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Verwaltungshandeln mit Drittbetroffenheit und Gesetzesvorbehalt

Roth, Andreas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 598

(1991)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung: Kennzeichnung und Aktualität des Phänomens der Drittbetroffenheit 23
Teil 1: Probleme und Stand der Diskussion zur Relevanz der mittelbaren Beeinträchtigung subjektiver Rechte 29
Abschnitt 1: Die Bedeutung der Beeinträchtigung subjektiver Rechte in Fällen der Drittbetrofffenheit – Überblick 29
Abschnitt 2: Der gerichtliche Rechtsschutz Drittbetroffener 31
A. Die Problematik – Notwendigkeit von Abgrenzungskriterien 31
B. Kriterien einfachgesetzlichen Drittschutzes – Die herrschende Schutznormtheorie 37
I. Abgrenzbarkeit des berechtigten Personenkreises 38
II. Der gesetzgeberische Wille 41
III. Normzweck 42
IV. \"Vermutungsregel\" für Drittschutz? 43
V. \"Durchbrechung\" durch das Gebot der Rücksichtnahme 43
C. Bewertung der Kriterien 44
Abschnitt 3: Unterlassungs- und Folgenbeseitigungsansprüche Drittbetroffener 48
Abschnitt 4: Erweiterte Voraussetzungen für die Verfahrensbeteiligung und Verfahrensrechte Drittbetroffener 53
A. Bedeutung von Verfahrensrechten – Problematik in Fällen der Drittbetroffenheit 53
B. Verwaltungsverfahren 55
I. Verfassungsunmittelbare Begründung von Verfahrensrechten Drittbetroffener 55
1. Allgemeine Voraussetzungen verfassungsrechtlicher Ansprüche auf Verfahrensteilhabe 57
2. Zusätzliche Voraussetzungen wegen der Besonderheiten faktischen Verwaltungshandelns 60
II. Kriterien einer einfachgesetzlichen Begründung von Verfahrensrechten Drittbetroffener 63
1. Allgemeine Verwaltungsverfahren 63
2. Spezialgesetzliche Verwaltungsverfahren 68
C. Verwaltungsgerichtliches Verfahren 69
D. Bewertung der Kriterien 71
Abschnitt 5: Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche Drittbetroffener 73
A. Die Problematik 73
B. Entschädigung aufgrund Enteignungsgesetzes 73
I. Der neuere, formalisierte Enteignungsbegriff des BVerfG 74
II. Konsequenzen für die Entschädigungsansprüche Drittbetroffener 75
III. Gründe für die Formatierung des Enteignungsbegriffs – Die Relevanz der Junktim-Klausel gem. Art. 14 III S. 2 GG 78
C. Entschädigungsansprüche wegen enteignungsgleichen und enteignenden Eingriffs 83
I. Bedeutung in Fällen der Drittbetroffenheit 83
II. Entwicklung der Eingriffskriterien 85
1. Finalität 86
2. Unmittelbarkeit 86
D. Entschädigungsansprüche Drittbetroffener wegen Aufopferung i.e.S. 89
I. Die Parallele zum Eingriffsbegriff bei den Vermögenswerten Aufopferungsansprüchen 90
II. Besonderheit: Unterbrechung des Zurechnungszusammenhangs durch die Entscheidung eines Bürgers als Zwischenursache 91
III. Bewertung 92
E. Schadensersatzansprüche Drittbetroffener nach Amtshaftungsgrundsätzen 94
I. Grundsätzliche Zulassung von Schadensersatzansprüchen Drittbetroffener durch die Rechtsprechung des BGH 94
II. Die maßgeblichen Abgrenzungskriterien 95
1. Grundsatz: Die Parallele zum einfachgesetzlichen Drittschutz 96
2. Konkretisierung 96
Abschnitt 6: Rechtsstaatliche Gebote im übrigen 99
A. Das Zitiergebot 99
I. Meinungsstand zur Relevanz für Drittbeeinträchtigungen 100
II. Bewertung 102
