Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung

J. Christian v. Waldthausen

doi:10.3790/978-3-428-50041-3

Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung

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Waldthausen, J. (2000). Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50041-3

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Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und öffentliche Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung

Waldthausen, J. Christian v.

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 47

(2000)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50041-3
978-3-428-10041-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50041-3
Edition: 1
Edition Statement: Von den angelieferten 432 Expl. wurden 312 Expl. repariert, makuliert.
Language: German
Pages: 362
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Ausgelöst durch die 1995 gescheiterte Verfassungsänderung des Art. 48 Abs. 3 GG untersucht der Autor das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung. Dargestellt werden die historische Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung und des Festsetzungsverfahrens sowie der bisherige Meinungsstand.

Die weitere Untersuchung zeigt, daß die Regelungsform heute eine funktionsgerechte Entscheidungsstruktur aktivieren soll. Bei einer anschließenden Beurteilung der kollektiven Willensbildung erweist sich diese als besorgnisbehaftet. Eine effektive, aber nicht überzubewertende Kontrolle wird dabei durch die Öffentlichkeit gewährleistet. Die insoweit abgeleitete akzessorische Pflicht zur Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses begrenzt den gesetzgeberischen Spielraum zur Wahl eines Festsetzungsverfahrens. Als zulässig erweisen sich demnach die selbständige Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung sowie eine Indexierung. Bedenklich erscheinen eine Staffelung, eine Kopplung an die Beamten- oder Richterbesoldung sowie eine Festsetzung mit volksunmittelbarer Beteiligung. Verfassungswidrig ist eine Festsetzung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan, eine mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Kommission sowie eine Regelung im Haushaltsgesetz.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	20
Einleitung	25
Erster Teil: Der Gegenstand des Gesetzesvorbehalts, Art. 48 Abs. 3 S. 1	28
A. Historische Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung	29
I. Entwicklung bis 1871	30
1. Der Vormärz	31
2. Die belgische und französische Lösung	34
3. Die Paulskirche	35
4. Preußen	37
II. Entwicklung im Deutschen Reich	38
1. Der Reichstag	39
2. Die Stellung der Abgeordneten	40
3. Die Abgeordnetenentschädigung	40
a) Vor 1906	40
b) Nach 1906	41
III. Entwicklung in der Weimarer Republik	42
1. Der staatliche Wandel	42
2. Die Abgeordnetenentschädigung	43
IV. Entwicklung in der Bundesrepublik	45
1. Der staatsrechtliche Wandel	45
2. Die Abgeordnetenentschädigung	47
a) Die Regelung des Art. 48 Abs. 3 und deren inhaltliche Ausgestaltung	47
b) Das heutige Verständnis der Abgeordnetenentschädigung	49
V. Zusammenfassung der geschichtlichen Entwicklung	51
1. Staatsrechtliche Entwicklung	51
2. Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung	52
a) Historische Interdependenz zwischen Abgeordnetenentschädigung und Repräsentationsverständnis	52
b) Heutige Interdependenz zwischen Abgeordnetenentschädigung und der Stellung des Abgeordneten im demokratischen Willensbildungsprozeß	53
B. Das Wesen der Abgeordnetenentschädigung	56
I. Die Rechtsnatur der Abgeordnetenentschädigung	56
II. Die Abgeordnetenentschädigung als politische Frage	57
III. Die Abgeordnetenentschädigung als rechtliches Problem	59
1. Die Abgeordnetenentschädigung im (innenwirksamen) Parlamentsinteresse	60
2. Die Abgeordnetenentschädigung im (außenwirksamen) Abgeordneteninteresse	60
3. Exkurs: Rechtswegproblematik	62
IV. Die Abgeordnetenentschädigung und mandatsbedingte Sonderabgaben	63
C. Schlußbetrachtung	66
I. Verfassungswandel des Gesetzesvorbehalts des Art. 48 Abs. 3 S. 3	66
II. Verfassungsdurchbrechung durch Verfassungswandel?	69
III. „Gesteigerte Gefahr mißbräuchlicher Selbstbedienung“?	70
