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Grundfragen einer Kompetenzlehre

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Stettner, R. (1983). Grundfragen einer Kompetenzlehre. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-45404-4
Stettner, Rupert. Grundfragen einer Kompetenzlehre. Duncker & Humblot, 1983. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-45404-4
Stettner, R (1983): Grundfragen einer Kompetenzlehre, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-45404-4

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Grundfragen einer Kompetenzlehre

Stettner, Rupert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 447

(1983)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort V
Inhaltsverzeichnis VII
Abkürzungs- und Gesetzesverzeichnis XVII
§1 Problemaufriß, Ausgangspositionen, Leitgedanken 1
I. Das verfassungstheoretische Vorfeld von Kompetenz 1
II. Entwicklung und Perspektiven von Kompetenz 6
1. Die Kompetenzkategorie: vom formellen Grenz- oder Konfliktbegriff zum sachlich bestimmten Integrationsfaktor 6
2. Der Einbau der Kompetenzkategorie in ihr verfassungstheoretisches und sozialwissenschaftliches Umfeld 16
3. Formen und Funktionen von Kompetenzzuweisungen 18
4. Kompetenzschranken, Kompetenzkonflikte und ihre Behebung 21
5. Kompetenz„feindlichkeit" des modernen vorsorgenden, umverteilenden und entwicklungsplanenden Sozialstaats? 24
§ 2 Kompetenzbegriff und Kompetenzverständnis 31
I. Der Bedeutungsgehalt von Kompetenz und Zuständigkeit 31
1. Tradierte Definitions- und Umschreibungsversuche — Versuch einer Neubestimmung 31
2. Terminologische Einzelfragen 35
a) Kompetenz und Zuständigkeit — zweierlei? 35
b) Kompetenz, Befugnis, Ermächtigung, Funktion: Verhältnis und Zuordnung 43
II. Spielarten gegenwärtiger Kompetenzverständnisse — eigene Stellungnahmen 48
1. „Staatliche" und „gesellschaftliche" Kompetenz 49
2. Modal-instrumentale Sichtweisen von Kompetenz 52
3. „Positives" Kompetenzverständnis (Kompetenz als Ordnungs- und Legitimationsinstrument) oder „reine" Kompetenz? 54
4. Ordnungs- und Auftragsverständnis? 60
5. Kompetenzen als Quelle subjektiver Rechts- und Pflichtstellungen 64
6. Kompetenz als Medium der Gemeinwohlbestimmung 72
7. Kompetenz als Entscheidungsgewalt 73
§ 3 Ort der Kompetenz in den staats- und verfassungstheoretischen Lehrmeinungen — Stellung in der Wirkungs- und Verantwortungseinheit des Grundgesetzes 79
I. Einleitung und Aufriß der Problematik 79
II. Die Rolle der Kompetenz in einem formalen Staats- und Verfassungsdenken: von Georg Jellinek über Hans Kelsen, Ernst Forsthoff und Wilhelm Hennis zu Niklas Luhmann 80
1. Vorbemerkung: Zur Notwendigkeit disjunktiven und pauschalierenden Vorgehens 80
2. Die wissenschaftstheoretischen und philosophischen Grundlagen des formalen Verfassungsdenkens: Begriffsjurisprudenz, positivistischer Wissenschaftsbegriff und neukantianischer Dualismus von Sein und Sollen 81
3. Die Kompetenz als legalistisches Abgrenzungs- und Ordnungsinstrument in der dualistischen Staatsbetrachtung Georg Jellineks 83
4. Die Kompetenz als formalisierte, beliebig einsetzbare Rechtsmacht zur Erzeugung von Rechtsnormen eines als Normenordnung gedachten Staates: der Ort der Kompetenz in der Reinen Rechtslehre Hans Kelsens 85
5. Die „rechtsstaatliche Verfassung" als Regel- und Verfahrensaggregat: ungeschichtlicher Verfassungsbegriff und Verfallshypothese bei Ernst Forsthoff 89
6. Entmaterialisierung der Verfassung: die Konstitution als Ämter- und Kompetenzordnung (Wilhelm Hennis) 92
7. Die Zurückstufung der Kompetenz in einer auf Negationsleistungen reduzierten Verfassung (Niklas Luhmann) 95
III. Die Rolle der Kompetenz in einem materialen Staats- und Verfassungsdenken von Weimar bis zur Jetztzeit 97