B. Die Reichweite der Wesensgehaltsgarantie 102
C. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 104
I. Die Rechtsprechung des BVerfG 105
II. Die Literatur 106
III. Bewertung 109
D. Das Gebot inhaltlicher Bestimmtheit von Gesetzen 109
E. Schwerpunkt: Das Prinzip vom Vorbehalt des Gesetzes 113
I. Die exemplarische Vertiefung der Untersuchung 113
II. Die funktionale Relativierung der Rechtserheblichkeit von Drittbeeinträchtigungen als Fazit von Teil 1 und Vorgabe für die Behandlung des Gesetzesvorbehalts 115
Teil 2: Verwaltungshandeln mit Drittbetroffenheit und Gesetzesvorbehalt 118
Abschnitt 1: Die Reichweite des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes – allgemein 118
A. Der \"klassische\" Vorbehalt des Gesetzes 118
B. Erweiterungen 121
C. Verhältnis des Eingriffsvorbehalts zum Gesetzesvorbehalt im Sinne der Wesentlichkeitstheorie 127
Abschnitt 2: Die Relevanz des Eingriffsvorbehalts 130
A. Grundrechte als Abwehrrechte und als Elemente objektiver Ordnung – Die Bedeutung für die Frage des Gesetzesvorbehalts 130
B. Drittbeeinträchtigungen als Eingriffe 134
I. Der klassische Eingriffsbegriff 134
II. Die Ausweitung der Eingriffsvorstellung – Der grundrechtsbeeinträchtigende Effekt 138
1. Schrifttum 139
2. Analyse der Rechtsprechung 143
a) BVerfG 143
b) Verwaltungsgerichte 145
3. Folgerungen für Drittbeeinträchtigungen 148
C. Der objektivrechtliche Gehalt der Grundrechte – Begründungen des Grundrechtsschutzes gegen faktische Beeinträchtigungen in neuerer Zeit 150
I. Drittbeeinträchtigungen als Schutzpflichtverletzungen 150
1. Behördliche Erlaubnisse und Genehmigungen mit drittbelastender Wirkung 150
2. Die staatliche Duldung als Schutzpflichtverletzung 155
II. Allgemeine objektivrechtliche Begründung der Grundrechtsrelevanz faktischer Beeinträchtigungen 157
D. Stellungnahme und Folgerungen für den Gang der Untersuchung 158
I. Die vorrangige Prüfung des Eingriffsvorbehalts 158
II. Ausgangspunkt: Der grundrechtsbeeinträchtigende Effekt 160
Abschnitt 3: Die Notwendigkeit von Abgrenzungskriterien 161
A. Argumente gegen die Grundrechtsrelevanz jeder faktischen Betroffenheit 162
I. Rechtssystematische Argumente 162
II. Gefährdung der Handlungsfähigkeit der staatlichen Organe und Störung der Balance zwischen den Staatsgewalten 163
III. Gefährdung der Rechtssicherheit 165
IV. Abgrenzung zu \"sozialadäquaten\" Beeinträchtigungen 166
V. Konkurrierende Grundrechtspositionen 167
B. Zwischenergebnis 167
Abschnitt 4: Einschränkung oder Modifizierung des Eingriffsvorbehalts bei faktischen Beeinträchtigungen 169
A. Das Problem 169
B. Meinungsstand im Schrifttum 170
I. Unterschiedliche Eingriffsbegriffe 171
1. Eingriffsvorbehalt nur für klassische Grundrechtseingriffe 171
2. Eingriffsvorbehalt nur für vorhersehbare Beeinträchtigungen 172
II. Modifikation der gesetzlichen Grundlage 172
1. Gesetzesvorbehalt als Vorbehalt der Zwecksetzung 172
2. Die Ermächtigung zum Erlaß der Verwaltungsmaßnahme als Ermächtigung zu den mit ihr verbundenen Wirkungen 173
C. Verfassungsrechtliche Vorgaben für eine einschränkende oder modifizierende Auslegung des Eingriffsvorbehalts bei faktischen Beeinträchtigungen 174
I. Die Funktionen des Eingriffsvorbehalts und ihre Erfüllbarkeit 175
