Kooperatives Verwaltungshandeln durch Absprachen und Verträge beim Vollzug des Immissionsschutzrechts

Dongsoo Song

doi:10.3790/978-3-428-50050-5

Kooperatives Verwaltungshandeln durch Absprachen und Verträge beim Vollzug des Immissionsschutzrechts

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Song, D. (2000). Kooperatives Verwaltungshandeln durch Absprachen und Verträge beim Vollzug des Immissionsschutzrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50050-5

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Kooperatives Verwaltungshandeln durch Absprachen und Verträge beim Vollzug des Immissionsschutzrechts

Song, Dongsoo

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 97

(2000)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50050-5
978-3-428-10050-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50050-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 283
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Das Verwaltungshandeln hat in jüngerer Zeit immer mehr neue Formen angenommen, die den fortschreitenden Rückzug des Staates bzw. dessen Anpassung an moderne Problemstrukturen einer zunehmend globalisierten und technisierten Wirtschaft begleiten.

Der Autor befaßt sich mit einem Ausschnitt aus dem für Modernisierungsprozesse besonders sensiblen Umweltrecht, der Kooperation durch Absprachen und Verträge beim Vollzug des Immissionsschutzrechts. Nach einer Einführung in die Modelle kooperativen Verwaltungshandelns widmet sich Song den Möglichkeiten im Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung und der Sanierung bestehender Anlagen. Es werden rechtsstaatliche Defizite des informellen und Vorteile der Nutzung des privaten »know-how« herausgearbeitet und Lösungsvorschläge für die bestehenden Probleme angeboten. Schwerpunkt bildet der Vergleich der informellen Instrumente mit dem ebenfalls kooperativen Verwaltungsvertrag - nach der Auffassung des Autors ein geeigneter Kompromiß zwischen rechtsstaatlicher Förmlichkeit und Flexibilität.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
§ 1 Einführung	17
I. Problemstellung	17
II. Untersuchungsbereich	20
1. Beschränkung auf das Immissionsschutzrecht	20
2. Beschränkung auf die Vollzugspraxis	21
Erster Teil: Grundlagen des kooperativen Verwaltungshandelns	24
§ 2 Kooperation im Staatshandeln	24
I. Wandel der Staatsfunktionen	24
1. Staatliches Handeln in der Tradition	24
2. Änderung der Bedingungen des staatlichen Handelns	25
3. Verschiedene Lösungsansätze	26
II. Kooperation als ein Lösungsansatz	27
1. Kooperation als Chance	27
2. Kooperationsprinzip im Umweltrecht	29
3. Kooperationsprinzip in den Entwürfen zum Umweltgesetzbuch	30
§ 3 Formen des kooperativen Verwaltungshandelns	33
I. Begriff des kooperativen Verwaltungshandelns	33
II. Ausmaß des kooperativen Verwaltungshandelns	34
1. Kooperatives Verwaltungshandeln i.e.S.	35
2. Kooperatives Verwaltungshandeln i.w.S.	35
III. Informelles Verwaltungshandeln (Absprachen)	36
1. Zum Begriff	36
a) Absprachen	36
b) Staatliche Informationsakte	37
c) Stellungnahme	39
2. Verhältnis zwischen informellem und kooperativem Verwaltungshandeln	40
3. Typisierung der Absprachen	42
a) Nach dem Ziel	42
aa) Vorbereitungsabsprachen (Vorverhandlungen)	42
bb) Vermeidungs- bzw. Ersatzabsprachen	44
b) Nach der Intensität des Bindungswillens	45
aa) Arrangements	45
bb) Agreements	45
IV. Verwaltungsrechtlicher Vertrag	46
1. Historische Entwicklung	46
2. Begriff und Abgrenzung	48
a) Öffentlich-rechtlicher Vertrag, verwaltungsrechtlicher Vertrag und Verwaltungsvertrag	48
b) Öffentlich-rechtlicher Vertrag und privatrechtlicher Vertrag	50
c) Verwaltungsrechtlicher Vertrag und (mitwirkungsbedürftiger) Verwaltungsakt	52
