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Die Zulassung des vorzeitigen Beginns im Umweltrecht
Eine Studie zu den §§ 9a WHG, 33 KrW-/AbfG, 57b Abs. 1 BBergG und 8a BImSchG
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 87
(1998)
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Abstract
Das Problem ist bekannt: Ein Unternehmen will eine Anlage errichten, in Betrieb nehmen oder erweitern, das langwierige Genehmigungsverfahren erweist sich jedoch als Investitionshemmnis. Die Situation spitzt sich zu, wenn eine befristete Erlaubnis für eine bereits betriebene Anlage - etwa zur Einleitung betriebsnotwendiger Abwässer - ausläuft. Eine durchaus übliche, aber informale Lösung besteht in der behördlichen Duldung vorzeitiger Maßnahmen. Der Gesetzgeber hat diese Lücke mit der Zulassung des vorzeitigen Beginns in §§ 9a WHG, 57b Abs. 1 BBergG, 33 KrW-/AbfG und § 8a BImSchG schließen wollen, wonach dem Unternehmer auf Antrag gestattet werden kann, parallel zum endgültigen Zulassungsverfahren auf eigenes Risiko mit der Ausführung zu beginnen.Im ersten Teil der Arbeit erfährt dieses »Novum« unter den Verwaltungsentscheidungen eine umfassende rechtliche Bestandsaufnahme, die Antragstellern, Behörden und Gerichten als Sammlung und Vertiefung der fachgesetzlichen Literatur hilfreich sein wird. Bei kritischer Würdigung - im zweiten Teil der Arbeit - erweist sich der vorzeitige Beginn als systemkonforme Ausnahme zum klassischen Verbot mit Zulassungsvorbehalt, die insbesondere in Kombination mit der Teilgenehmigung, der sofortigen Vollziehung oder der Entscheidung unter Vorbehalt einsetzbar ist. Obwohl die Gefahren eines vorzeitigen Beginns für Behörden, Unternehmen und Dritte begrenzt sind, ein nennenswertes Amtshaftungsrisiko etwa besteht nicht, schöpfen die Antragsteller - wie empirische Untersuchungen zeigen - die Flexibilität dieser Verfahrensvariante bislang nicht aus. Im dritten Teil empfiehlt der Autor de lege ferenda die Ausdehnung des vorzeitigen Beginns in § 8a BImSchG auf die erstmalige Inbetriebnahme von Anlagen, regt eine Übertragung in das Gentechnikgesetz an und hält eine Kodifizierung im allgemeinen Teil des zu erwartenden Umweltgesetzbuches für zukunftsweisend.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 14 | ||
| Einleitung | 21 | ||
| A. Ausgangsposition und thematische Eingrenzung | 21 | ||
| B. Fragestellung und Gang der Untersuchung | 25 | ||
| Erster Teil: Zulassung des vorzeitigen Beginns nach geltendem Recht | 27 | ||
| A. Inhalt und Idee einer vorzeitigen Zulassung | 28 | ||
| B. Genetische und historische Entwicklung | 29 | ||
| I. Vorbilder und Motive für die Normierung | 29 | ||
| 1. § 9a WHG | 33 | ||
| 2. § 33 KrW-/AbfG | 33 | ||
| 3. § 57b Abs. 1 BBergG | 34 | ||
| 4. § 8a BImSchG | 34 | ||
| II. Historische Vorläufer | 38 | ||
| C. Unterschiede in den fachgesetzlichen Tatbeständen | 41 | ||
| I. Zulassungsverfahren | 41 | ||
| II. Zulassungsbegehren | 44 | ||
| 1. Benutzung und Ausbau im Wasserhaushaltsgesetz | 44 | ||
| 2. Errichtung und Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen | 45 | ||
| 3. Ausführung des bergrechtlichen Betriebes | 48 | ||
| 4. Errichtung, Probebetrieb und Betrieb nach § 8a BlmSchG | 49 | ||
| a) Neu- und Änderungserrichtung | 49 | ||
| b) Probebetrieb | 50 | ||
| c) Betrieb (§ 8a Abs. 3 BImSchG) | 52 | ||
| III. Öffentliches Interesse nach § 33 KrW-/AbfG | 54 | ||
| IV. Bergrechtlicher Schutz von Natur und Landschaft | 55 | ||
