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Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

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Renner, W. (2003). Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50977-5
Renner, Wolfgang G.. Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50977-5
Renner, W (2003): Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50977-5

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Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

Renner, Wolfgang G.

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 125

(2003)

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Abstract

Wolfgang Renner beleuchtet die Aufgabenverteilung zwischen oberer und unterer föderaler Ebene in den USA (Bund und Gliedstaaten) und der EG als Teil der EU (Gemeinschaft und Mitgliedstaaten). Untersuchungsfeld ist der Bereich des Umweltrechts, in dem Zuständigkeitsabgrenzungen und -konflikte sowie Verschränkungen der Aufgabenwahrnehmung in den beiden untersuchten Systemen in ähnlicher Weise auftreten. Der Autor stellt die Handlungsspielräume der beiden Ebenen in den USA und der EG dar und vergleicht diese miteinander; dazu wird eine Gesamtschau hergestellt. Im Ergebnis werden die unterschiedlichen Regelungsansätze der Aufgabenverteilung zwischen der oberen und unteren Ebene in den Grundordnungen der beiden Systeme (der Verfassung der USA bzw. dem EG-Vertrag), deren historische und politische Bedingtheiten, ihre unterschiedlichen Ausprägungen im einfachen Recht und die Problemadäquanz einzelner Elemente deutlich. Am Ende der Arbeit formuliert der Verfasser thesenartig zugespitzte Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung des EG-Rechts.

Ausgezeichnet mit dem Werner-von-Simson-Preis 2002.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 11
Einführung 33
§ 1 Eingrenzung der Untersuchung 33
I. Einleitung 33
II. Föderalismus als Organisationsprinzip staatlicher Systeme 36
1. Die Bandbreite des Begriffs Föderalismus 36
2. Abgrenzung gegenüber anderen Organisationsprinzipien 41
III. Äußere Bedingungen für die Aufgabenverteilung im Umweltrecht der USA und der EG 42
§ 2 Gang der Darstellung 44
§ 3 Die Problematik der Regelungsebene für Umweltschutzbestimmungen: Gründe für und gegen ein zentral vorgegebenes Umweltrecht 45
I. Gründe für Umweltrecht auf der oberen Ebene (Bundes- bzw. Gemeinschaftsebene) 46
1. Verhinderung eines Negativwettbewerbs bei Umweltstandards (race to the bottom) 46
2. Verhinderung protektionistischer Maßnahmen 47
3. Grenzüberschreitende Auswirkungen von Umweltschäden und grenzüberschreitende Lebensräume 47
4. Repräsentation berührter Interessen 48
5. Wirtschaftliche Vorteile 49
6. Verbesserung der internationalen Verhandlungsposition 50
II. Gründe für ein Umweltrecht auf einer unteren Ebene (gliedstaatliche bzw. mitgliedstaatliche oder lokale Ebene) 50
1. Mangelnde Berücksichtigung geographischer, ökologischer, rechtlicher und anderer Unterschiede in zentral vorgegebenen Regelungen 51
2. Gliedstaaten/Mitgliedstaaten als „regulatorische Laboratorien“ 51
3. Bessere Vertrautheit lokaler Behörden mit lokalen Problemen und höhere Akzeptanz ortsnaher Verwaltung 53
4. „Nähere“ demokratische Legitimation örtlicher Entscheidungen 54
5. Mangelnde administrative und finanzielle Ressourcen des Bundes und Wirtschaftlichkeitserwägungen („Parallelverwaltung“) 54
Teil 1: Umweltrechtliche Handlungsspielräume des Bundes in den Vereinigten Staaten 55