d) Verwaltungsrechtlicher Vertrag und Zusicherung	53
3. Zulässigkeit im allgemeinen	53
a) Vertragsformverbot	54
b) Ermessen und Ermessensreduzierung	55
4. Arten	57
a) Koordinations- und subordinationsrechtliche Verträge	57
b) Vergleichs- und Austauschverträge	59
c) Verfügungs- und Verpflichtungsverträge	60
d) Unbewehrte und bewehrte Verträge	60
V. Zusammenfassung	61
Zweiter Teil: Kooperatives Verwaltungshandeln bei der immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung	63
§ 4 Rechtliche Grundlagen der immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung	64
I. Genehmigungs- bzw. Anzeigeerfordernis	65
1. Neuanlagen	65
2. Änderungen und wesentliche Änderungen	66
a) Genehmigung wesentlicher Änderungen (§ 16 BImSchG)	66
b) Anzeige unwesentlicher Änderungen (§ 15 BImSchG)	67
II. Genehmigungsvoraussetzungen	68
1. Grundpflichten des § 5 BImSchG	69
a) Schutzpflicht	69
b) Vorsorgepflicht	70
c) Abfallpflicht	71
d) Abwärmenutzungspflicht	72
e) Nachsorgepflicht	72
2. Sonstige normative Anforderungen	73
III. Genehmigungsverfahren	74
1. Förmliches Genehmigungsverfahren ohne Umweltverträglichkeitsprüfung	74
a) Antragstellung	74
b) Behördenbeteiligung und Sachverständigengutachten	75
c) Öffentlichkeitsbeteiligung	76
aa) Bekanntmachung	77
bb) Aktive Informationsbeschaffung und Einwendungen Dritter	77
cc) Erörterungstermin	78
dd) Bewertung in der Praxis	79
2. Vereinfachtes Genehmigungsverfahren	79
3. Förmliches Genehmigungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung	79
IV. Verschiedene Verwaltungsentscheidungen und Genehmigungen	81
1. Vorbescheid	81
2. Genehmigung mit Nebenbestimmungen	82
3. Teilgenehmigung	82
4. Zulassung des vorzeitigen Beginns	83
5. Rahmengenehmigung	83
V. Rechtswirkungen	84
1. Konzentrationswirkung	84
2. Privatrechtsgestaltende Wirkung	85
§ 5 Vorverhandlungen bei der Anlagengenehmigung	86
I. Einführung	86
1. Begriff der Vorverhandlungen	86
2. Inhalt der Vorverhandlungen	87
3. Funktionen der Vorverhandlungen	88
a) Risikovermeidung	88
b) Verfahrensbeschleunigung	88
c) Informationsbeschaffung für Sachverhaltsermittlung	89
II. Vorverhandlungen, Beratungen und Scoping-Verfahren	91
1. Beratung gem. § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV	91
a) Einleitung	91
b) Inhalt der Beratung	94
c) Beteiligung anderer Behörden und Dritter	94
d) Bewertung der Beratung im Hinblick auf Vorverhandlungen	94
aa) Nach der alten Fassung	95
bb) Nach der neuen Fassung	96
2. Scoping-Verfahren gem. § 2a der 9. BImSchV	97
a) Einleitung	97
b) Beteiligung anderer Behörden und Dritter	98
c) Bewertung des Scoping-Verfahrens im Hinblick auf Vorverhandlungen	98
III. Vorverhandlungen und faktische Bindungswirkung	99
1. Problemstellung	99
2. Untersuchungsstand	100
a) Faktische Bindungswirkung	100
b) Keine faktische Bindungswirkung	100
3. Stellungnahme	101
4. Faktische Bindungswirkung gegen verfahrensrechtlichen Grundsatz	102
IV. Vorverhandlungen und Rechtsschutz Dritter	103
1. Problemstellung	103
2. Analoge Anwendung der Verfahrensgrundsätze auf die Vorverhandlungen	105
a) Meinungsstand in der Literatur	105
b) Argumente für Beteiligungsrecht Dritter an den Vorverhandlungen	106
aa) Vorverhandlungen als Verwaltungsverfahrensrechtsverhältnisse im weiteren Sinne	107
bb) Vorhandene normative Grundlage	108
cc) Gewährleistung der Interessenberücksichtigung	109
dd) Zweckmäßigkeit	110
c) Kreis der Beteiligten bei Vorverhandlungen	110
d) Ermessen bei der Entscheidung der Drittbeteiligung	111
e) Fazit	112
3. Konfliktmittler	112
a) Konzept durch Konfliktmittler	112
b) Bewertung	114
V. Verfassungsrechtliche Grenzen der Vorverhandlungen	114
