 176
6. Die Bindungswirkung nicht normierter Feststellungsbescheide 180
7. Ergebnis 180
V. Die zeitlichen Grenzen der Verbindlichkeit 181
1. Die Regelungen der Wirksamkeit, Vollziehbarkeit und Bestandskraft in VwVfG und VwGO 181
2. Verfassungskonforme Begründung der Verbindlichkeit nur durch Prätentionsverzicht und materielle Bestandskraft? 183
a) J. Martens Lehre vom Verwaltungsakt als zweiseitiger Regelung 183
b) Richterliches Urteil und Verwaltungsakt als einseitige Regelungen 184
3. Schlußfolgerung 185
VI. Ergebnis 188
H. Nicht normierte Feststellungsbescheide und konkretisierende Verfügungen als Gegenstand der weiteren Untersuchung rechtsformspezifischer Fragen 188
Teil 3: Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Untersuchung behördlicher Regelungskompetenzen 192
A. Artikel 92 GG 192
I. Die These eines Richtervorbehalts zur verbindlichen Rechtsfeststellung oder Streitentscheidung 192
II. Die unter dem Vorbehalt gerichtlicher Nachprüfung stehenden Verwaltungsakte der rechtsanwendenden und -vollziehenden Gewalt 195
B. Der Vorrang des Gesetzes 208
C. Der Vorbehalt des Gesetzes 211
I. Fragestellung 211
II. Die Wesentlichkeits-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 212
1. Die Strafvollzugsentscheidung (BVerfGE 40, 237) 212
2. Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 214
III. Der rechtsstaatliche Eingriffsvorbehalt als Teil der allgemeinen Grundrechtslehre 219
IV. Kein allgemeiner demokratisch-funktionaler Parlamentsvorbehalt 228
V. Die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsakten gegen Hoheitsträger - keine Frage des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes 230
Teil 4: Grundpositionen und Fallgruppen im Streit um die Befugnis zur Regelung durch Verwaltungsakt 235
A. Verfassungsrechtliche Grundsatzpositionen zur Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes und den Eingriffswirkungen des Verwaltungsakts 235
I. Zur Regelungsbefugnis 235
1. Regelungsbefugnis bei unbestimmten Rechtsbegriffen oder hinreichend konkret bestimmten Pflichten? 235
2. Die Begründung einer allgemeinen Regelungsbefugnis mit Gewohnheitsrecht und verfassungsrechtlichem Vollziehungsauftrag der Verwaltung 236
3. Weder „Gewohnheitsrecht" noch „Hausgut" 241
II. Zum Eingriffstatbestand 242
1. Mögliche Eingriffs Wirkungen und betroffene Grundrechte 242
2. Final intendierter Eingriff oder bloße Folgewirkung? 244
III. Zur Interpretation der §§ 35 und 43 VwVfG 245
B. Fallgruppen und Differenzierungen der Rechtsprechung zum Subordinationsverhältnis 248
I. Verwaltungsakte zur Regelung von Rechtsverhältnissen, in denen die Behörde zum Erlaß anderer Verwaltungsakte ermächtigt ist 254
1. Verwaltungsakte im Beamten- und Soldatenverhältnis 254
2. Leistungs- und Erstattungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten 257
3. Besonderes Gewaltverhältnis und Verwaltungsakt 258
4. Regelung der (Un-)Wirksamkeit eines Verwaltungsakts oder einer sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen 259
a) Kehrseitentheorie 259
b) Regelung der sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses 260
c) Verfahrenseinheitliche Gestaltung der durch Verwaltungsakt gestalteten Verwaltungsrechtsverhältnisse 261
II. Verwaltungsakte zur Durchsetzung oder Feststellung verwaltungsrechtlicher Zahlungsansprüche 262
III. Keine Durchsetzung privatrechtlicher Forderungen 263
IV. Keine Durchsetzung vertraglicher Pflichten 264
V. Hausverbote und Verwaltungsakte in einem durch Satzung oder Benutzungsordnung geregelten Rechtsverhältnis 265
VI. Zwischenergebnis 268
C. Verwaltungsakte zur Durchsetzung und zur vorbeugenden Regelung allgemeiner gesetzlicher Pflichten 268