Zweiter Teil: Kriterien zur rechtlichen Beurteilung des Festsetzungsverfahrens, Art. 48 Abs. 3 S. 1	72
A. Die Rechtsprechung zum bisherigen Verfahren	72
B. Stellungnahmen in der Literatur	74
I. Gruppe 1: Verfassungsrechtlicher Zwang zur Entscheidung in eigener Sache	75
1. Zwang zur Entscheidung in eigener Sache	75
2. Verfassungsrechtliche Pflicht zur jeweils selbständigen Entscheidung	76
II. Gruppe 2: Verfassungsrechtlich änderbare Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	77
III. Gruppe 3: Verfassungsrechtlich unabänderbare Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	77
IV. Gruppe 4: Keine verfassungsrechtliche Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	78
V. Gruppe 5: Verfassungswidrigkeit des bisherigen Verfahrens	79
C. Schlußfolgerungen aus dem Meinungsstand für den weiteren Gang der Untersuchung und Herleitung geeigneter Kriterien zur rechtlichen Bewertung des Verfahrens	80
D. Historische Entwicklung der (formalen) Festsetzungsverfahren	82
I. Deutsches Reich	82
II. Weimarer Republik	83
III. Bundesrepublik Deutschland	84
IV. Zusammenfassung der historischen Entwicklung der (formalen) Festsetzungsverfahren	86
E. Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes	87
I. Begriffliche Abgrenzungen	87
1. Parlamentsvorbehalt	88
2. Vorbehalt des Gesetzes / Rechtssatzvorbehalt	88
II. Vorkonstitutionelle Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes	89
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes	89
a) Die Zeit vor dem Deutschen Reich	90
b) Im Deutschen Reich	92
c) In der Weimarer Republik	94
2. Bedeutung für die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	94
a) Deutsches Reich	94
b) Weimarer Republik	98
III. Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes unter dem Grundgesetz	98
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung des Parlamentsgesetzes	99
a) Wesentlichkeitstheorie	99
b) Staatsrechtliche Veränderungen	101
c) Rechtsstaatlicher Begründungsansatz	102
d) Demokratischer Begründungsansatz	103
e) Funktioneller Begründungsansatz	104
2. Bedeutung für die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	106
a) Regelung durch Geschäftsordnung?	107
b) Regelung durch Verordnung?	110
F. Typologie der „Entscheidungen in eigener Sache“	111
I. Begriffsklärung: Befangenheit /Betroffenheit	113
II. Abgrenzung zu anderen „Entscheidungen in eigener Sache“	114
1. Allgemein	114
2. Speziell: Verlängerung der Wahlperiode	116
G. Die individuelle Willensbildung und Entscheidung der Abgeordneten	117
I. Problemstellung	117
II. Bisherige Bewertung durch die Rechtsprechung und Literatur	118
1. Stellungnahme der Rechtsprechung	119
2. Stellungnahmen in der Literatur	119
3. Ergebnis	121
III. „Besonderheit“ in bezug auf einen überverfassungsrechtlichen Rechtssatz	122
1. Der Ansatz von Knebel-Pfuhl	123
2. Stellungnahme	123
IV. „Besonderheit“ in bezug auf das Rechtsstaatsprinzip	124
V. „Besonderheit“ in bezug auf die Stellung des Abgeordneten	126
1. In Betracht kommende Maßstäbe	126
2. Das Abgeordnetenamt	127
a) Grundsätzlicher Inhalt des Amtsbegriffs	127
b) Anwendbarkeit auf Abgeordnete	130
aa) Grundsätzliche Erwägungen	131
bb) Vergleich mit anderen Ämtern	132
cc) Das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 S. 2)	133
(1) Auftrags- und Weisungsfreiheit	134
(2) Gewissensunterwerfung	138
dd) Gemeinwohlverpflichtung des Abgeordneten	143
ee) Kontrollüberlegung anhand des Merkmals der funktionsgerechten Organstruktur	148
3. „Besonderheit“ aufgrund der Repräsentantenstellung	150
a) Gemeinwohlverpflichtung	150
b) Interessen- und Rollendistanz	151
c) Gleichheitsgebot	152
VI. Ergebnis	154
H. Die kollektive Willensbildung	154
I. Problemstellung	155
II. Bisherige Bewertung durch die Rechtsprechung und Literatur	156
III. Beurteilungsmaßstäbe für die kollektive Willensbildung	158
IV. „Besonderheit“ aufgrund der Kompetenzzuweisung des Art. 48 Abs. 3 S. 3 bei der parlamentarischen Willensbildung	159
1. Der prozedurale Gemeinwohlbegriff	159
a) Interessenpluralität im Parlament	159
b) Interessenpluralität durch Öffentlichkeit	160
c) Distanz durch eine Mehrheit von Entscheidungsträgern	162
2. Bedeutung für das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	162
a) Rechtstatsächliche Ausgangslage	162
b) Bewertung	163