1. Einhaltung der materiellen Gesetzesziele	115
2. Gebot der Verfahrenstransparenz	116
3. Gebot des fairen Verwaltungsverfahrens	117
4. Verfahrensverantwortung der Behörde	118
5. Verhältnismäßigkeitsprinzip	118
VI. Durchführung der verfahrensrechtlichen Grundsätze im Genehmigungsverfahren	119
1. Richtige Genehmigungsentscheidung durch Verfahren	119
a) Verfahren als Garantie ausreichender Sachverhaltsermittlung	120
b) Verfahren als Garantie des Individualinteresses	121
2. Grundrechtsschutz durch Verfahren	122
VII. Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Drittschutzes bei Erteilung der Genehmigung im Hinblick auf Vorverhandlungen	124
1. Problemstellung	124
2. Gerichtlicher Drittschutz vor Erteilung der Genehmigung	125
a) Gerichtliche Drittschutzdefizite gegen Vorverhandlungen	125
b) Rechtsschutzinteresse Dritter	127
c) Vorbeugender Rechtsschutz	127
d) Einschränkung des Rechtsschutzes während des Verwaltungsverfahrens	128
3. Gerichtlicher Drittschutz gegen Verfahrensfehler nach Erteilung der Genehmigung	130
a) Klagebefugnis Dritter	130
b) Drittschützende Genehmigungsverfahrensvorschriften	132
c) Einschränkung des Drittschutzes durch Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern	134
d) Einschränkung des Drittschutzes durch Präklusion	136
VIII. Zusammenfassung	138
§ 6 Verträge bei der Anlagengenehmigung	140
I. Verwaltungsrechtliche Verträge vor Beendigung des Genehmigungsverfahrens	140
1. Erscheinungsformen	140
2. Zulässigkeit	141
II. Verwaltungsrechtliche Verträge als Ersatz des Genehmigungsbescheides	142
1. Fragestellung	142
2. Zulässigkeit	142
Dritter Teil: Kooperatives Verwaltungshandeln bei der Sanierung der bestehenden Anlage	144
§ 7 Gesetzliche Sanierungsinstrumente im Immissionsschutzrecht	146
I. Materielle Anforderungen	146
II. Sanierungskonzept der TA-Luft 1986	147
III. Gesetzliche Sanierungsinstrumente	149
1. Nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG	149
a) Anwendungsbereich	150
b) Inhalt der nachträglichen Anordnungen	150
c) Ermessens- bzw. Soll-Entscheidung	151
d) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	153
2. Betriebsuntersagung nach § 20 Abs. 1 BImSchG	154
a) Allgemeines	154
b) Voraussetzungen	155
3. Stillegung und Beseitigung nach § 20 Abs. 2 BImSchG	156
4. Widerruf der Genehmigung nach § 21 BImSchG	157
a) Allgemeines	157
b) Widerrufsgründe	157
c) Entschädigung	159
§ 8 Sanierungsvereinbarungen bei der bestehenden Anlage	161
I. Einführung	161
1. Vorverhandlungen vor dem Erlaß nachträglicher Anordnungen	161
a) Bedeutung der Vorverhandlungen	161
b) Beteiligung Dritter	162
c) Übergang zwischen Absprachen, Verträgen und nachträglichen Anordnungen	163
2. Sanierungsvereinbarungen anstatt nachträglicher Anordnungen	164
a) Erscheinungsformen der Sanierungsvereinbarungen	164
b) Zulässigkeit der Sanierungsvereinbarungen	165
aa) Sanierungsverträge	166
bb) Sanierungsabsprachen	168
3. Sanierungsverträge oder Sanierungsabsprachen	169
a) Unterschied zwischen Verträgen und Absprachen	169
b) Sanierungsverträge als bessere Instrumente im Vergleich zu Sanierungsabsprachen	169
aa) Fragestellung	169
bb) Vor- und Nachteile der (informellen) Absprachen	170
(1) Aspekt der Rechtsstaatlichkeit und Verwaltungseffizienz	170
(2) Aspekt der Durchsetzung der Absprachen	172
(3) Analoge Anwendung der §§ 54ff. VwVfG auf die Sanierungsabsprachen?	173
cc) Fazit: Sanierungsverträge als Mittelweg zwischen nachträglichen Anordnungen und Sanierungsabsprachen	175
4. Gründe für Sanierungsvereinbarungen	176
a) Überwachungsdefizit	177
b) Unbestimmte Rechtsbegriffe	178
aa) „Stand der Technik“	178
bb) „Wirtschaftliche Vertretbarkeit“ bzw. „Verhältnismäßigkeit“	179