I. Beschreibung der Fallgruppe 268
II. Konkretisierende Verfügungen und feststellende Verwaltungsakte, die von Amts wegen erlassen werden 269
1. Geltung des Vorbehalts des Gesetzes 269
2. Konkretisierende Verfügungen 271
a) Pflichtnormen als alleinige gesetzliche Grundlage unselbständiger Verfügungen 271
b) Erfordernis einer besonderen Befugnisnorm für konkretisierende Verfügungen 272
3. Befugnisnormen für Verfügungen als Ermächtigung zu feststellenden Verwaltungsakten 275
4. Die Konkretisierung einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht 277
a) Allgemeine Befugnisse der Genehmigungs- und Überwachungsbehörden 277
b) Die Feststellung der Genehmigungsbedürftigkeit als Abschluß eines Anzeigeverfahrens 278
aa) Genehmigungsbedürftigkeit eines angezeigten Gewerbes (§ 34c GewO 278
bb) Änderungen des Flughafenbetriebs (§ 6 Abs. 4 Satz 2, § 31 Nr. 17 LuftVG; § 45 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO 279
5. Pflicht- und Vollstreckungsnormen als gesetzliche Grundlage für konkretisierende Verfügungen und Zwangsmittelfestsetzungen 279
6. Zur Aufgabenerfüllung notwendige Befugnisse eines Beliehenen oder einer Fachbehörde 282
III. Feststellungsbescheide in einem auf Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren 286
1. Vorbescheide 286
2. Negativatteste 289
3. Duldungsbescheide 289
4. Unbedenklichkeitsbescheinigungen und Feststellungen des Bestehens oder Nichtbestehens eines pflichtnormrelevanten Rechtsverhältnisses 290
5. Befugnis nur zur Bestätigung dessen, was der Antragsteller für Rechtens hält? 294
D. Entscheidungen einer beurkundenden oder registerführenden Behörde 297
E. Gang der weiteren Untersuchung 298
Teil 5: Die Eingriffswirkungen konkretisierender Verfügungen und belastender Feststellungsbescheide 299
A. Die Merkmale des Eingriffstatbestandes 299
B. Der belastende Verwaltungsakt als Eingriff in das von der Regelung betroffene Grundrecht 304
I. Konkretisierende Verfügungen 304
II. Feststellende Verwaltungsakte: Differenzierung nach dem Regelungsinhalt 316
1. Abhängigkeit der Wirkungen der Regelungsform Verwaltungsakt vom Regelungsinhalt 316
2. Den Adressaten rein begünstigende Feststellungsbescheide ohne belastende Drittwirkung 324
3. Den Adressaten (auch) belastende Feststellungsbescheide 326
a) Die Feststellung von Tatbestands- oder Rechtsfolgenelementen einer Norm mit einer belastenden Rechtsfolge 326
b) Ausdrückliche oder inzident in Ablehnungsbescheiden enthaltene Feststellungen, daß ein Leistungsanspruch nicht, nur in bestimmter Höhe oder nur bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen besteht 327
4. Den Adressaten begünstigende Bescheide mit rechtlich belastender Drittwirkung 329
5. Ergebnis 329
III. Berücksichtigung der Klagemöglichkeit und der möglichen Vorteile einer Klärung der Rechtslage durch Verwaltungsakt 330
C. Die Anfechtungslast als Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit 332
I. Anfechtungslast und Anfechtungsrisiko 332
II. Keine spezifische Eingriffswirkung gerade durch den Einsatz der Regelungsform Verwaltungsakt? 336
III. Faktische Folgewirkung oder final intendierte Eingriffswirkung? 339
D. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und der Vorbehalt des Gesetzes 342
I. Die Ausgestaltung des Zugangs zu den Gerichten durch §§ 68 ff. VwGO 342
II. Der Vorbehalt des verhältnismäßigen Gesetzes im Lichte der Garantie eines effektiven Rechtsschutzes 344
E. Die veijährungsunterbrechende Wirkung 348
F. Die Eingriffswirkungen der konkretisierenden Verfügung als Vollstreckungstitel 350
Teil 6: Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung für konkretisierende Verfügungen und belastende Feststellungsbescheide 354