aa) Kritik an der Rechtsprechung und einem Teil der Literatur	164
bb) Eigener Ansatz	165
cc) Kritik an diesem Ansatz und Stellungnahme	169
dd) Widerspruch zum Ergebnis der individuellen Willensbildung?	170
V. Verfahrensdefizit aufgrund mangelnder parlamentarischer Kontrolle	172
1. Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren	172
2. Kontrolle im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	173
3. Kontrolle durch den Bundesrat	173
a) Grundsätzliche Kontrolle durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren	174
b) Im Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	175
aa) Überblick zum Meinungsstand	175
bb) Versuch einer normativen Erfassung des Bundesratsverhaltens	175
cc) Problem der Erfassung und Bewertung des tatsächlichen Bundesratsverhaltens	177
dd) Ergebnis	179
4. Kontrolle durch die Bundesregierung	180
5. Kontrolle durch den Bundespräsidenten	181
6. Ergebnis	182
VI. Kontrolle durch die Öffentlichkeit	182
1. Grundsätzliche Funktion und Bedeutung der Öffentlichkeit im Gesetzgebungsverfahren	182
2. Bedeutung für das Verfahren zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	186
a) Grundsätzlich	186
b) Öffentlichkeit als einzige wirksame Kontrolle?	187
VII. Ergebnis	188
I. Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip	189
1. Demokratieprinzip	189
2. Rechtsstaatsprinzip	190
J. Zusammenfassung	190
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Festsetzungsverfahren	192
A. Verfassungsmäßigkeit des bisherigen Verfahrens	192
I. Grundsätzlich	192
1. Die Ansicht von Henke	192
2. Kritik	193
3. Weiterer Ansatz zur Begründung der Rechtsstaatswidrigkeit	193
4. Verwerfung auch dieses zweiten Ansatzes	194
II. Erhöhung in der laufenden Wahlperiode verfassungswidrig?	198
B. Grundgesetzliche Anforderungen an das Festsetzungsverfahren	200
I. Verhaltenskontrolle gegenüber dem Gesetzgeber?	200
II. Überblick zu den bisherigen Stellungnahmen – Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung zur Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	201
III. Der Ansatz von Häberle	203
IV. Der Ansatz von v. Arnim	203
V. Eigener Ansatz zur Begründung einer Pflicht zur jeweils selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	205
1. Funktionelles Argument	205
2. Historisches Argument	208
VI. Zielkonflikt der grundgesetzlichen Anforderungen an das Festsetzungsverfahren	209
1. Die Abgeordnetenentschädigung als bedeutende politische Frage	210
2. Bedürfnis der öffentlichen Kontrolle	211
3. Rationalität und Kompensation der staatlichen Willensbildung durch die Beteiligung der Öffentlichkeit	214
4. Funktions- und Bedeutungswandel des Parlamentsgesetzes	215
5. Integrität des Parlaments	216
6. Ergebnis	218
VII. Neuere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts	219
1. BVerfGE 76, S. 256 ff.	219
2. BVerfGE 85, S. 264 ff.	220
VIII. Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen	222
1. Bindung des Bundesgesetzgebers an das sog. Diätenurteil	223
2. Exkurs: Das Problem des Normwiederholungsverbots	227
a) Überblick zum Problem des Normwiederholungsverbots	227
b) Rechtskraft	229
c) Gesetzeskraft gem. § 31 Abs. 2 BVerfGG	230
d) Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG	231
e) Ergebnis zum Exkurs über das Problem des Normwiederholungsverbots und Übertragung auf die Bindung des Gesetzgebers an das sog. Diätenurteil	236
3. Ergebnis zur Bindungswirkung bundesverfassungsgerichtlicher Urteile	237
IX. Ergebnis zu den grundgesetzlichen Anforderungen an das Festsetzungsverfahren	238
X. Verfassungsrechtlicher Rang dieser grundgesetzlichen Anforderungen	238
1. Pflicht zur selbständigen Parlamentsentscheidung über die Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung?	239
2. „Verfassungsänderungsfeste“ Pflicht zur Beachtung der öffentlichen Kontrolle?	241
a) Überblick zum Meinungsstand	241
b) Grundsätzliches zu den Grenzen einer Verfassungsänderung	243
c) Grundsatz des Demokratieprinzips	244
d) Grundsatz des Gewaltenteilungsprinzips	248
e) Zulässigkeit der systemimmanenten Modifikation	249
f) Ergebnis	250
C. Weitere Anforderungen an das Festsetzungsverfahren	251
I. Öffentlichkeit der parlamentarischen Willensbildung	251
II. Transparenz der Entscheidung	252