§ 4 Kurze Einführung in das Recht der Vereinigten Staaten 55
I. Rechtsquellen 55
II. Legislative und Exekutive 56
III. Gerichtsaufbau 57
IV. Rechtsfortbildung durch die Gerichte: stare decisis und overruling 58
§ 5 Bundeskompetenzen 59
I. Leitlinien der Kompetenzstruktur 59
1. Überblick zur Entstehung der geltenden Verfassung 59
2. Prinzipien der Kompetenzverteilung und Kompetenzausübung 62
a) Das Enumerationsprinzip (doctrine of enumerated powers) 62
b) Vorrang des Bundesrechts: Die Supremacy Clause 63
c) Durchführung von Sachkompetenzen unter der Necessary and Proper Clause und die doctrine of implied powers 63
3. Überblick über die einschlägigen Sachkompetenzen für die Ansiedlung der Querschnittsaufgabe Umweltschutz 65
II. Zwischenstaatlicher Handel: Die Commerce Clause 66
1. Historische Gründe für die Einführung der Commerce Clause 66
2. Entwicklung der Rechtsprechung zur Commerce Clause 68
a) Gibbons v. Ogden 68
b) Die Phase früher wirtschaftslenkender Gesetze 70
c) Der Streit um den New Deal und die Nachkriegsjahrzehnte 72
d) United States v. Lopez – neue Grenzen der Commerce Clause? 77
aa) Die Entscheidung des Supreme Court 77
bb) Kritische Würdigung 81
e) Gerichtliche Kontrolldichte: Der rational basis-Test 84
3. Die Commerce Clause als Kompetenzgrundlage im Umweltrecht 85
a) Erfasste Regelungsbereiche mit Bezug zum zwischenstaatlichen Handel 86
b) Verwendung von Sachargumenten für zentrale Regelungen in der Praxis 87
aa) Regelung und Begrenzung zwischenstaatlicher Auswirkungen von Umweltschäden 87
bb) Verkehrsfähigkeit von Produkten 88
cc) Ökonomischer Nutzen von Umweltgütern 88
dd) Der Streit um die Notwendigkeit, einem Negativwettbewerb der Gliedstaaten (race to the bottom) entgegenzuwirken 89
(1) Die Anerkennung des race to the bottom-Arguments in Rechtsprechung und Literatur 89
(2) Diskussion und kritische Würdigung 90
c) Eingrenzungen in einzelnen Sachbereichen nach Lopez 93
aa) Klarstellung des Bezuges zum zwischenstaatlichen Handel 94
bb) Schutz innerstaatlicher Feuchtgebiete als Lebensraum von Zugvögeln nach dem Clean Water Act 95
(1) Die aquatic systems rationale und die migratory birds rule 96
(2) Cargill, Inc. v. United States und SWANCC v. US. Army Corps of Engineers 98
cc) Einbeziehung zukünftiger Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel 101
dd) Begrenzung der Altlastenhaftung nach Bundesrecht 103
d) Zwischenergebnis 104
III. Umweltschutz auf bundeseigenem Land: Die Jurisdiction Clause und die Property Clause 105
IV. Mittelbare Verhaltenssteuerung über Steuer- und Ausgabenpolitik: Die Taxing and Spending Clause 109
1. Reichweite der Kompetenz zur Abgabenerhebung 109
2. Ausgabenkompetenz und conditional grants 110
a) Die Entwicklung der Rechtsprechung 111
aa) Die Spending Clause als selbständige Kompetenz für Verwendungsbedingungen: United States v. Butler 111
bb) Zulässigkeit finanzieller Regelungsanreize bei Vermeidung von Zwang: Steward Machine Co. v. Davis und South Dakota v. Dole 113
b) Kritische Würdigung 116
V. Weitere Bundeskompetenzen 118
1. Ausführung internationaler Verträge: Die treaty power 118
2. Seerecht: admiralty and maritime jurisdiction 120
3. Common law des Bundes 121
§ 6 Grenzen der Ausübung von Bundeskompetenzen gegenüber den Gliedstaaten in den USA im Umweltrecht der USA (federalismbased limits) 121
I. Wer entscheidet über die Einhaltung von Grenzen? 122
1. Verbreitete Klagen über das Ausgreifen des Bundes im Umweltrecht 122