A. Materielle Rechtsnormen, Aufgaben und Befugnisse im Perspektivenwechsel zwischen Art. 20 Abs. 3 GG und fachgesetzlicher Regelung 354
B. Eingriffe durch bürgeradressierte Pflichtnormen oder aufgrund von verwaltungsadressierten Kompetenznormen 357
I. Zum Begriff der gesetzlichen Ermächtigung 357
II. Die Pflichtnorm als stillschweigende Ermächtigung? 361
C. Der Verwaltungsakt im System der Gewaltenteilung des GG 362
I. Keine gewohnheitsrechtliche Anerkennung einer Befugnis zur verbindlichen Regelung 362
II. Die Abhängigkeit der Reichweite des Vorbehaltes des Gesetzes von der verfassungsrechtlichen Legitimation der Staatsgewalt 369
III. Das Rechtsprinzip der Gewaltenteilung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 373
1. Gewaltenteilung und allgemeines Gewaltverhältnis 373
2. Die verfassungsrechtliche Konstituierung und Legitimation der Organe der vollziehenden Gewalt 375
3. Gleichrangigkeit der verfassungsrechtlichen Legitimation der rechtsprechenden und vollziehenden Gewalt 376
4. Kein verfassungsrechtlicher Verwaltungsvorbehalt für die verbindliche Regelung öffentlich-rechtlicher Rechtsverhältnisse im Einzelfall 377
5. Die Gewaltenteilung in der Verwaltung 379
6. Subordinationsrechtlicher Verwaltungsakt und verwaltungsrechtliche Subordinationstheorie 379
7. Ergebnis 382
D. Die Erstreckung der Gesetzesvorbehalte auf die kompetenzbegründende Zuordnung von Aufgaben und Befugnissen 383
E. Ermächtigung zum Verwaltungsakt nur bei Aufgaben- und Befugniszuweisung 385
F. Doppelte Deckung durch Ermächtigung und Rechte und Pflichten begründende Normen 389
G. Kompetenz und Zuständigkeit 390
H. Der Vorrang der gesetzlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung 393
I. Die Feststellung der geltenden Rechtslage und der Vorrang künftiger Gesetze 396
Teil 7: Regelungskompetenz ohne ausdrückliche Ermächtigung? - Eine fallgruppenspeziflsche Untersuchung 401
A. Die das Verwaltungshandeln nicht ausdrücklich als „Verwaltungsakt" bezeichnenden Ermächtigungsnormen 401
B. Verwaltungsakte, die von Amts wegen zur Durchsetzung und zur vorbeugenden Regelung allgemeiner gesetzlicher Pflichten ergehen 402
I. Durch Auslegung zu schließende „Kompetenzlücken" - Ein Widerspruch zur Funktion der Generalklauseln des Polizei- und Ordnungsrechts? 402
II. Bestehende Vorschriften über die Durchsetzung gesetzlicher Pflichten 406
1. Die Ahndung, der Entzug von Vorteilen, Appelle und andere alternative Reaktionen auf eine Verletzung gesetzlicher Pflichten 406
2. Die Generalklauseln und das Subsidiaritäts- und Spezialitätsprinzip des Polizei- und Ordnungsrechts 407
3. Freiheitssichernde Funktion der Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung 411
III. Vorbeugender Rechtsschutz durch die Gerichte und die Verwaltung 412
1. Die konkrete Gefahr als Eingriffsvoraussetzung der Generalklauseln 412
2. Urteile und Verwaltungsakte zur vorbeugenden Regelung gesetzlicher Rechte und Pflichten 413
3. Das rechtliche Interesse an einer alsbaldigen Feststellung und die drohende (Wiederholungs-)Gefahr als Voraussetzungen einer vorbeugenden Regelung durch die Gerichte 416
4. Das öffentliche Interesse an einer vorbeugenden Regelung und deren Eingriffswirkungen als Zweck-Mittel-Relation 418
IV. Die Regelungen der §§ 35 und 43 VwVfG 424
1. § 35 VwVfG i.V.m. der gesetzlichen Pflichtnorm als Handlungsformermächtigung (C. Fischer)? 425
2. § 43 VwVfG als implizite Ermächtigung zur Auferlegung der Anfechtungslast (Druschel)? 425
V. Bestehende Kompetenznormen als Ermächtigung zu gesetzlich nicht ausdrücklich geregelten Verwaltungsakten 428
1. Notwendigkeit und Grenzen der Auslegung 428