c) Ineffektiver Umweltschutz durch Gerichtsverfahren	180
d) Änderungsgenehmigung	182
e) Ökonomische und politische Interessen	183
f) Fazit	184
II. Typisierung der Sanierungsvereinbarungen	184
1. Überblick	184
2. Normale Sanierungsvereinbarungen, die sich ausschließlich auf eine sanierungsbedürftige Anlage beziehen	187
a) Gewährung von Fristen	187
b) Abweichung von einer Änderungsgenehmigung	189
c) Abweichung von Emissionswerten: Verhältnis zwischen dem Stand der Technik und den Emissionswerten der TA-Luft	190
aa) Problemstellung	190
bb) Begriff „Stand der Technik“	192
cc) Bindungswirkung der Emissionswerte der TA-Luft	194
(1) Emissionswerte der TA-Luft	194
(2) Meinungsstand in der Rechtsprechung	194
(3) Emissionswerte der TA-Luft als Höchstanforderungen?	196
(4) Gegenargumente: Emissionswerte der TA-Luft als Mindestanforderungen	197
dd) Zwischenergebnis	199
3. Koppelungsvereinbarungen, die die Sanierung einer bestehenden Anlage mit der Genehmigung einer neuen Anlage verknüpfen	199
a) Bedeutung in der Praxis	199
b) Fallbeispiele nach der Realisierung des Standes der Technik	201
aa) Genehmigungserteilung mit vollständiger Realisierung des Standes der Technik	201
bb) Genehmigungserteilung mit vollständiger Realisierung der TA-Luft, aber unvollständiger Realisierung des Standes der Technik	202
cc) Genehmigungserteilung mit unvollständiger Realisierung der TA-Luft	202
c) Rechtliche Bewertung	202
4. Kompensationsvereinbarungen, die zwei verschiedene sanierungsbedürftige Anlagen einbeziehen	203
a) Gedanke der Kompensation	203
b) Bedeutung der Kompensation als geregeltes Sanierungsinstrument	205
c). Kompensationsanordnungen	206
d) Kompensationen unter TA-Luft 1986	207
aa) Kompensationsregelungen der TA-Luft 1986	207
bb) Fallbeispiele der Kompensationsvereinbarungen	208
(1) „Kannenbäckerland“	208
(2) Abluftreinigung eines Esso-Tanklagers	209
(3) Umstellung der Firma Deutsch-Linoleum-Werke	211
(4) Nachverbrennung der Schadstoffe	212
e) Kompensationen nach der 3. Novellierung des BImSchG von 1990	213
aa) Anlagen	213
bb) Technische Maßnahmen	214
cc) Zeitliche Grenzen	215
dd) Räumliche Grenzen	216
f) Zwischenergebnis	216
III. Rechtmäßigkeit von Sanierungsverträgen	217
1. Formelle Rechtmäßigkeit	217
a) Erforderlichkeit der Schriftform nach § 57 VwVfG	217
aa) Bedeutung der Schriftform	217
bb) Schriftform in Sanierungsverträgen	218
cc) Grundsatz der Urkundeneinheit	220
b) Zustimmung Dritter nach § 58 VwVfG?	222
aa) Begriff und Bedeutung	222
bb) Nachbarschutz in nachträglichen Anordnungen	224
cc) Nachbarschutz in Sanierungsverträgen	225
2. Materielle Rechtmäßigkeit bezüglich der inhaltlichen Gestaltung von Sanierungsverträgen	227
a) Problemstellung	227
b) Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes	228
c) Koppelungsverbot	230
d) Übermaßverbot	232
e) Bestimmtheit	232
IV. Rechtsfolgen rechtswidriger Sanierungsverträge	233
1. Bedeutung	233
2. Nichtigkeit der rechtswidrigen Sanierungsverträge	235
a) Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 2 VwVfG	235
b) Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 1 VwVfG	236
c) Rechtsschutz	237
V. Durchsetzung von Sanierungsverträgen	238
1. Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung nach § 61 VwVfG	239
a) Bedeutung	239
b) Voraussetzungen	240
2. Vertragsstrafe	243
3. Durchsetzung des Sanierungsvertrages mittels Sanierungsanordnung	244
VI. Abwicklung durch Anpassung und Kündigung	245
1. Voraussetzungen	245
a) Wesentliche Änderungen maßgeblicher Verhältnisse	245
b) Zumutbarkeit	246
2. Anpassung	246
3. Kündigung	247
VII. Zusammenfassung	248
§ 9 Schlußbetrachtung	250
Literaturverzeichnis	253
Sachregister	276

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