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Mediation und Vorverfahren
Ein Beitrag zur Reform des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 939
(2004)
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Abstract
Während im Zivilprozessrecht mit dem obligatorischen Schlichtungsverfahren (§ 15 EGZPO) die Idee des Vorverfahrens wieder an Bedeutung gewinnt, wird das Widerspruchsverfahren nach §§ 68ff. VwGO in den letzten Jahren von Rechtsprechung und Gesetzgebung zunehmend zurückgedrängt.Stefan Vetter unterzieht diesen Prozess einer detaillierten Analyse. Er systematisiert die einzelnen Begründungsansätze und zeigt auf, dass überzeugende Gründe für den Abbau des Vorverfahrens nicht vorliegen. Der Abbau kommt vielmehr einer Demontage gleich. Der Autor wendet sich insbesondere gegen das Verständnis vom Widerspruchsverfahren als "Sachurteilsvoraussetzung" und legt - erstmals in dieser Deutlichkeit - den Wertungswiderspruch der Rechtsprechung in Bezug auf das Vorverfahren nach § 80 Abs. 6 VwGO (Zugangsvoraussetzung) offen. Die Selbstkontrolle der Verwaltung verkommt insgesamt zur Selbstverteidigung.Nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines in der Praxis ineffektiven Widerspruchsverfahrens entwickelt Vetter ein Konzept zur Reform des - weiterhin notwendigen - Vorverfahrens. Er knüpft dabei an die Idee der Mediation an und skizziert das Grundgerüst eines obligatorischen mediativen Vorverfahrens. Das Konzept ist Ausdruck eines neuen Verwaltungsrechtsverständnisses und einer neuen Verwaltungskultur. Als Teil einer Konfliktinfrastruktur eröffnet es die Perspektive zu einem Vorverfahren als Bürgerverfahren. Die Verwaltung wird zum Konfliktpartner, und der Konflikt wird zur Chance. Neben der Stärkung der Eigenständigkeit der Verwaltung und der Entlastung der Gerichte fördert das mediative Vorverfahren vor allem ein für das Verhältnis Bürger-Staat unabdingbares Element: die Akzeptanz.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | IX | ||
| Inhaltsverzeichnis | XI | ||
| Einleitung | 1 | ||
| Erster Teil: Das Widerspruchsverfahren im Abbau | 11 | ||
| 1. Kapitel: Das Widerspruchsverfahren als Rechtsschutzverfahren | 11 | ||
| A. Grundanliegen des Widerspruchsverfahrens | 11 | ||
| B. Die Ausgestaltung des Widerspruchsverfahrens in der VwGO | 17 | ||
| I. Das Erfordernis des Widerspruchsverfahrens | 17 | ||
| II. Das Verhältnis von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde - der Devolutiveffekt | 19 | ||
| III. Der Suspensiveffekt des Widerspruchs | 21 | ||
| IV. Entwicklungstendenzen - Abbau des Widerspruchsverfahrens | 21 | ||
| 2. Kapitel: Abbautendenzen in Judikative und Legislative | 24 | ||
| A. Tendenzen in der Judikative | 24 | ||
| I. Das Vorverfahren als „Sachurteilsvoraussetzung" | 24 | ||
| 1. Übertriebener Formalismus | 27 | ||
| 2. Die Prozessökonomie | 28 | ||
| 3. Die Teleologie des Vorverfahrens | 28 | ||
| II. Die Ausnahmen von der Durchfuhrung eines Vorverfahrens | 29 | ||
| 1. Die gesetzlich nicht geregelten Ausnahmen | 30 | ||
| a) Rügelose sachliche Einlassung des Beklagten auf die Klage | 30 | ||
| b) Voraussichtliche Aussichtslosigkeit | 31 | ||
| 2. Die Auslegung der Wörter „für besondere Fälle" durch das BVerflG | 32 | ||
| B. Tendenzen in der Legislative | 35 | ||
| I. Der Paradigmenwechsel der Gesetzgebung - Von der Verfahrensvereinheitlichung zur Verfahrensbeschleunigung und -Vereinfachung | 35 | ||
| II. Die fortschreitende Zunahme der Ausnahmefälle | 39 | ||
| 1. Der statistische Ausgangspunkt: Die „Erfolgsquote" der Vorverfahren | 49 | ||
| 2. Förderung von Investitionen, insbesondere durch Beschleunigung | 50 | ||
| 3. Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde | 52 | ||
| 4. Bindung der Ausgangsbehörde | 53 | ||
| 5. Gerichtliche Prüfung im einstweiligen Rechtsschutz | 53 | ||
| 6. Möglichkeit der Gegenvorstellung | 54 | ||
| 7. Weitere Einzelbegründungen | 54 | ||
| III. Dispositionsmöglichkeiten bei Devolutiveffekt und Suspensiveffekt | 55 | ||
| 1. Möglichkeit der Abschaffung des Devolutiveffekts durch den Landesgesetzgeber | 55 | ||
| 2. Die weitgehende Abschaffung und Einschränkung des Suspensiveffekts | 59 | ||
| 3. Kapitel: Bewertung und derzeitiger Stand | 65 | ||
| A. Die Desavouierung der Selbstkontrolle | 65 | ||