2. Können die Gliedstaaten Bundesrecht für nichtig erklären nullification)? 124
3. Müssen Zuständigkeitsbereiche der Staaten von den Gerichten vor dem Eindringen des Bundes geschützt werden oder genügen die political safeguards of federalism? 125
4. Zwischenergebnis 128
II. Die Konzepte von Rechtsprechung und Lehre für die Grenzen der Ausübung von Bundeskompetenzen 129
1. Der Zehnte Verfassungszusatz und verfassungsimmanente Beschränkungen der Bundesgesetzgebung 130
a) Die klassischen Interpretationsansätze: Absoluter Vorrang des Bundesrechts oder dual federalism 130
b) Schutz traditionell gliedstaatlich geregelter Bereiche und hoheitlicher Tätigkeiten: National League of Cities v. Usery 132
c) Schutz durch den politischen Entscheidungsprozess: Garcia v. SAMTA und Gregory v. Ashcroft 134
d) Trennung der politischen Verantwortung der beiden föderalen Ebenen 138
aa) Wiederbelebung des judicial federalism: New York v. United States 138
bb) Dual sovereignty als direktes Trennprinzip: Printz v. United States 139
cc) Ausnahmen vom Anordnungsverbot 141
(1) Regelungen aufgrund des Vierzehnten Verfassungszusatzes? Pennsylvania Department of Corrections v. Yeskey und die Rechtsprechung zu den Reconstruction Amendments 141
(2) Anweisungen in allgemeinen Gesetzen? Obiter dicta seit Garcia 143
(3) Besondere Verfassungsbestimmungen 144
(4) Unselbständige untergeordnete Anweisungen an die Exekutive und verwaltungsinterne Mitteilungspflichten 145
dd) Kritische Würdigung der Doktrin von New York und Printz: dual federalism als Paradigma für die Zukunft? 146
(1) Zur Urteilskritik 147
(2) Zur möglichen Fortschreibung der Argumentation in New York und Printz 149
2. Alternative Konzepte der Rechtslehre für verfassungsimmanente Beschränkungen 151
a) Die Guarantee Clause als Schutzschild der innerstaatlichen Strukturen der Gliedstaaten 151
b) Analogien zur Bill of Rights zur Absicherung fairer Verhandlungen um die Übernahme von Staatsaufgaben 152
3. Einschränkung gliedstaatlicher Verwaltung von Bundesgesetzen durch die Vesting Clause: Die unitary executive theory 153
4. Grenzen bei der Durchsetzung von Bundesrecht gegen gliedstaatliche Verstöße: Der Elfte Verfassungszusatz 155
a) Bedeutung des Elften Verfassungszusatzes 155
aa) Klagen des Bundes und der Gliedstaaten 155
bb) Klagebefugnis von Bürgern und privaten Vereinigungen 156
b) Reichweite des Schutzes des Elften Verfassungszusatzes 158
c) Abbedingen der gliedstaatlichen Immunität durch den Bund 160
aa) Die bisherige Rechtsprechung 160
bb) Die neuen Entscheidungen des Supreme Court 161
cc) Die dogmatischen Begründungen von Abdingbarkeit und Nichtabdingbarkeit 163
d) Praktische Folgen 165
5. Subsidiarität als mögliche Leitlinie der commerce power? 166
III. Gesetzgeberische Konzepte: Regelungsmodelle im Umweltrecht des Bundes 169
1. Historischer Überblick: Die Entwicklung der Rolle des Bundes im Umweltrecht 169
2. Vollregelungen mit unmittelbarer Geltung für Bürger und Behörden und bundeseigener Verwaltung 173
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht 173
b) Zulässigkeit von Bundesrecht mit Verdrängungs- oder Sperrwirkung gegenüber gliedstaatlichem Recht 175
c) Grenzen für Vollregelungen in traditionell gliedstaatlich geregelten Bereichen 176
aa) Traditionelle Zuordnung von Sachbereichen zur Gliedstaatenebene als Kompetenzschranke oder Kompetenzindiz 176
bb) Umweltrecht als traditionell staatlich geregelter Bereich? 177
d) Gliedstaaten als Regelungsunterworfene 179
