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Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung

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Waldthausen, J. (2000). Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50041-3
Waldthausen, J. Christian v.. Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50041-3
Waldthausen, J (2000): Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50041-3

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Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung

Waldthausen, J. Christian v.

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 47

(2000)

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Abstract

Ausgelöst durch die 1995 gescheiterte Verfassungsänderung des Art. 48 Abs. 3 GG untersucht der Autor das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Dargestellt werden die historische Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung und des Festsetzungsverfahrens sowie der bisherige Meinungsstand.

Die weitere Untersuchung zeigt, daß die Regelungsform heute eine funktionsgerechte Entscheidungsstruktur aktivieren soll. Bei einer anschließenden Beurteilung der kollektiven Willensbildung erweist sich diese als besorgnisbehaftet. Eine effektive, aber nicht überzubewertende Kontrolle wird dabei durch die Öffentlichkeit gewährleistet. Die insoweit abgeleitete akzessorische Pflicht zur Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses begrenzt den gesetzgeberischen Spielraum zur Wahl eines Festsetzungsverfahrens. Als zulässig erweisen sich demnach die selbständige Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung sowie eine Indexierung. Bedenklich erscheinen eine Staffelung, eine Kopplung an die Beamten- oder Richterbesoldung sowie eine Festsetzung mit volksunmittelbarer Beteiligung. Verfassungswidrig ist eine Festsetzung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan, eine mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Kommission sowie eine Regelung im Haushaltsgesetz.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 25
Erster Teil: Der Gegenstand des Gesetzesvorbehalts, Art. 48 Abs. 3 S. 1 28
A. Historische Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung 29
I. Entwicklung bis 1871 30
1. Der Vormärz 31
2. Die belgische und französische Lösung 34
3. Die Paulskirche 35
4. Preußen 37
II. Entwicklung im Deutschen Reich 38
1. Der Reichstag 39
2. Die Stellung der Abgeordneten 40
3. Die Abgeordnetenentschädigung 40
a) Vor 1906 40
b) Nach 1906 41
III. Entwicklung in der Weimarer Republik 42
1. Der staatliche Wandel 42
2. Die Abgeordnetenentschädigung 43
IV. Entwicklung in der Bundesrepublik 45
1. Der staatsrechtliche Wandel 45
2. Die Abgeordnetenentschädigung 47
a) Die Regelung des Art. 48 Abs. 3 und deren inhaltliche Ausgestaltung 47
b) Das heutige Verständnis der Abgeordnetenentschädigung 49
V. Zusammenfassung der geschichtlichen Entwicklung 51
1. Staatsrechtliche Entwicklung 51
2. Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung 52
a) Historische Interdependenz zwischen Abgeordnetenentschädigung und Repräsentationsverständnis 52
b) Heutige Interdependenz zwischen Abgeordnetenentschädigung und der Stellung des Abgeordneten im demokratischen Willensbildungsprozeß 53
B. Das Wesen der Abgeordnetenentschädigung 56
I. Die Rechtsnatur der Abgeordnetenentschädigung 56
II. Die Abgeordnetenentschädigung als politische Frage 57
III. Die Abgeordnetenentschädigung als rechtliches Problem 59
1. Die Abgeordnetenentschädigung im (innenwirksamen) Parlamentsinteresse 60
2. Die Abgeordnetenentschädigung im (außenwirksamen) Abgeordneteninteresse 60
3. Exkurs: Rechtswegproblematik 62
IV. Die Abgeordnetenentschädigung und mandatsbedingte Sonderabgaben 63
C. Schlußbetrachtung 66
I. Verfassungswandel des Gesetzesvorbehalts des Art. 48 Abs. 3 S. 3 66
II. Verfassungsdurchbrechung durch Verfassungswandel? 69
III. „Gesteigerte Gefahr mißbräuchlicher Selbstbedienung“? 70
Zweiter Teil: Kriterien zur rechtlichen Beurteilung des Festsetzungsverfahrens, Art. 48 Abs. 3 S. 1 72
A. Die Rechtsprechung zum bisherigen Verfahren 72