| I. Das „Wann" der Selbstkontrolle - Die Relativierung des Vorverfahrens durch die Interpretation als Sachurteilsvoraussetzung im weiteren Sinne | 65 | ||
| II. Das „Ob" der Selbstkontrolle - Die extensive Erweiterung der Ausnahmefalle | 79 | ||
| 1. Die (sachliche) Auseinandersetzung außerhalb des Widerspruchsverfahrens | 81 | ||
| 2. Verfahrensbeschleunigung und Verfahrensvereinfachung | 86 | ||
| a) Das Widerspruchsverfahren als „Durchlaufstation" | 87 | ||
| 3. Die Bedeutung der Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle | 96 | ||
| 4. Verknüpfung von Selbstkontrolle und Suspensiveffekt | 99 | ||
| B. Schwächung der Wirkungsstruktur des Widerspruchsverfahrens | 100 | ||
| I. Die Lockerung des Devolutiveffekts | 100 | ||
| II. Die Zurückdrängung des Suspensiveffekts | 102 | ||
| C. Die Effektivität des Widerspruchsverfahrens | 105 | ||
| I. Missbräuchliche Einlegung des Widerspruchs | 107 | ||
| II. Verfahrensrechtliche Beendigung und „Erfolgsquote" des Widerspruchsverfahrens | 108 | ||
| III. Die Entlastung der Verwaltungsgerichte | 111 | ||
| IV. Die Dauer des Widerspruchsverfahrens | 112 | ||
| V. Die verwaltungsinterne Selbstkontrolle zum Rechtsschutz des Widerspruchsfuhrers | 112 | ||
| 1. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung in tatsächlicher Hinsicht | 112 | ||
| 2. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten | 114 | ||
| 3. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit | 115 | ||
| VI. Informales Verwaltungshandeln im Widerspruchsverfahren | 118 | ||
| VII. Fazit | 120 | ||
| Zweiter Teil: Ein mediatives Vorverfahren | 131 | ||
| 1. Kapitel: Ein mediatives Vorverfahren für die Verwaltungsgerichtsbarkeit | 131 | ||
| A. Grundzüge eines Mediationsverfahrens | 132 | ||
| I. Begriff der Mediation | 132 | ||
| II. Der Mediator | 138 | ||
| 1. Die Aufgaben und Grenzen des Mediators | 139 | ||
| 2. Fähigkeiten und Voraussetzungen des Mediators | 144 | ||
| a) Fachliche Fähigkeiten und Voraussetzungen | 144 | ||
| b) Persönliche Fähigkeiten und Voraussetzungen | 145 | ||
| III. Skizze eines Mediationsverfahrens - „Einzelne Verfahrensschritte" | 147 | ||
| 1. Initiierungsphase | 148 | ||
| 2. Vorbereitungsphase | 149 | ||
| 3. Verhandlungsphase | 152 | ||
| 4. Umsetzungsphase | 153 | ||
| IV. Der Weg der „modernen Mediation" | 153 | ||
| B. Ziele, Chancen und Grenzen eines mediativen Vorverfahrens | 162 | ||
| I. Die Stärkung der Eigenständigkeit der Verwaltung | 163 | ||
| 1. Die effektive Kommunikation | 164 | ||
| 2. Konsensorientierte Kooperation | 167 | ||
| II. Die Akzeptanz der Verwaltungsentscheidung | 172 | ||
| III. Die Entlastung von Verwaltungsgerichtsbarkeit, Verwaltung und Bürger | 179 | ||
| IV. Grenzen des mediativen Vorverfahrens | 180 | ||
| 2. Kapitel: Konzept eines mediativen Vorverfahrens | 185 | ||
| A. Der Anwendungsbereich | 185 | ||
| I. Die Klagearten | 185 | ||
| II. Das mediative Vorverfahren als „Zugangsvoraussetzung" | 190 | ||
| 1. Das Mediationsverfahren als obligatorisches Vorverfahren | 191 | ||
| a) Gemeinschaftsrechtliche und verfassungsrechtliche Bedenken | 191 | ||
| b) Obligatorisches Vorverfahren und der Gedanke der Mediation | 194 | ||
| aa) Der Aspekt der Freiwilligkeit | 194 | ||
| bb) Konfliktspezifische Aspekte | 199 | ||
| 2. Der Abschluss des Mediations Verfahrens vor Klageerhebung | 204 | ||
| III. Das mediative Vorverfahren als Verwaltungsverfahren | 206 | ||
| IV. Ausnahmeregelungen | 212 | ||
| 1. Bisherige gesetzliche Ausnahmetatbestände | 212 | ||
| 2. Mediationsspezifische Ausnahmetatbestände | 214 | ||
| B. Der Mediator | 215 | ||
| I. Aufgaben und Kompetenzen | 215 | ||
| II. Der rechtliche Status des Mediators | 218 | ||
| III. Die Person des Mediators | 219 | ||
| C. Der Gang des Verfahrens - Einzelne Aspekte | 222 | ||
| I. Der Antrag auf Durchfuhrung des mediativen Vorverfahrens | 222 | ||
| 1. Die Fristgebundenheit des Antrags | 223 | ||
| 2. Die Form des Antrags | 225 | ||
| 3. Auswahl des Mediators | 226 | ||
| 4. Die zuständige Stelle | 227 | ||
| II. Die Überleitung des Verfahrens | 228 | ||
| III. Teilnahmepflicht und Säumnisfolgen | 229 | ||
| 1. Teilnahmepflicht | 229 | ||
| 2. Säumnisfolgen | 230 | ||
| D. Der vorläufige Rechtsschutz | 232 | ||
| Ausblick | 235 | ||
| Zusammenfassung | 240 | ||
| Anhang | 247 | ||
| Literaturverzeichnis | 255 | ||
| Sachregister | 294 |