2. Befugnisnormen für Verfügungen als Ermächtigung zu feststellenden Verwaltungsakten 429
a) Feststellende Verwaltungsakte als „Maßnahmen" der Gefahrenabwehr 429
b) Feststellungsbefugnis per argumentum a maiore ad minus 431
aa) Vorweggenommene Teilregelungen (Grundlagenbescheide) 431
bb) Die Feststellung des Genehmigungsinhalts durch die Überwachungsbehörde 437
3. Die Konkretisierung einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht 440
a) Verpflichtung zur Erstattung einer Anzeige 440
b) Allgemeine Befugnisse der Genehmigungs- und Überwachungsbehörden 441
c) Entscheidung über die Genehmigungsbedürftigkeit als Abschluß eines Anzeigeverfahrens 442
aa) Teleologische Interpretation des Anzeigeverfahrens 442
bb) Beispiele 444
(1) Gewerbeuntersagung und Feststellung einer Erlaubnispflicht nach der Gewerbeanmeldung (§ 15 Abs. 2 i. V.m. §§30, 33a - 34c GewO oder anderen Zulassungsvorschriften) 444
(2) Änderungen des Flughafenbetriebs (§ 6 Abs. 4 Satz 2, § 31 Abs. 2 Nr. 17 i.V.m. Nr. 4 LufitVG; § 45 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO) 447
4. Pflicht- und Vollstreckungsnormen als gesetzliche Grundlage für konkretisierende Verfügungen und Zwangsmittelfestsetzungen 451
a) Befugnisnormen für die Vollstreckung von Verwaltungsakten 451
b) Teleologisch-systematische Interpretation eines Gesetzes, das Pflicht- und Vollstreckungsnormen enthält 452
c) Die Ermächtigung zur Anwendung als Grundlage für die Festsetzung eines Zwangsmittels 455
5. Zur Aufgabenerfüllung notwendige Befugnisse eines Beliehenen oder einer Fachbehörde 458
C. Verwaltungsakte, die in einem auf Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren das Bestehen oder Nichtbestehen allgemeiner gesetzlicher Pflichten oder pflichtenrelevanter Eigenschaften feststellen 462
I. Rechtsfolgen eines Antrags auf Erlaß eines Feststellungsbescheids 462
II. Mögliche Verfahrens- und materiellrechtliche Wirkungen von Anträgen 463
1. Mitwirkungs- und zustimmungsbedürftige Verwaltungsakte 463
2. Verfahrensrechtliche Antragsfolgen und -funktionen 464
3. Materiellrechtliche Antragsfolgen und -funktionen 467
III. Verfahrensrechtliche, aber keine materiellrechtlichen Wirkungen des Antrags auf Erlaß eines Feststellungsbescheids 467
IV. Kann eine Einwilligung das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung beseitigen? 468
1. Die Einwilligung: kein „Grundrechtsverzicht" 468
2. Die legitimierende Wirkung einer Einwilligung: eine Frage des Vorbehalts oder Vorrangs des Gesetzes? 469
3. Formulierung und Funktion der Grundrechte 473
a) Ausdrückliche Regelungen über die Einwilligung 473
b) Die Einwilligung als Mittel zur Verwirklichung grundrechtlich geschützter Interessen 473
4. Freiwilligkeit, Kopplungsverbot und weitere Wirksamkeitsvoraussetzungen 477
V. Die begünstigende Feststellung ohne belastende Drittwirkung 480
VI. Die begünstigende, den Antrag aber teilweise ablehnende Regelung 483
1. Vorbescheide mit Vorbehalten und Nebenbestimmungen 483
2. Negativatteste und ähnliche Grundlagenbescheide 487
3. Duldungsbescheide 488
VII. Die Feststellung des kontradiktorischen Gegenteils der gewünschten Regelung 489
1. Fragestellung und Gang der Untersuchung 489
2. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtsschutzzone der vorbeugenden Feststellungsklage und des feststellenden Verwaltungsakts 491
a) Die Rechtsprechung zur Feststellungsklage 491
b) Die Rechtsprechung zum Feststellungsbescheid 496
aa) Wahlrecht zwischen Verpflichtungs- und Feststellungsklage nach Abschluß eines Verwaltungsverfahrens 496
bb) Ermessen über die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens 497
c) Kritik der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 498