B. Stellungnahmen in der Literatur 74
I. Gruppe 1: Verfassungsrechtlicher Zwang zur Entscheidung in eigener Sache 75
1. Zwang zur Entscheidung in eigener Sache 75
2. Verfassungsrechtliche Pflicht zur jeweils selbständigen Entscheidung 76
II. Gruppe 2: Verfassungsrechtlich änderbare Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 77
III. Gruppe 3: Verfassungsrechtlich unabänderbare Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 77
IV. Gruppe 4: Keine verfassungsrechtliche Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 78
V. Gruppe 5: Verfassungswidrigkeit des bisherigen Verfahrens 79
C. Schlußfolgerungen aus dem Meinungsstand für den weiteren Gang der Untersuchung und Herleitung geeigneter Kriterien zur rechtlichen Bewertung des Verfahrens 80
D. Historische Entwicklung der (formalen) Festsetzungsverfahren 82
I. Deutsches Reich 82
II. Weimarer Republik 83
III. Bundesrepublik Deutschland 84
IV. Zusammenfassung der historischen Entwicklung der (formalen) Festsetzungsverfahren 86
E. Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes 87
I. Begriffliche Abgrenzungen 87
1. Parlamentsvorbehalt 88
2. Vorbehalt des Gesetzes / Rechtssatzvorbehalt 88
II. Vorkonstitutionelle Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes 89
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes 89
a) Die Zeit vor dem Deutschen Reich 90
b) Im Deutschen Reich 92
c) In der Weimarer Republik 94
2. Bedeutung für die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 94
a) Deutsches Reich 94
b) Weimarer Republik 98
III. Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes unter dem Grundgesetz 98
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes 99
a) Wesentlichkeitstheorie 99
b) Staatsrechtliche Veränderungen 101
c) Rechtsstaatlicher Begründungsansatz 102
d) Demokratischer Begründungsansatz 103
e) Funktioneller Begründungsansatz 104
2. Bedeutung für die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 106
a) Regelung durch Geschäftsordnung? 107
b) Regelung durch Verordnung? 110
F. Typologie der „Entscheidungen in eigener Sache“ 111
I. Begriffsklärung: Befangenheit /Betroffenheit 113
II. Abgrenzung zu anderen „Entscheidungen in eigener Sache“ 114
1. Allgemein 114
2. Speziell: Verlängerung der Wahlperiode 116
G. Die individuelle Willensbildung und Entscheidung der Abgeordneten 117
I. Problemstellung 117
II. Bisherige Bewertung durch die Rechtsprechung und Literatur 118
1. Stellungnahme der Rechtsprechung 119
2. Stellungnahmen in der Literatur 119
3. Ergebnis 121
III. „Besonderheit“ in bezug auf einen überverfassungsrechtlichen Rechtssatz 122
1. Der Ansatz von Knebel-Pfuhl 123
2. Stellungnahme 123
IV. „Besonderheit“ in bezug auf das Rechtsstaatsprinzip 124
V. „Besonderheit“ in bezug auf die Stellung des Abgeordneten 126
1. In Betracht kommende Maßstäbe 126
2. Das Abgeordnetenamt 127
a) Grundsätzlicher Inhalt des Amtsbegriffs 127
b) Anwendbarkeit auf Abgeordnete 130
aa) Grundsätzliche Erwägungen 131
bb) Vergleich mit anderen Ämtern 132
cc) Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 S. 2) 133
(1) Auftrags- und Weisungsfreiheit 134
(2) Gewissensunterwerfung 138
dd) Gemeinwohlverpflichtung des Abgeordneten 143
ee) Kontrollüberlegung anhand des Merkmals der funktionsgerechten Organstruktur 148
3. „Besonderheit“ aufgrund der Repräsentantenstellung 150
a) Gemeinwohlverpflichtung 150
b) Interessen- und Rollendistanz 151
c) Gleichheitsgebot 152
VI. Ergebnis 154
H. Die kollektive Willensbildung 154
I. Problemstellung 155
II. Bisherige Bewertung durch die Rechtsprechung und Literatur 156
III. Beurteilungsmaßstäbe für die kollektive Willensbildung 158
IV. „Besonderheit“ aufgrund der Kompetenzzuweisung des Art. 48 Abs. 3 S. 3 bei der parlamentarischen Willensbildung 159
1. Der prozedurale Gemeinwohlbegriff 159
a) Interessenpluralität im Parlament 159
b) Interessenpluralität durch Öffentlichkeit 160
c) Distanz durch eine Mehrheit von Entscheidungsträgern 162
2. Bedeutung für das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 162
a) Rechtstatsächliche Ausgangslage 162
b) Bewertung 163