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 178
1. Das überkommene Verständnis der Gewaltenteilung 178
2. Das funktionelle Verständnis der Gewaltenteilung 179
3. Die Beeinflussung des Eingriffsvorbehalts 180
a) Rechtsstaatliche Funktion 181
b) Demokratische Funktion 182
c) Grundrechtsschützende Funktion 182
D. Folgerung 185
Abschnitt 5: Die Notwendigkeit differenzierender Analyse 186
A. Strukturierung nach der Rechtsform des Verwaltungshandelns 186
B. Differenzierung zwischen finalen und nicht-finalen Drittbeeinträchtigungen 187
Teil 3: Pinate Drittbeemträchtigiingen 188
Abschnitt 1: Fallanalysen 188
A. Staatliche Warnungen und Empfehlungen 189
I. Produktbezogene Warnungen und Empfehlungen 189
1. Die Arzneimittel-Transparenzlisten 189
2. Warnungen und Empfehlungen des Umweltbundesamts 191
3. Kunststoffempfehlungen des Bundesgesundheitsamts 192
4. Veröffentlichung einer Weinliste durch den Bundesminister fur Jugend, Familie und Gesundheit 193
II. Warnungen vor \"Jugendsekten 193
B. Konkurrenzausschließende Subventionsrichtlinien 195
Abschnitt 2: Finale Drittbeeinträchtigungen als \"mittelbare Grundrechtseingriffe 196
A. Thematische Berührung grundrechtlicher Schutzbereiche 196
I. Warnungen und Empfehlungen 196
1. Produktinformationen 196
2. Warnung vor Jugendsekten 200
II. Konkurrentenausschluß durch Subventionsrichtlinien 201
B. Der Eingriffscharakter finaler Drittbeeinträchtigungen 202
I. Meinungsstand 202
1. Die Rechtsprechung 202
2. Das Schrifttum 205
II. Die verfassungsrechtlich begründete Sonderstellung finaler Drittbeeinträchtigungen – Der Umgehungsgedanke 208
III. Die Finalität als funktionsadäquates Abgrenzungskriterium 213
1. Handlungsfähigkeit der staatlichen Organe – Rechtssicherheit 213
a) Der Begriff der Finalität 214
b) Finalität trotz globalen Betroffenenkreises ? 215
c) Folgerungen 216
2. Rechtssystematische Bedenken 218
3. Abgrenzung zu \"sozialadäquaten\" Beeinträchtigungen 218
IV. Zwischenergebnis 220
V. Verbleibende Probleme 221
1. Unterbrechung des Zurechnungszusammenhangs durch die autonome Entscheidung Privater ? 221
a) Die Fragestellung 221
b) Der Grad der Motivationsbeeinflussung als Maßstab 224
aa) Rechtlicher Zwang 224
bb) Psychologischer, faktischer Zwang 225
(1) Meinungsstand 225
(2) Stellungnahme 226
2. Verwaltungsinterne Maßnahmen oder Regelungen als Grundlage finaler Drittbeeinträchtigungen 228
3. Zusätzliches Erfordernis einer gewissen Schwere der Drittbeeinträchtigung 230
C. Resümee des zweiten Abschnitts: Die Sonderstellung finaler Drittbeeinträchtigungen 232
Abschnitt 3: Das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage für finale Drittbeeinträchtigungen 233
A. Der Eingriffsvorbehalt hinsichtlich finaler Drittbeeinträchtigungen 235
I. Entbehrlichkeit formell-gesetzlicher Grundlagen aufgrund verfassungsrechtlicher Bestimmungen 235
1. \"Überspielen\" des Eingriffsvorbehalts durch die unmittelbare Anwendung von Verfassungsrecht ? 235
2. Mögliche verfassungsrechtliche \"Ermächtigungsgrundlagen 237
a) Grundrechte 237
aa) Art. 51GG zugunsten der informierenden Behörde ? 237
bb) Grundrechtliche Schutzpflichten als Ermächtigungsgrundlagen 238
b) Umweltschutz als Gemeinschaftsinteresse mit Verfassungsrang 239