3. Der Feststellungsantrag als Schlüssel zum präventiven Rechtsschutz 502
a) Auslegung des Feststellungsantrags vor Eröffnung des Verwaltungsverfahrens (ex ante-Betrachtung) 502
b) Das Verwaltungsverfahren als Kompensation für die Unbestimmtheit der gesetzlichen Pflichtnorm 505
c) Das Verfahrensermessen und sein Zweck (§§ 22, 40 VwVfG) 513
d) Die begünstigende Feststellung als Orientierungsmaßstab für ein rechtmäßiges Verhalten 515
e) Privates und öffentliches Interesse an der Begrenzung der Eingriffswirkung der Pflichtnormen 516
f) Freiheit und Verantwortung des Bürgers - Mitverantwortung des Staates 517
g) Berücksichtigung anderer Rechtsschutzmöglichkeiten 520
aa) Beratung durch Rechtsanwälte, Sachverständige, Kammern oder Berufsverbände 520
bb) Behördliche Auskunft 522
cc) Nachträglicher und vorläufiger Rechtsschutz 526
h) Berücksichtigung des Grundsatzes der Verwaltungseffizienz im Rahmen des Opportunitätsprinzips 528
aa) Effiziente Aufgabenwahrnehmung innerhalb des Verwaltungsrechtsverhältnisses 529
(1) Öffentliches Interesse an der verbindlichen Regelung gesetzlicher Pflichten 529
(2) Öffentliches Interesse an der Vermeidung überflüssiger oder ineffizienter Verfahren 529
bb) Effiziente Verwirklichung aller Verwaltungsaufgaben: Rechtsschutzauftrag und Gefahrenabwehr im Lichte des Opportunitäts- und Effizienzprinzips 531
cc) Keine Verletzung des Kopplungsverbots 533
4. Der Antrag auf behördliche Feststellung bei Zulässigkeit einer Feststellungsklage 535
5. Ergebnis: Kein Anspruch auf Rechtsschutz durch Verfahren ohne Mitwirkungs- und Anfechtungslast 537
VIII. Der Antrag auf Erlaß eines begünstigenden Bescheids mit belastender Drittwirkung 538
1. Die Unbedenklichkeitsbescheinigung 538
2. Der Vorbescheid 541
IX. Auslegung des Antrags und Beratungspflicht der Behörde (§ 25 VwVfG). 542
X. Die Rechtsschutzzone des feststellenden Verwaltungsaktes im Vergleich zur Feststellungsklage 545
XI. Sachgerechte Verteilung der Rechtsanwendungspflichten und -risiken zwischen Bürger und Verwaltung 549
D. Verwaltungsakte zur Regelung und Durchsetzung von Zahlungsansprüchen 551
I. Die Kompetenz zur Geltendmachung falliger Zahlungsansprüche 551
II. Klage oder Verwaltungsakt? 552
III. Die Feststellung von Zahlungsansprüchen dem Grunde nach 553
IV. Keine Ermächtigung durch §§ 1 und 3 VwVG und landesrechtliche Parallelbestimmungen 556
V. Keine gewohnheitsrechtliche Anerkennung der Verwaltungsaktbefugnis 557
VI. Teleologisch-systematische Interpretation eines Gesetzes, das gesetzliche Zahlungspflichten und Vollstreckungsnormen enthält 557
VII. Keine Ermächtigung durch § 53 VwVfG 558
VIII. Befugnis zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen entsprechend der KehrseitentheorieVIII. Befugnis zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen entsprechend der Kehrseitentheorie 559
1. Die drei in § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG geregelten Erstattungstatbestände 559
2. Erstattungsansprüche, auf die § 49a VwVfG wegen der Subsidiaritätsklauseln des § 1 VwVfG keine Anwendung finde 562
a) Spezialgesetzliche Regelungen von Rücknahme, Widerruf und öffentlich-rechtlichem Erstattungsanspruch 562
b) Kein Grundsatz einer verfahrenseinheitlichen Gestaltung aller durch Verwaltungsakt begründeten und gestalteten Verwaltungsrechtsverhältnisse 564
c) Annexkompetenz zur Geltendmachung des durch die Aufhebung eines Verwaltungsakts entstandenen Erstattungsanspruchs 567
3. Erstattungsansprüche bei einer von § 49a VwVfG nicht erfaßten Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Bescheids 569
a) Keine abschließende Regelung der Erstattungsansprüche in § 49a VwVfG 569