1. Inhaltliche Klarheit und Bestimmtheit der Regelungen zur Abgeordnetenentschädigung	253
2. Bedeutung einer Verfassungsänderung des Art. 48 Abs. 3 S. 3 im Hinblick auf das Transparenzgebot	255
III. Gesetzesbegründung und Methodik der Gesetzgebung	255
IV. Einhaltung der Fristen und Lesungen	260
Vierter Teil: Staatenvergleich	263
A. Neuseeland	264
B. Großbritannien	266
C. Österreich	269
D. Vereinigte Staaten von Amerika	270
E. Schlußfolgerung	271
Fünfter Teil: Vorstellung und Diskussion von Alternativmodellen	273
A. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung am Ende einer Wahlperiode mit Wirkung für die gesamte nächste Wahlperiode	273
I. Gründe für dieses Verfahren	274
II. Kritische Stellungnahme	274
III. Ergebnis	277
B. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung mit volksunmittelbarer Beteiligung	278
I. Grundsätzliche Erwägungen	278
II. Ausschluß der Abgeordnetenentschädigung von einer volksunmittelbaren Gesetzgebung?	280
III. Ergebnis	283
C. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung zu Beginn der Wahlperiode für die gesamte laufende Wahlperiode („Staffel“)	284
I. Gründe für dieses Verfahren	284
II. Kritische Stellungnahme	286
III. Abwägung	288
IV. Ausnahmen	289
V. Ergebnis	290
D. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein Haushaltsgesetz	291
I. Funktion, Bedeutung und Rechtsnatur des Haushaltsgesetzes	291
II. Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses auch durch ein Haushaltsgesetz?	294
III. Regelung im Haushaltsgesetz aufgrund spezialgesetzlicher Ermächtigung?	295
IV. Ergebnis	296
E. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß	296
I. Grundsätzliche Zulässigkeit der Delegation von Kompetenzen vom Plenum auf ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß	297
II. Zulässigkeit der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch ein parlamentarisches Hilfsorgan bzw. einen Ausschuß	298
III. Ergebnis	300
F. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch eine Indexierung	300
I. Allgemeines zum Indexierungsverfahren	301
II. Vereinbarkeit einer Indexierung mit dem politischen Charakter der Abgeordnetenentschädigung	302
III. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle	303
IV. Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen durch Verweisung?	304
1. Verlagerung auf das Statistische Bundesamt	305
2. Verlagerung auf Entscheidungen Dritter	305
V. Relevanz der Regelungsebene	306
1. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle	306
2. Verbleib des Letztentscheidungsrechts beim Parlament?	307
a) Zwingender Automatismus auf Verfassungsebene	307
b) Bloße „Orientierung“ auf Verfassungsebene	308
VI. Bestimmung und Ausgestaltung des Indexes	309
VII. Ergebnis	310
G. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch Kopplung an die Richter- bzw. Beamtenbesoldung	310
I. Allgemeines	311
II. Anpassung der Beamten- bzw. Richterbesoldung	312
III. Gewährleistung der öffentlichen Kontrolle	312
1. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	313
2. Anpassung der Beamten- bzw. Richterbesoldung	314
a) Auswirkung einer Kopplung auf das Anpassungsverfahren der Beamten- bzw. Richterbesoldung	315
b) Gewährleistung des öffentlichen Kontrollbedürfnisses	316
c) Ergebnis	317
IV. Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen	318
V. Relevanz der Regelungsebene	319
VI. Ergebnis	319
H. Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung durch eine Kommission	319
I. Allgemeines	320
1. Vereinbarkeit mit dem politischen Charakter der Abgeordnetenentschädigung	320
2. Berufung und Besetzung einer Kommission	322
II. Beratende Kommission	323
III. Kommission mit Entscheidungsbefugnis	324
1. Numerus clausus der Verfassungsorgane und Gesetzgebungsrecht	324
2. Demokratische Legitimation, Kontrolle und Gewaltenteilung	325
a) Darstellung des Problems	325
b) Lösungsansatz	326
c) Übertragung auf den Fall der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung	327
3. Ergebnis	329
IV. Kommission mit Initiativberechtigung	329
V. Kommission mit Veto-Recht	330
VI. Kombinierte Kommissions-Lösungen	330
VII. Ergebnis	331
I. Ergebnis	331
Schlußbetrachtung	333
Zusammenfassung	334
Literaturverzeichnis	337
Stichwortverzeichnis	358

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