e) Gliedstaatliche Einflussnahme auf die Standardsetzung im Bereich der bundeseigenen Verwaltung 181
f) Durchsetzung durch Bürger und private Vereinigungen 182
g) Vor- und Nachteile des Modells vom Bund selbst verwalteter Vollregelungen 183
3. Anweisungen an Gesetzgebung und Verwaltung der Gliedstaaten 184
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht 184
b) Zulässigkeit der Übertragung von Implementation und Verwaltung 185
c) Zulässige Anweisungen im Umweltbereich 187
d) Vor- und Nachteile des Anweisungsmodells 187
4. Finanzielle Anreize und regulatorische Drohungen, um die Gliedstaaten zu einer Regelung zu veranlassen (cooperative federalism) 189
a) Struktur des kooperativen Modells 189
b) Beispiele im Umweltrecht 190
c) Selbsteintrittsrechte der Environmental Protection Agency 194
d) Herbeiführung von Kooperation durch Drohung mit bundesrechtlicher Sperrwirkung (preemption threats oder conditional preemption) 195
aa) Herleitung aus der Supremacy Clause 195
bb) Störung der politischen Verantwortungszusammenhänge (Zehnter Verfassungszusatz) oder Verstoß gegen Guarantee Clause? 196
cc) Verstoß gegen die Einheit der Exekutive (Vesting Clause, Art. II § 1 S. 1)? 199
e) Herbeiführung von Kooperation durch bedingte Finanzzuweisungen (conditional grants) 200
aa) Herleitung aus der Spending Clause 200
bb) Störung der politischen Verantwortungszusammenhänge (Zehnter Verfassungszusatz) und Guarantee Clause? 200
(1) Die Position der Rechtsprechung 200
(2) Kritik 202
cc) Abgrenzung zwischen zulässigem Anreiz und unzulässiger Anweisung zu gliedstaatlicher Umsetzung und Verwaltung: Das Problem der Freiwilligkeit 203
f) Zuweisung von Staatsaufgaben ohne Finanzzuweisungen (unfunded mandates) 205
g) Vollzugsprobleme im kooperativen Föderalismus 208
aa) Durchsetzung durch die Environmental Protection Agency 208
bb) Durchsetzung durch Bürgerklagen (citizen suits) 211
h) Vor- und Nachteile des kooperativen Modells 213
5. Anregung der Gliedstaaten zu selbständigen Umweltpolitiken 216
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht 216
b) Zulässigkeit 217
c) Vor- und Nachteile des reinen Anreizmodells 217
6. Bundesverwaltung über Gebiete und Naturgüter in Bundeseigentum (federal management of federally owned lands and resources) 218
Teil 2: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der Gemeinschaftsebene in der Europäischen Gemeinschaft 221
§ 7 Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft 221
I. Leitlinien der Kompetenz- und Entscheidungsstruktur 221
1. Prinzipien der Kompetenzverteilung und Kompetenzausübung 221
a) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, Art. 5 Abs. 1 EG 221
b) Vorrang des Gemeinschaftsrechts 223
2. Überblick über die Entwicklung der Kompetenzen und umweltbezogenen Vorgaben 224
3. Rechtssetzungsverfahren, Art. 250 ff. EG 225
II. Kompetenzen und weitere Vorgaben im Titel Umwelt, Art. 174 ff. EG, und in Art. 6 EG 226
1. Umweltpolitische Vorgaben, Art. 174 EG 227
a) Rechtswirkung und Justiziabilität 227
b) Inhalt der Vorgaben 228
2. Kompetenz für umweltbezogene Maßnahmen, Art. 175 EG 231
a) Innere Grenzen des Art. 175 Abs. 1 EG 232
b) Bedeutung des Art. 175 Abs. 2 EG 234
3. Umweltrechtliche Querschnittsklausel, Art. 6 EG 235
4. Vorrangstellung des Umweltschutzes? 237
III. Angleichung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften, Art. 94 ff. EG 238
1. Allgemeine Harmonisierungskompetenz, Art. 94 EG 238
2. Maßnahmen zur Rechtsangleichung nach Art. 95 EG 239
a) Regelungsgehalt 239