c) Verfassungsunmittelbare Befugnis zur Information der Öffentlichkeit 240
aa) Die demokratische Pflicht der Verwaltung zur Transparenz 240
bb) Kompetenz der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit unter Einschluß grundrechtseingreifender Warnungen ? 242
(1) Die jüngste Rechtsprechung 242
(2) Stellungnahme 244
cc) Zwischenergebnis 249
II. Finale Drittbeeinträchtigungen als Ausnahme vom Geltungsbereich des Eingriffsvorbehalts ? 250
1. Die tatsächliche Erfüllbarkeit der Funktionen des Eingriffevorbehalts 250
2. Beschränkung des Eingriffsvorbehalts auf klassische Eingriffe ? 253
3. Zwischenergebnis 255
ΙII. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage 256
1. Die Unterscheidung zwischen Aufgabenzuweisungs- und Befugnisnormen 257
2. Rechtfertigung finaler Drittbeeinträchtigungen durch polizeirechtliche Befugnisnormen 259
3. Aufgabennormen als Eingriffsermächtigungen 262
a) Legitimation faktischer Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Aufgabennormen 262
b) Stellungnahme: Unzulänglichkeit von Aufgabennormen – Modifizierung der Befugnisnormen 264
aa) Unzulänglichkeit von Aufgabennormen 264
bb) Modifizierung der Befugnisnormen 267
4. Zwischenergebnis 271
B. Normierungserfordernisse im Bereich finaler Drittbeeinträchtigungen aufgrund der Wesentlichkeitstheorie 271
Teil 4: Nicht-finale Drittbeeinträchtigiingen 276
Abschnitt 1: Typische Fallgruppen nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 276
A. Nachbarbeeinträchtigungen 277
B. Konkurrentenbeeintrachtigungen infolge staatlicher Subventionierung 280
Abschnitt 2: Nicht-finale Drittbeeinträchtigungen als \"mittelbare Grundrechtseingriffe 283
A. Thematische Berührung grundrechtlicher Schutzbereiche 283
I. Nachbarbeeinträchtigungen 283
1. Art. 14 I GG 283
2. Art.2 II S. 1 GG 284
II. Konkurrentenbeeinträchtigungen durch Subventionen 286
B. Der Eingriffscharakter nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 287
I. Die \"Filter-\" Funktion der Kausalität 288
II. Die bisherigen Versuche einer Bestimmung des Eingriffscharakters nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 290
1. Entschärfung der Abgrenzungsproblematik durch Extrempositionen? 290
a) Ablehnung jeglicher grundrechtlichen Relevanz nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 290
b) Grundrechtliche Relevanz jeder kausal verursachten Betroffenheit 294
2. Blankettformeln 295
3. Die Vorhersehbarkeit der Beeinträchtigung - Der Grundsatz \"ultra posse nemo obligatur\" als Einschränkung grundrechtlicher Verantwortlichkeit 296
4. Die heute vorherrschenden Auffassungen 298
a) Die Intensität der Beeinträchtigung 298
aa) Die \"gewisse\" Beeinträchtigungsintensität als Eingriffsvoraussetzung 299
bb) Das Erfordernis der \"schweren und unerträglichen\" Beeinträchtigung 300
(1) Die Rechtsprechung 300
(2) Das Schrifttum 305
b) Die Zurechenbarkeit der Beeinträchtigung 310
c) Der Ansatz Ramsauers: Die Übertragung der zivilrechtlichen Normzwecklehre auf das öffentliche Recht 312
5. Resümee 315
III. Einschränkung der abwehrrechtlichen Grundrechtsfunktion im Wege der Grundrechtsinterpretation 317
1. Die Priorität der Suche nach allgemeingültigen Kriterien 317
2. Das Verhältnis der Abwehrfunktion zu den objektiven Funktionen der Grundrechte 318