b) Fälle einer ursprünglichen Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Verwaltungsakts 570
aa) Unterschiedliche Rechtsfolgen des allgemeinen Erstattungsanspruchs und einer analogen Anwendung des § 49a VwVfG 570
bb) Analogievoraussetzungen nicht erfüllt 571
cc) Leistung zur Erfüllung eines nichtigen Verwaltungsakts 573
dd) Endgültiger Nichteintritt einer aufschiebenden Bedingung 574
c) Fälle einer nachträglichen, aber nicht rückwirkenden Unwirksamkeit des leistungsgewährenden Verwaltungsakts 575
aa) Aufhebung im Verwaltungsprozeß 575
bb) Aufhebung im Vorverfahren 575
cc) Erledigung eines vorläufigen Verwaltungsakts 576
dd) Rücknahme oder Widerruf mit Wirkung für die Zukunft 577
d) Schlichte Überzahlungen 581
E. Fortentwicklung der Kehrseitentheorie: Regelungen der Unwirksamkeit eines Verwaltungsakts, der Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen 582
I. §52 VwVfG 582
II. § 44 Abs. 5 VwVfG 582
III. Die Feststellung der sonstigen Unwirksamkeit eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder einer Zusicherung 583
1. Keine Feststellung der ursprünglichen (Un-)Wirksamkeit, Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes analog § 44 Abs. 5 VwVfG 583
2. Die Feststellung der nachträglichen Unwirksamkeit eines Verwaltungsaktes oder einer Zusicherung 584
a) Aufhebung und andere Formen der Beendigung der Regelungswirkung eines Verwaltungsaktes 584
b) Verwaltungsaktbefiignis bei einem normativen Stufenverhältnis zwischen Aufhebungs- und gesetzlichen Beendigungstatbeständen 586
c) Beispiele 589
aa) Erlöschen eines alten Rechts oder einer alten Befugnis zur Gewässerbenutzung (§ 15 WHG) 589
bb) Beendigung eines Beamtenverhältnisses bei strafgerichtlicher Verurteilung (§ 24 Abs. 1 BRRG, § 48 BBG 592
cc) Wegfall der Bindungswirkung einer Zusicherung (§38 Abs. 3 VwVfG) 595
d) Die Feststellung des Eintritts einer auflösenden Bedingung 596
IV. Rücknahme oder Widerruf eines unwirksamen Verwaltungsaktes 600
V. Ergebnis 604
F. Verwaltungsakte im Beamten- und Soldaten Verhältnis 605
I. Begründung und Zulässigkeit einer Gesamtanalogie im Beamten- und Soldatenrecht 605
1. Analyse der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 605
2. Zulässigkeit und Grenzen einer belastenden Analogie 609
a) Uneinheitliche Rechtsprechung und Lehre 609
b) Keine freie Rechtsschöpfung, sondern Rechtsnormergänzung durch Analogie 614
c) Analoge Anwendung nur innerhalb des gleichen Rechtsverhältnisses oder sonstigen Regelungszusammenhangs 617
d) Die planwidrige Regelungslücke im Beamten- und Soldatenrecht 619
3. Zwischenergebnis 620
II. Anwendungsbereich und Grenzen der dienstrechtlichen Gesamtanalogie 621
1. Erstattungs- und Leistungsbescheide 621
a) Erstattungsbescheide bei Leistung aufgrund eines Verwaltungsakts 621
b) Nicht auf eine Annexkompetenz zu stützende Erstattungs- und Leistungsbescheide 622
c) Keine Leistungsbescheide zur Geltendmachung von Regreßansprüchen des Dienstherrn (Art. 34 Satz 2 GG) 623
d) Leistungs- und Erstattungsbescheide nur durch den Dienstherrn 625
2. Die Festsetzung eines Dienstalters analog § 28 Abs. 4 BBesG 626
a) Die Vorschriften über das Dienstalter 626
aa) Das Besoldungsdienstalter 626
bb) Das Versorgungsdienstalter 627
cc) Das Allgemeine Dienstalter 628
dd) Das Jubiläumsdienstalter 629
b) Analogiefähigkeit des § 28 Abs. 4 BBesG 629
aa) Zweck und Folgen einer BDA-Festsetzung 629
bb) Rechtsähnlichkeit anderer Festsetzungen eines Dienstalters 631
3. Die Feststellung der Beendigung eines Beamtenverhältnisses bei strafgerichtlicher Verurteilung (§ 24 Abs. 1 BRRG, § 48 BBG 633
III. Nachträgliche Regelungspflicht des Gesetzgebers 633