| V. Spezifizierung von Nebenbestimmungen | 56 | ||
| VI. Zwischenergebnis | 56 | ||
| D. Gesetzliche Grundform der vorzeitigen Zulassung | 57 | ||
| I. Tatbestandsseite | 57 | ||
| 1. Antragserfordernis | 58 | ||
| 2. Anhängiges Zulassungsverfahren | 61 | ||
| 3. “Rechnen können” mit der Zulassung | 62 | ||
| a) Entscheidungstyp Prognose | 63 | ||
| aa) Wortlaut | 63 | ||
| bb) Genetische Betrachtung | 65 | ||
| cc) Systematik | 66 | ||
| dd) Teleologische Betrachtung | 67 | ||
| b) “Rechnen können” als Wahrscheinlichkeitsgrad | 68 | ||
| c) Verläßlichkeit der Prognose | 72 | ||
| d) Umfang und Intensität der prognostischen Prüfung | 75 | ||
| aa) Prüfungsdreischritt | 78 | ||
| bb) Intensität | 81 | ||
| e) Notwendige Sachverhaltsermittlung | 82 | ||
| f) Verfahrensstand und Entscheidungszeitpunkt | 85 | ||
| g) Prognoseschluß | 85 | ||
| 4. Interesse am vorzeitigen Beginn | 86 | ||
| a) Öffentliches Interesse | 87 | ||
| aa) Methodische Erschließung | 87 | ||
| bb) Inhalte | 90 | ||
| b) Berechtigtes Unternehmerinteresse | 94 | ||
| 5. Verpflichtung zum Schadensersatz bzw. zur Wiederherstellung | 96 | ||
| a) Rechtsform der Verpflichtungen | 96 | ||
| b) Entstehen der Pflichten | 99 | ||
| c) Verpflichtung zum Schadensersatz | 101 | ||
| aa) Gläubiger des Anspruchs | 101 | ||
| bb) Haftungsbegründender Tatbestand | 103 | ||
| cc) Haftungsumfang | 105 | ||
| dd) Rechtsnatur | 105 | ||
| ee) Anspruchskonkurrenz | 106 | ||
| d) Wiederherstellungsverpflichtung | 107 | ||
| aa) Gläubiger des Wiederherstellungsanspruchs | 107 | ||
| bb) Umfang der Wiederherstellung | 108 | ||
| e) Formerfordernisse | 112 | ||
| f) Sicherung und Durchsetzung der Verpflichtungen | 113 | ||
| aa) Sicherheitsverlangen | 113 | ||
| (1) Ermessensgesichtspunkte | 115 | ||
| (2) Rechtsform | 117 | ||
| (3) Art der Sicherheitsleistung | 118 | ||
| bb) Durchsetzung der Verpflichtungen | 119 | ||
| II. Rechtsfolgenseite | 120 | ||
| 1. Ermessensentscheidung | 120 | ||
| a) Besonderheiten für Koppelungsvorschriften | 121 | ||
| b) Grundlagen der Ermessensentscheidung | 122 | ||
| c) Begriffliche Vorgaben | 124 | ||
| aa) “Vorzeitigkeit” | 124 | ||
| bb) “Beginn” | 125 | ||
| d) Einzelne Ermessensgesichtspunkte | 129 | ||
| 2. Regelungswirkungen der vorzeitigen Zulassung | 131 | ||
| a) Vorläufigkeit | 132 | ||
| b) Gestattungswirkung | 133 | ||
| c) Bindungswirkung und Bestandskraft | 137 | ||
| d) Gestaltungs- und Präklusionswirkung | 139 | ||
| e) Konzessionsnatur und Rechtsnachfolge | 140 | ||
| f) Konzentrations- bzw. Ersetzungswirkung | 142 | ||
| g) Akzessorietät und Beendigung der Rechtswirkungen | 145 | ||
| 3. Widerruflichkeit | 147 | ||
| a) Obligatorische Widerruflichkeit | 147 | ||
| b) Widerrufsgründe | 148 | ||
| c) Wirkungen des Widerrufs | 151 | ||
| 4. Zulässige Nebenbestimmungen | 151 | ||
| a) Allgemeines | 151 | ||
| b) Auflagen und Auflagenvorbehalt | 154 | ||
| c) Bedingungen und Befristung | 155 | ||
| III. Zwischenergebnis | 156 | ||
| E. Formelle Erfordernisse | 157 | ||
| I. Verfahrensfragen | 157 | ||
| 1. Geltende Verfahrensvorschriften | 157 | ||
| 2. Eigenständigkeit des Verfahrens | 160 | ||
| 3. Verfahrensermessen | 163 | ||
| 4. Einzelne Anforderungen | 165 | ||
| a) Antragsunterlagen und Sachverständigengutachten | 165 | ||
| b) Fachbehörden und Träger öffentlicher Belange | 169 | ||
| c) Öffentlichkeitsbeteiligung und Anhörung | 172 | ||
| d) Umweltverträglichkeitsprüfung | 178 | ||