3. Einschränkende Auslegung grundrechtlicher Schutzbereiche im Falle nichtfinaler Drittbeeinträchtigungen 319
a) Grundrechtsinterpretation und Prinzip der Einheit der Verfassung 319
b) Die verfassungsrechtliche Bedeutung des Sozialstaats- und des Gewaltenteilungsprinzips 320
c) Konkrete Grenzziehung: Grundsätzliche Beschränkung der abwehrrechtlichen Grundrechtsfunktion auf den Schutz vor faktischer Aushöhlung 324
IV. Korrektur durch spezifische Schutzbereichsermittlung in Ausnahmefällen 326
1. Grundrechte mit erhöhter \"Sensibilität 328
2. Fehlende \"Nähe\" zur staatlichen Maßnahme 330
3. Abhilfemöglichkeit durch Eigenhandlungen des Dritten 331
4. Autonome Entscheidung als Zwischenursache 332
V. Die Funktionsadäquanz des Regel-Ausnahme-Prinzips 332
1. Die Funktion der allgemeinen Grundrechtsbindung und ihre Erfüllbarkeit 333
2. Die restlichen Bedenken 333
VI. Kurzresümee des eigenen Lösungsansatzes 334
Abschnitt 3: Das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage für nicht-finale Drittbeeinträchtigungen 336
A. Der Eingriffsvorbehalt hinsichtlich nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 338
I. Vorfrage: Entbehrlichkeit des Eingriffsvorbehalts wegen Funktionslosigkeit? 338
II. Entbehrlichkeit formellgesetzlicher Grundlagen aufgrund verfassungsrechtlicher Bestimmungen 341
III. Die Kongruenz des Schutzbereichs der Grundrechte und des Geltungsbereichs des Eingriffsvorbehalts bei nicht-finalen Drittbeeinträchtigungen 344
1. Meinungsstand 345
a) Generelle Ablehnung bzw. pauschale Bejahung des Eingriffsvorbehalts 345
b) Beschränkung des Eingriffsvorbehalts auf Fälle der \"Interdependenz\" von Begünstigung und Belastung 346
c) Geltung des Eingriffsvorbehalts für Subventionen, die spezifische grundrechtliche Gewährleistungsbereiche berühren 348
d) Beschränkung des Eingriffsvorbehalts auf vorhersehbare Beeinträchtigungen 348
2. Die Beschränkung des Eingriffsvorbehalts auf typischerweise ausgelöste, nicht-finale Drittbeeinträchtigungen 349
a) Der Aspekt gesetzgeberischer Erkenntnismöglichkeiten 349
b) Der Aspekt gesetzgeberischer Handlungpmöglichkeiten 351
c) Konsequenzen des Befunds 352
aa) Das Kriterium der Vorhersehbarkeit 352
bb) Vorschlag: Der Ausschluß atypischer Nebenwirkungen 353
(1) Zwischenergebnis und praktische Folgerungen 356
(2) Einwände gegen den Vorschlag der einschränkenden Auslegung 357
IV. Lockerung der Regelungsdichte im Falle nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen 359
1. Der Haushaltsplan i. V.m. dem Haushaltsgesetz als Grundlage konkurrentenbeeinträchtigender Subventionen - Die Normierung des Zwecks der Verwaltungsmaßnahme und die Funktionen des Eingriffsvorbehalts 359
a) Die demokratische Funktion 360
b) Die rechtsstaatliche Funktion 361
2. Die Normierung der ursächlichen Verwaltungsmaßnahme und die Funktionen des Eingriffsvorbehalts 364
a) Die rechtsstaatliche Funktion 365
b) Die demokratische Funktion 366
3. Praktische Folgerungen und Ergebnis 366
B. Normierungserfordernisse im Bereich nicht-finaler Drittbeeinträchtigungen aufgrund der Wesentlichkeitstheorie 368
I. Nachbarbeeinträchtigungen 369
II. Konkurrentenbeeinträchtigungen 376
III. Resümee 378
Zusammenfassung und Eigebnisse 379
Literaturverzeichnis 387