aa) Kritik an der Rechtsprechung und einem Teil der Literatur 164
bb) Eigener Ansatz 165
cc) Kritik an diesem Ansatz und Stellungnahme 169
dd) Widerspruch zum Ergebnis der individuellen Willensbildung? 170
V. Verfahrensdefizit aufgrund mangelnder parlamentarischer Kontrolle 172
1. Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren 172
2. Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 173
3. Kontrolle durch den Bundesrat 173
a) Grundsätzliche Kontrolle durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren 174
b) Im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 175
aa) Überblick zum Meinungsstand 175
bb) Versuch einer normativen Erfassung des Bundesratsverhaltens 175
cc) Problem der Erfassung und Bewertung des tatsächlichen Bundesratsverhaltens 177
dd) Ergebnis 179
4. Kontrolle durch die Bundesregierung 180
5. Kontrolle durch den Bundespräsidenten 181
6. Ergebnis 182
VI. Kontrolle durch die Öffentlichkeit 182
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung der Öffentlichkeit im Gesetzgebungsverfahren 182
2. Bedeutung für das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 186
a) Grundsätzlich 186
b) Öffentlichkeit als einzige wirksame Kontrolle? 187
VII. Ergebnis 188
I. Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip 189
1. Demokratieprinzip 189
2. Rechtsstaatsprinzip 190
J. Zusammenfassung 190
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Festsetzungsverfahren 192
A. Verfassungsmäßigkeit des bisherigen Verfahrens 192
I. Grundsätzlich 192
1. Die Ansicht von Henke 192
2. Kritik 193
3. Weiterer Ansatz zur Begründung der Rechtsstaatswidrigkeit 193
4. Verwerfung auch dieses zweiten Ansatzes 194
II. Erhöhung in der laufenden Wahlperiode verfassungswidrig? 198
B. Grundgesetzliche Anforderungen an das Festsetzungsverfahren 200
I. Verhaltenskontrolle gegenüber dem Gesetzgeber? 200
II. Überblick zu den bisherigen Stellungnahmen – Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 201
III. Der Ansatz von Häberle 203
IV. Der Ansatz von v. Arnim 203
V. Eigener Ansatz zur Begründung einer Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 205
1. Funktionelles Argument 205
2. Historisches Argument 208
VI. Zielkonflikt der grundgesetzlichen Anforderungen an das Festsetzungsverfahren 209
1. Die Abgeordnetenentschädigung als bedeutende politische Frage 210
2. Bedürfnis der öffentlichen Kontrolle 211
3. Rationalität und Kompensation der staatlichen Willensbildung durch die Beteiligung der Öffentlichkeit 214
4. Funktions- und Bedeutungswandel des Parlamentsgesetzes 215
5. Integrität des Parlaments 216
6. Ergebnis 218
VII. Neuere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 219
1. BVerfGE 76, S. 256 ff. 219
2. BVerfGE 85, S. 264 ff. 220
VIII. Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen 222
1. Bindung des Bundesgesetzgebers an das sog. Diätenurteil 223
2. Exkurs: Das Problem des Normwiederholungsverbots 227
a) Überblick zum Problem des Normwiederholungsverbots 227
b) Rechtskraft 229
c) Gesetzeskraft gem. § 31 Abs. 2 BVerfGG 230
d) Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG 231
e) Ergebnis zum Exkurs über das Problem des Normwiederholungsverbots und Übertragung auf die Bindung des Gesetzgebers an das sog. Diätenurteil 236
3. Ergebnis zur Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Urteile 237
IX. Ergebnis zu den grundgesetzlichen Anforderungen an das Festsetzungsverfahren 238
X. Verfassungsrechtlicher Rang dieser grundgesetzlichen Anforderungen 238
1. Pflicht zur selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung? 239
2. „Verfassungsänderungsfeste“ Pflicht zur Beachtung der öffentlichen Kontrolle? 241
a) Überblick zum Meinungsstand 241
b) Grundsätzliches zu den Grenzen einer Verfassungsänderung 243
c) Grundsatz des Demokratieprinzips 244
d) Grundsatz des Gewaltenteilungsprinzips 248
e) Zulässigkeit der systemimmanenten Modifikation 249
f) Ergebnis 250
C. Weitere Anforderungen an das Festsetzungsverfahren 251
I. Öffentlichkeit der parlamentarischen Willensbildung 251
II. Transparenz der Entscheidung 252
1. Inhaltliche Klarheit und Bestimmtheit der Regelungen zur Abgeordnetenentschädigung 253