1. Im Weimarer Methoden- und Richtungsstreit auf der Seite des Kampfes gegen die positivistische Entleerung der Staatstheorie: Erich Kaufmann, Carl Schmitt, Rudolf Smend, Hermann Heller 97
a) Der Versuch der Neubelebung hegelianisch-romantisierender Volksgeistvorstellungen (Erich Kaufmann) 97
b) Die Durchbrechung der Kompetenzordnung als Manifestation zutiefst staatlichen Wesens (Carl Schmitt) 99
c) Das Werden der Staatlichkeit in der Einheit der fließenden Sinnerlebnisse: Rudolf Smends Integrationstheorie und ihre Zurückdrängung des normativen und kompetentiellen Moments 104
d) Der Staat als Organisation und Aktivierung des gebietsgesellschaftlichen Zusammenwirkens: die verfassungsrechtliche Kompetenz- und Verfahrensordnung als Chance, „den Staat im Werden als Struktur" zu begreifen (Hermann Heller) 111
2. Die Entwicklung des verfassungstheoretischen Denkens im Kompetenzbereich seit 1945 116
a) Die wiederentdeckte Normativität der Verfassung: Werner Kägis statische Verfassungssicht 116
b) Werthaftes, grundrechtsakzentuierendes Verfassungsverständnis bei Günter Dürig: Menschenwürde als Zentrum, staatliche Integration und Organisation als Peripherie 117
c) Dynamisierung und Geschichtlichkeit von Verfassung und Staat bei Richard Bäumlin 119
d) Staat, Staatsgewalt, Kompetenz „more geometrico demonstrati": der rationalistische Etatismus Herbert Krügers 121
e) Die Verfassung als integrierender, freiheitssichernder, stabilisierender und rationalisierender Faktor im freien politischen Prozeß: moderne Verfassungstheorie im Gefolge Smends und Hellers 126
IV. Der Standort der Kompetenzkategorie nach eigenem Verständnis 132
1. Die zugrundeliegende Verfassungssicht 132
2. Die Kompetenz als Teil der rechtlichen Ordnung des Gemeinwesens 137
3. Statik der Kompetenzordnung in einer sich wandelnden Verfassung? 142
§ 4 Die Kompetenz in ihren Bezügen zu benachbarten Kategorien und Instituten — Verbindungslinien und Abgrenzungen 145
A. Amt und Kompetenz 146
I. „Gesellschaftliche" und „staatliche" Ämter 146
II. Begriffliche Grundlagen des staatlichen Amtes 147
III. Die Funktion des Amts im organisationsrechtlichen Sinn 148
IV. Die Amtsgewalt und ihre Wahrnehmung 149
B. Staatsaufgabe und Kompetenz 154
I. Staatsaufgabenlehre und Theorien über Staatszwecke und Rechtfertigung des Staates 154
II. Die Staatsaufgabe in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes: Bedeutungsgehalt und Anwendungsbereich 156
1. Der Aussagegehalt des Staatsaufgabenbegriffs 156
2. Die Staatsaufgabe — ein Rechtsbegriff 156
3. Staatliche und öffentliche Aufgaben 158
4. Das Beziehungsverhältnis zwischen Staatsaufgabe und Kompetenz 159
a) Der Grundsatz der Zweck-Mittel-Beziehung 159
b) Spezifizierung des instrumentellen Charakters der Kompetenz — die Zweck-Mittel-Relation zwischen Aufgabe und Kompetenz im einzelnen 164
C. Verfahren und Kompetenz 170
I. Konzepte von Verfahren 171
1. Der Staat als geordnetes Verfahren (Herbert Krüger) 171
2. Verfassungstheorie der Verfahren und praktischen Alternativen (Peter Häberle) 172
3. Grundrechte als Gegenstand interaktionistisch-prozeduraler Entfaltung (Dieter Suhr) 175
4. Verfahren als Emanation der „rule of law" (Martin Kriele) 176
5. Legitimation durch Verfahren (Niklas Luhmann) 177
II. Die Stellung der Kompetenz „zu" und „in" Verfahren 182
1. Was ist und wozu dient Verfahren? 182
2. Das Zusammenspiel von Kompetenz und Verfahren im verfassungstheoretischen Raum 187
D. Legitimität und Kompetenz 188
I. Normative und soziologische Sinnvarianten 188
1. Die Frage nach Wert und Rechtfertigung von Staat und konkreter Staatsform 188
2. Die Legalität staatlicher Machterlangung und -ausübung als Ausdruck von Regelkonformität 190
3. Legitimität und Fügsamkeitsmotivation 191