G. Erstattungs- und Leistungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten 635
I. Erstattungsbescheide 635
1. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erblasser aufgrund eines wirksamen Verwaltungsaktes 636
a) Die Rechtsprechung 636
b) Lösung 637
2. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erblasser zur Erfüllung eines durch Verwaltungsakt geregelten, aber nicht entstandenen Anspruchs 639
a) Die Rechtsprechung 639
b) Lösung 640
3. Erstattungsanspruch nach Leistung an den Erben 642
a) Die Rechtsprechung 642
b) Lösung 645
aa) Zivilrechtlicher Bereicherungs- oder öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch? 645
bb) Keine analoge Anwendung der gegenüber dem Beamten bestehenden Regelungsbefugnisse auf seinen Erben 650
H. Beamtenrechtliche Haftung 652
I. Entscheidungen einer beurkundenden oder registerführenden Behörde 657
I. Fragestellung und Gang der Untersuchung 657
II. Zur Rechtsnatur öffentlicher Urkunden, behördlicher Register und Dateien 659
1. Die öffentliche Urkunde 659
2. Behördliche Register und Dateien 662
3. Unterscheidung zwischen Beweis-, Nachweis- und Regelungsfunktion 664
III. Die Entscheidung über eine Beurkundung oder Registereintragung 670
1. Fragestellung 670
2. Rechtsprechung und Literatur zur „Entscheidung, ob" 671
3. Eigene Auffassung 674
IV. Keine stillschweigende Annexkompetenz 677
Teil 8: Bilanz und Ausblick 681
A. Feststellungsbescheid und konkretisierende Verfugung: Prototypen des Verwaltungsakts als Mittel zur Verwirklichung des abstrakt-generellen Gesetzes 681
B. Gesetzeskonkretisierende Verwaltungsakte im System der Gewaltenteilung des Grundgesetzes 685
I. Kein Verbot streitentscheidender oder feststellender Verwaltungsakte durch Art. 92 GG 685
II. Zum Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) 685
III. Zur Geltung und Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes 686
IV. Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung für konkretisierende Verfügungen und belastende Feststellungsbescheide 688
V. Kompetenz und Zuständigkeit 690
VI. Die Feststellung der geltenden Rechtslage und der Vorrang künftiger Gesetze 691
VII. Gebotene Abkehr vom subordinationsrechtlichen Denken 692
C. Ermächtigung durch Auslegung?: Allgemeine Grundsätze und Grenzen 692
I. Verwaltungsakte, die von Amts wegen zur präventiven Regelung, Konkretisierung und Durchsetzung gesetzlicher Rechte und Pflichten ergehen 693
II. Verwaltungsakte zur Regelung und Durchsetzung von Zahlungsansprüchen 697
III. Regelungen der Unwirksamkeit eines Verwaltungsakts, der sonstigen Beendigung eines Rechtsverhältnisses und der sich daraus ergebenden Rechtsfolgen 699
IV. Beamten- und soldatenrechtliche Gesamtanalogie 700
V. Erstattungs- und Leistungsbescheide gegenüber Erben eines Beamten oder Soldaten 701
VI. Untauglichkeit der Kategorien des Subordinations- und des besonderen Gewaltverhältnisses 702
VII. Keine Annexkompetenz bei beurkundenden und registerführenden Behörden 702
VIII. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht 704
IX. Der Antrag auf Erlaß eines feststellenden Verwaltungsakts als Schlüssel zum präventiven Rechtsschutz 705
D. Perspektiven für die gesetzgebende, rechtsprechende und vollziehende Gewalt 706
I. Konsequenzen für den Gesetzgeber 706
II. Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit: Rechtsschutzzone des feststellenden Verwaltungsakts und der Feststellungsklage 708
III. Verwaltung und Gesetzgeber 710
IV. Verantwortung von Bürger und Verwaltung für einen gesetzeskonformen Freiheitsgebrauch und die effiziente Wahrnehmung staatlicher Aufgaben 710
E. Fortentwicklung der Dogmatik des Verwaltungsakts 712
Literaturverzeichnis 713
Sachregister 736