| II. Form der Zulassung | 183 | ||
| III. Zuständigkeit | 184 | ||
| F. Rechtsschutzfragen | 185 | ||
| I. Rechtsschutz des Vorhabenträgers | 185 | ||
| II. Rechtsschutz Dritter | 187 | ||
| 1. Rechtsschutz gegen einzelne Maßnahmen | 187 | ||
| 2. Rechtsschutz gegen die vorzeitige Zulassung | 189 | ||
| III. Rechtsschutz für Verbände und betroffene Gemeinden | 196 | ||
| G. Haftung der öffentlichen Hand | 198 | ||
| H. Systematische Stellung | 202 | ||
| I. Ausnahmecharakter der Vorschriften | 202 | ||
| II. Vergleichbare Entscheidungen | 205 | ||
| 1. Vorläufige Gestattungen | 205 | ||
| 2. Einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO | 207 | ||
| III. Abgrenzung zu benachbarten Formen | 209 | ||
| 1. Formale Instrumente des Verwaltungsrechts | 209 | ||
| a) Gestufte Entscheidungen | 209 | ||
| b) Anordnung sofortiger Vollziehung | 214 | ||
| c) Vorläufige Anordnungen | 216 | ||
| d) Entscheidungen unter Vorbehalt | 217 | ||
| e) Zusage | 218 | ||
| 2. Informale Instrumente | 219 | ||
| a) Auskunft | 219 | ||
| b) Vorabzustimmung | 220 | ||
| c) Aktive behördliche Duldung | 220 | ||
| Zweiter Teil: Kritische Würdigung | 223 | ||
| A. Legalitätsbedenken | 224 | ||
| I. Vorgaben des Europäischen Gemeinschaftsrechts | 224 | ||
| II. Grundgesetzliche Vorgaben | 228 | ||
| B. Systematische und dogmatische Kritik | 231 | ||
| I. Systemkonformität | 232 | ||
| II. Dogmatische Standortbestimmung | 235 | ||
| C. Ausgewogenheit und Interessengerechtigkeit | 239 | ||
| I. Interessen des Antragstellers | 241 | ||
| 1. Möglichkeiten der Zeitersparnis | 241 | ||
| 2. Flexible Einsatzmöglichkeit | 243 | ||
| 3. Unternehmerische Entscheidung | 244 | ||
| 4. Einseitiges Unternehmerrisiko | 246 | ||
| 5. Stabilisierungsinteresse des Vorhabenträgers | 248 | ||
| II. Behördliche Vorgaben und Ziele | 249 | ||
| 1. Sachliche Richtigkeit und Rechtmäßigkeit | 250 | ||
| 2. Verwaltungseffizienz | 250 | ||
| 3. Formaler Aufwand und Doppelbelastung | 252 | ||
| 4. Vorteile der Beobachtbarkeit | 254 | ||
| 5. Handhabbarkeit und gleichmäßige Anwendung | 255 | ||
| 6. Flexibilisierungsinteresse | 256 | ||
| 7. Faktische Selbstbindung | 257 | ||
| a) Ursachen | 259 | ||
| b) Grenzen | 261 | ||
| III. Interessen Dritter | 263 | ||
| D. Rechtspolitische Ziele und praktische Bedeutung | 266 | ||
| I. Rechtspolitischer Befund | 267 | ||
| II. Zeitgemäßheit der vorzeitigen Zulassung | 275 | ||
| 1. Flexibilisierung vor Beschleunigung | 275 | ||
| 2. Informale Alternativen | 280 | ||
| III. Praktische Bedeutung | 281 | ||
| Dritter Teil: Geeignete Form und geeigneter Anwendungsbereich – Ausblick | 289 | ||
| A. Modifizierungsvorschläge de lege ferenda | 289 | ||
| I. Immissionsschutzrechtliche Weiterung | 289 | ||
| II. Restriktionen im Abfall- und Wasserrecht | 292 | ||
| B. Allgemeine Entscheidungsform praeter legem | 293 | ||
| I. Dogmatische Grundlage | 295 | ||
| II. Vorbehalt des Gesetzes | 298 | ||
| C. Übertragbarkeit | 299 | ||
| I. Atomgesetz | 301 | ||
| II. Gentechnikgesetz | 302 | ||
| D. Normierung in einem Umweltgesetzbuch | 304 | ||
| I. Professoren-Entwurf | 305 | ||
| II. Entwurf der Sachverständigen-Kommission | 307 | ||
| Zusammenfassung | 310 | ||
| A. Grundform der vorzeitigen Zulassung | 310 | ||
| B. Kritik des Instruments | 314 | ||
| C. Modifizierungsvorschläge und geeigneter Anwendungsbereich | 316 | ||
| Literaturverzeichnis | 317 | ||
| Sachverzeichnis | 332 |