II. Kompetenz als Element der Legalität 194
III. Legalität und Legitimität: Identifizierung, Entgegensetzung oder Entfaltung von Legalität aus materialer Legitimität? Zugleich zur Notwendigkeit sachlich-inhaltlicher Betrachtung des Rechts der Staatsorganisation 196
1. Identifizierungsansätze 196
2. Die strikte Antithese 198
3. Legalität als Entfaltung werthaft verstandener Legitimität 201
E. Gemeinwohl und Kompetenz 202
I. Gemeinwohl als „juristisches Problem" 202
II. Das Komplementärverhältnis Gemeinwohl — Kompetenz 202
1. Gemeinwohl als Kompetenzfrage 203
2. Prärogative zur Gemeinwohlkonkretisierung innerhalb der differenzierten und gestuften Kompetenzordnung unter dem Grundgesetz 205
a) Die These von der Rationalität kompetentiell gestufter Konkretisierungsbefugnisse 205
b) Auswirkungen des Kompetenzgedankens im Prozeß der Gemeinwohlbestimmung 207
aa) Gesetzgebung und Exekutive 207
bb) Gesetzgebung und Rechtsprechung, insbesondere: die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 209
cc) Exekutivinterne Konkretisierungsprärogativen 211
dd) Exekutive und Rechtsprechung, insbesondere: Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit 211
ee) Rechtsprechungsinterne Prärogativen zur Gemeinwohlkonkretisierung 221
3. Gemeinwohl als Tatbestandsmerkmal zur Begründung kompetentieller Befugnisse 222
F. Organisation und Kompetenz 222
I. Der Ausgangspunkt: Der Staat als organisierte Entscheidungs- und Wirkungseinheit im Sinne Hellers 222
II. Der maßgebliche Organisationsbegriff 223
1. „Juristischer" oder „sozialwissenschaftlicher" Organisationsbegriff? 223
a) Grundsätzliches zur Einbeziehung organisationswissenschaftlicher Begriffsbildungen und Prinzipien 223
b) Schranken der Fruchtbarmachung organisationswissenschaftlicher Erkenntnisse für die Wissenschaft vom öffentlichen Recht 224
2. Begriffliche Eingrenzungsversuche 226
III. Kompetenz als relevantes Merkmal der Organisationsstruktur nach den verschiedenen organisationstheoretischen Konzepten 230
1. Zur Einleitung: Die Vielfalt der organisationswissenschaftlichen Ansätze 230
2. Der Bürokratieansatz Max Webers und seine Kritik 231
3. Die Kompetenz in der Lehre vom Scientific Management (Taylor) und in der klassischen betriebswirtschaftlichen Organisationslehre (Fayol, Gulick, Urswick) 234
4. Die Auffindung informaler Organisationsbeziehungen — die Human-Relations-Bewegung 235
5. Systemtheoretisch-organisationssoziologische Konzepte 238
a) Organisation als System 238
b) Die Vielfältigkeit der Systembegriffe 238
c) Der systemtheoretische Ansatz in der Organisationsbetrachtung 240
6. Der neoklassische betriebswirtschaftliche Ansatz und seine Adaption für die verwaltungswissenschaftlichen Bedürfnisse 243
a) Der Ausgangspunkt 243
b) Kompetenz und maßgebliche Organisationsmerkmale 244
aa) Kompetenz als Mittel der Spezialisierung 244
bb) Koordinationsbedarf in einer arbeitsteiligen Zuständigkeitsordnung 246
c) Kompetenz als Konstituens des Leitungssystems 247
G. Verantwortung, Kontrolle und Kompetenz 254
I. „Verantwortung" als Paradigma der Emanzipation eines verfassungs- und verwaltungstheoretischen Begriffs 254
1. Der aktuelle Problemstand: „Verantwortung", „Kontrolle" und „Kompetenz" im Blick von Theorie und Staatspraxis 254
a) Wesentliche literarische Beiträge zum Problem der Verantwortung 254
b) Die Augsburger Staatsrechtslehrertagung von 1975 als Wendepunkt 256
c) Die weitere Emanzipation von „Verantwortung" im Schrifttum 256
d) „Verantwortung" de constitutione ferenda: der Verantwortungsgedanke im Verfassungsentwurf der Schweizerischen Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung 257
e) „Verantwortung" als Argumentationsfigur in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 260