2. Bedeutung einer Verfassungsänderung des Art. 48 Abs. 3 S. 3 im Hinblick auf das Transparenzgebot 255
III. Gesetzesbegründung und Methodik der Gesetzgebung 255
IV. Einhaltung der Fristen und Lesungen 260
Vierter Teil: Staatenvergleich 263
A. Neuseeland 264
B. Großbritannien 266
C. Österreich 269
D. Vereinigte Staaten von Amerika 270
E. Schlußfolgerung 271
Fünfter Teil: Vorstellung und Diskussion von Alternativmodellen 273
A. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung am Ende einer Wahlperiode mit Wirkung für die gesamte nächste Wahlperiode 273
I. Gründe für dieses Verfahren 274
II. Kritische Stellungnahme 274
III. Ergebnis 277
B. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung mit volksunmittelbarer Beteiligung 278
I. Grundsätzliche Erwägungen 278
II. Ausschluß der Abgeordnetenentschädigung von einer volksunmittelbaren Gesetzgebung? 280
III. Ergebnis 283
C. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung zu Beginn der Wahlperiode für die gesamte laufende Wahlperiode („Staffel“) 284
I. Gründe für dieses Verfahren 284
II. Kritische Stellungnahme 286
III. Abwägung 288
IV. Ausnahmen 289
V. Ergebnis 290
D. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein Haushaltsgesetz 291
I. Funktion, Bedeutung und Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes 291
II. Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses auch durch ein Haushaltsgesetz? 294
III. Regelung im Haushaltsgesetz aufgrund spezialgesetzlicher Ermächtigung? 295
IV. Ergebnis 296
E. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß 296
I. Grundsätzliche Zulässigkeit der Delegation von Kompetenzen vom Plenum auf ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß 297
II. Zulässigkeit der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß 298
III. Ergebnis 300
F. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch eine Indexierung 300
I. Allgemeines zum Indexierungsverfahren 301
II. Vereinbarkeit einer Indexierung mit dem politischen Charakter der Abgeordnetenentschädigung 302
III. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle 303
IV. Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen durch Verweisung? 304
1. Verlagerung auf das Statistische Bundesamt 305
2. Verlagerung auf Entscheidungen Dritter 305
V. Relevanz der Regelungsebene 306
1. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle 306
2. Verbleib des Letztentscheidungsrechts beim Parlament? 307
a) Zwingender Automatismus auf Verfassungsebene 307
b) Bloße „Orientierung“ auf Verfassungsebene 308
VI. Bestimmung und Ausgestaltung des Indexes 309
VII. Ergebnis 310
G. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch Kopplung an die Richter- bzw. Beamtenbesoldung 310
I. Allgemeines 311
II. Anpassung der Beamten- bzw. Richterbesoldung 312
III. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle 312
1. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 313
2. Anpassung der Beamten- bzw. Richterbesoldung 314
a) Auswirkung einer Kopplung auf das Anpassungsverfahren der Beamten- bzw. Richterbesoldung 315
b) Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses 316
c) Ergebnis 317
IV. Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen 318
V. Relevanz der Regelungsebene 319
VI. Ergebnis 319
H. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch eine Kommission 319
I. Allgemeines 320
1. Vereinbarkeit mit dem politischen Charakter der Abgeordnetenentschädigung 320
2. Berufung und Besetzung einer Kommission 322
II. Beratende Kommission 323
III. Kommission mit Entscheidungsbefugnis 324
1. Numerus clausus der Verfassungsorgane und Gesetzgebungsrecht 324
2. Demokratische Legitimation, Kontrolle und Gewaltenteilung 325
a) Darstellung des Problems 325
b) Lösungsansatz 326
c) Übertragung auf den Fall der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung 327
3. Ergebnis 329
IV. Kommission mit Initiativberechtigung 329
V. Kommission mit Veto-Recht 330
VI. Kombinierte Kommissions-Lösungen 330
VII. Ergebnis 331
I. Ergebnis 331
Schlußbetrachtung 333
Zusammenfassung 334
Literaturverzeichnis 337
Stichwortverzeichnis 358