2. Zum Vergleich: Verantwortung in Organisations- und Verwaltungswissenschaft 263
II. Der Ort von Verantwortung und Kontrolle in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes 266
1. Die konsensuale Basis aller Machtausübung 266
2. Institutionelle Regierungsweise der repräsentativ verfaßten Demokratie 267
3. An Vertrautheit von staatlicher Gewalt — der Gedanke des „trust" 268
4. Kontrolle als Komplement von Verantwortung 268
5. Der Konnex von Kompetenz — Entscheidung — Verantwortung — Kontrolle 269
III. Verantwortung und Verantwortlichkeiten — Kontrolle und Kontrollformen 271
1. Die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Fundstellen 271
2. Begriffliche Varianten 272
IV. Was vermag die Kompetenzkategorie aus der Verbindung mit dem Verantwortungs- und Kontrollthema zu gewinnen (dargestellt anhand des Schweizerischen Entwurfs einer total revidierten Bundesverfassung)? 275
§ 5 Formen und Funktionen von Kompetenzen 280
A. Erscheinungsformen von Kompetenzen (Typologie) 280
I. Gesetzgeberische, vollziehende und richterliche Kompetenzen 280
II. Verfassungsrechtliche, einfachgesetzlich normierte und verwaltungsintern begründete Kompetenzen 281
III. Ausschließliche, konkurrierende, Rahmen- und Grundsatzgesetzgebungskompetenzen 283
IV. Bundeseigene Verwaltung durch bundeseigene Behörden oder verselbständigte Träger bundesmittelbarer Verwaltung, Bundesauftragsverwaltung und landeseigener Vollzug von Bundesgesetzen und Landesgesetzen 284
V. „Explizite" und „implizite" („benannte" und „unbenannte") Kompetenzen 284
VI. „Geschriebene" und „ungeschriebene" Kompetenzen 287
VII. Funktionelle, sachliche und örtliche Zuständigkeit 288
VIII. „Voll"kompetenzen und „inhaltlich beschränkte" Kompetenzen 290
IX. Unbefristete und befristete Kompetenzen 292
X. „Allein"kompetenzen und „Mehrfach" kompetenzen 293
XI. „Festliegende" und „Wahl"kompetenzen 294
XII. „Reguläre" und „irreguläre" Kompetenzen 296
XIII. „Dauernde" und „einmalige" Gesetzgebungsbefugnisse 298
B. Funktionen von Kompetenzen und Kompetenzzuweisungen 299
I. Der zugrundegelegte Funktionsbegriff 299
II. Konstituierungs- und Integrationsfunktion von Kompetenzen 303
III. Ordnungsfunktion von Kompetenzen 306
IV. Prärogativfunktion von Kompetenzen 308
1. Wesen und Ziel der Prärogativfunktion von Kompetenzen 308
2. Prärogativgründe 308
3. Exemplifizierung 312
(1) Prärogativen zwischen den Gewalten 312
a) Gesetzgebung/vollziehende Gewalt 312
b) Gesetzgebung/Rechtsprechung 314
c) Vollziehende Gewalt/Rechtsprechung 316
(2) Prärogativen innerhalb der Gewalten 318
a) Gesetzgebung 318
b) Vollziehende Gewalt 318
c) Rechtsprechung 319
V. Schutzfunktion von Kompetenzen 320
1. Rechtsstaatliche Zuständigkeitsordnung als Vorbeugung gegen Machtmißbrauch 320
2. Die Schutzwirkung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung im einzelnen 322
VI. Legitimations- und Auftragsfunktion von Kompetenzen 327
1. Die Revisionsbedürftigkeit der These von der „formalen" Kompetenz 327
2. Bedeutung und Reichweite der These von der Legitimations- und Auftragsfunktion von Kompetenzen — Aufriß 328
a) Legitimationsfunktion 328
b) Auftragsfunktion 330
3. Zusammenhang zwischen Legitimations- und Auftragsfunktion der Kompetenz 331
4. Reichweite und Umfang von kompetentieller Legitimations- und Auftragsfunktion 333
a) Die kompetentielle Legitimationsfunktion 333
b) Die kompetentielle Auftragsfunktion 336
VII. Rechenschafts- und Verantwortungsfunktion von Kompetenzen 338
§ 6 Die Begründung von Kompetenzen 339
I. Zuständigkeitsbestimmung als Domäne der Organisationsgewalt 339
1. Tradierte Lehren von der Organisationsgewalt und moderne grundrechtsorientierte Verfassungsdogmatik 339
2. Das vorfindliche Normenmaterial 344
II. Das Problem: Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Zuständigkeitsbestimmungen 346
1. Lösungsansätze der Vergangenheit und Gegenwart 346
2. Versuch einer Neubestimmung von Umfang und Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Zuständigkeitsentscheidungen 349
§ 7 Recht des Bürgers auf Handeln des kompetenten Staatsorgans? 355
I. Problem und Streitstand 355
II. Zuständigkeitsmängel und Rechtsstellung des Privaten 359
1. Die überkommene Auffassung zu den Folgen von Zuständigkeitsmängeln 359
2. Die neuere Entwicklung in der Wertung von Zuständigkeitsmängeln bei verwaltungsbehördlichem Tätigwerden 360
III. Eigene Auffassung 365
1. „Wesentlichkeit" als verfassungsbezogenes Kriterium für die rechtliche Relevanz von Zuständigkeitsmängeln 365
2. Die geltende gesetzliche Bewertung exekutivischer Zuständigkeitsmängel auf dem Prüfstand der Verfassung 369
a) Sachliche Zuständigkeit 369
b) Örtliche Zuständigkeit 370
§ 8 Der Konflikt von Kompetenzen 372
A. Konflikt von Kompetenzen als allgemeine Erscheinung 372
I. Vorbemerkung 372
II. Heuristische Natur des Konfliktbegriffs 372
III. Der Stellenwert von Konflikten im staatsorganisatorischen Bereich 373
IV. Kompetenzkonflikt als Normkonflikt oder Normkonkretisierungskonflikt 375
V. Wege der Konfliktbeilegung (Überblick) 376
B. Die Interpretation von Kompetenznormen: allgemeine Regeln 378
I. Grundlagen 378
1. Ziel der Darstellung: Aufhellung kompetenzrechtlicher Interpretations-Specifica in der Rechtsprechung (besonders des Bundesverfassungsgerichts) und in der Literatur 378
2. Wider die These von der „gespaltenen Verfassungsauslegung" 379
3. Keine selbständige Methodik der Kompetenznorminterpretation 381
II. Konkretisierungselemente und -methoden bei der Aufbereitung verfassungsrechtlicher Kompetenznormen 383
1. Der Ausgangspunkt des Bundesverfassungsgerichts 383
2. „Herkommen", „Kontinuität des Kompetenzverständnisses", „Verfassungstradition" als Auslegungsmaximen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Kompetenznormen der Verfassung 384
3. Systematische Auslegung 387
4. Vermutung der Länderkompetenz, „strikte" Auslegung von Kompetenznormen, keine extensive Auslegung von Bundeskompetenzen 390
5. Schutzbedürftigkeit der Landeskompetenz 391
6. „Gesetzgebungskompetenz des Bundes als äußerste Grenze seiner Verwaltungskompetenz" 393
7. „Staatspraxis" 394
8. „Unmittelbarer" und „mittelbarer" Gesetzeszweck, „allgemeine" und „sonderrechtliche", „ausschließliche" und „reflexhafte" Regelung, „Schwerpunkt", „Überwiegen", „Kern- und Randbereich" 395
9. (Bundes-)Gesetzgeberische Prärogative zur Katalogausnutzung? 395
10. Verhältnismäßigkeit 397
11. „Güterabwägung", „Gedanke des nach beiden Seiten hin schonendsten Ausgleichs", „praktische Konkordanz" 403
12. „Einheit der Verfassung" 404
13. „Bundestreue", „Bundessinn", „bundesfreundliches Verhalten" 405
14. „Effizienz" 407
III. Flexiblere Auslegung der Kompetenzkataloge? 409
C. Die kompetentielle Qualifizierung von Sachmaterien 412
I. Das Problem 412
II. Bundesverfassungsgericht und Qualifizierungsproblematik 414
1. Allgemeines 414
2. Überblick über markante Entscheidungen 415
III. Wege und Hilfen zu verfassungs„richtiger" Qualifikation 420
1. Begrenztheit aller Zuordnungsbemühungen 420
2. Die tragenden Qualifikationskriterien 420
D. „Sachzusammenhang", „Annex" und „Kompetenz kraft Natur der Sache" 423
I. Das Problem 423
II. Terminologische Fragen 424
III. Rechtshistorischer und rechtsvergleichender Hintergrund des Komplexes — derzeitiger Diskussionsstand in Rechtsprechung und Wissenschaft 426
IV. Diskussion der einzelnen Modifikationen „ungeschriebener Kompetenzen" 428
1. „Sachzusammenhang" 428
2. „Annex" 430
3. „Kompetenz kraft Natur der Sache" 434
Thesen 437
Literaturverzeichnis 453
Personenregister 490
Sachregister 497