b) Sichtbarmachung der inneren Grenzen der Kompetenz 240
3. Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen, Art. 96 EG 242
IV. Weitere Gemeinschaftskompetenzen 242
1. Befugnisnormen in spezifischen Politikbereichen 242
2. Ausnahmekompetenz zur vertragsergänzenden Regelung, Art. 308 EG 243
V. Abgrenzung zwischen dem Anwendungsbereich des Art. 175 EG und anderen Kompetenzen 244
1. Problemstellung 244
2. Lösungsansätze in der Literatur 246
3. Die Position des EuGH 248
a) Allgemein: Doppelabstützung bei Doppelcharakter 248
b) Subsidiarität der Umweltkompetenz gegenüber der Binnenmarktkompetenz: Titandioxid 250
c) Unanwendbarkeit der Binnenmarktkompetenz bei nur nebenbei bewirkter Harmonisierung: Tschernobyl und Abfallrichtlinie 252
d) Abgrenzung zwischen Heranziehung nur einer Rechtsgrundlage und Doppelcharakter: Richtlinien zum Schutz des Waldes und Tabakwerbeverbot 254
4. Zwischenergebnis 255
VI. Mittelbare Verhaltenssteuerung über Abgaben- und Ausgabenpolitik: Abgabenbestimmungen und Finanzzuweisungen der Gemeinschaft 256
1. Abgabenerhebung 256
a) Kompetenz zum Erlass von Abgabenbestimmungen 256
b) Abgabenhoheit und Verteilung des Abgabenaufkommens 257
2. Finanzzuweisungen als Steuerungsinstrumente 258
a) Ausgabenkompetenz 258
b) Anknüpfung an Bedingungen 258
aa) Zweckentsprechende Mittelverwendung 259
bb) Anknüpfung von weitergehenden Sachanforderungen 259
(1) Zusammenhang zwischen Mittelzuweisung und Umweltschutzanforderung besteht 260
(2) Zusammenhang zwischen Mittelzuweisung und Umweltschutzanforderung besteht nicht 261
§ 8 Grenzen der Ausübung von Gemeinschaftskompetenzen gegenüber den Mitgliedstaaten 264
I. Wer entscheidet? 264
1. Entscheidungsbefugnis der Mitgliedstaaten über die Geltung oder Anwendung des Gemeinschaftsrechts? 264
2. Der steuernde Einfluss der Mitgliedstaaten auf die Rechtssetzung: political safeguards im Gemeinschaftsrecht 268
a) Grenzen des Einflusses des Rates im Rechtssetzungsverfahren 268
aa) Die Rolle des Europäischen Parlaments neben dem Rat 268
bb) Mehrheitsentscheidungen im Rat 269
(1) Vertragstext 269
(2) Außervertragliche Vereinbarungen: Luxemburger Kompromiss und Kompromiss von Ioannina 270
cc) Initiativmonopol der Kommission und quasi-selbständige Rechtssetzungsbefugnisse 271
b) Strukturen im politischen Entscheidungsprozess 272
c) Zwischenergebnis 276
II. Rechtliche Konzepte für die Beschränkung des Gemeinschaftsgesetzgebers 277
1. Inhaltliche Beschränkungen 277
a) Umweltbezogene Anforderungen 277
b) Grundfreiheiten 277
2. Instrumentelle Beschränkungen 278
a) Gesetzgeberische Instrumente, Art. 249 EG 278
b) Unmittelbare Wirkung von Richtlinien und Schadensersatz wegen Nichtumsetzung 279
c) Verwaltungsstruktur 282
aa) Regelstruktur des indirekten Vollzugs von Gemeinschaftsrecht 282
bb) Die Funktion der Europäischen Umweltagentur 283
cc) Ausblick 286
3. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, Art. 5 EG 287
a) Bedeutungsgehalt der Prinzipien 288
aa) Subsidiaritätsprinzip 288
bb) Verhältnismäßigkeitsprinzip 292
cc) Verhältnis zwischen Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip 293
b) Justiziabilität und praktische Bedeutung 294
III. Regelungsmodelle des gemeinschaftlichen Umweltrechts 297
1. Überblick: Umweltaktionsprogramme und sekundäres Gemeinschaftsrecht 297
2. Unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht und gemeinschaftseigene Verwaltung 300
a) Die Bedeutung von Verordnungen im Umweltrecht 300
b) Unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien im Umweltrecht 303
c) Selbständige Verpflichtungen der Mitgliedstaaten 306
d) Gemeinschaftseigene Verwaltung im Umweltbereich 308
3. Anweisungen zu mitgliedstaatlicher Gesetzgebungs- und Verwaltungstätigkeit 309
a) Mehrstufige Struktur: Rahmenrichtlinien für die Rechtssetzung der Gemeinschaft 310
b) Formen indirekter Rechtssetzung 311
c) Regelungsansätze und Regelungsdichte 315
aa) Medienqualitätsstandards und Immissionswerte 315
bb) Emissionsgrenzwerte 316
(1) Stoffbezogene und emissionsquellenbezogene Emissionsgrenzwerte 317
(2) Kombinationen mit medienqualitätsbezogenen Standards 319
cc) Anforderungen an gefährliche Stoffe und Tätigkeiten 321
(1) Gefährliche Stoffe 321
(2) Gefährliche Tätigkeiten 323
(3) Umfassende lebenszyklusorientierte Vorschriften 323
dd) Einordnung produktbezogener und produktionsbezogener Standards 324
ee) Verfahrensregelungen 325
ff) Flächenbezogenes Naturschutzrecht 327
d) Grenzen der Anweisungsbefugnis im Umweltbereich 328
aa) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit 328
bb) Beschränkung auf Zielvorgaben 329
cc) Umsetzungs- und Anwendungsspielräume im Umweltbereich 330
4. Bedingte Regelungsanordnungen und Anknüpfung von Finanzzuweisungen an Bedingungen 333
a) Bedingte Regelungsanordnungen 333
aa) Zulässigkeit einer bedingten Delegation von Durchführungsbefugnissen 333
bb) Bestehende Ansätze: Bedingtes Gemeinschaftsrecht hinsichtlich des „Wie“ der Durchführung (Gleichwertigkeitsvorbehalte) 333
b) Bedingte Finanzzuweisungen 334
aa) Vorbilder in spezifischen Sachbereichen 334
bb) Bestehende Finanzierungsinstrumente im umweltnahen Bereich 336
5. Vollzugsprobleme des gemeinschaftlichen Umweltrechts 338
a) Bestehende Vollzugsdefizite 339
aa) Umfang von Vollzugsdefiziten 339
bb) Gründe für Vollzugsdefizite 340
b) Durchsetzung durch Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten 342
aa) Informationsbeschaffung und präventive Steuerung 342
bb) Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeldverfahren, Art. 226 und 228 EG 344
cc) Kapazitätsdefizite 345
c) Durchsetzung durch Gemeinschaftsbürger 346
aa) Befassung eines mitgliedstaatlichen Gerichts 347
(1) Anregung eines Vorabentscheidungsverfahrens 347
(2) Gemeinschaftsrechtliche Maßstäbe für mitgliedstaatliche Gerichte 349
bb) Befassung der Kommission: Die Umweltbeschwerde 350
d) Zwischenergebnis 354
§ 9 Vergleich der Befugnisse der oberen föderalen Ebene in den USA und der EG 355
I. Die Kompetenzstruktur der oberen Ebene 355
1. Umweltbezogene Kompetenzen 355
2. Auf den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr bezogene Kompetenzen 356
3. Bedeutung umweltspezifischer Befugnisnormen 357
4. Anreizsysteme als Steuerungsinstrumente 358
a) Bedingte Vollregelungen (drohende Sperrwirkung) 358
b) Bedingte Finanzzuweisungen 359
5. Umweltrecht als Innenrecht des Staates 360
6. Völkerrechtliche Vereinbarungen 360
II. Bewertung innerer Grenzen der Befugnisse der oberen Ebene 361
1. Bedeutung innerer Grenzen 361
2. Praktische Wirksamkeit innerer Grenzen 361
3. Die Rolle der Rechtsprechung im Integrationsprozess 363
III. Formen äußerer Grenzziehungen 365
1. Strukturelle Grenzen 365
a) Politische Schutzmechanismen 365
b) Einzelstaatliche Souveränität als Grenze 366
c) Subsidiaritätsprinzip 367
d) Beschränkung auf grenzüberschreitende Sachverhalte 368
2. Instrumentelle Grenzen 369
3. Inhaltliche Grenzen 371
IV. Einfaches Umweltrecht im gegenwärtigen föderalen Gefüge 372
1. Rechtsformen 372
a) Umfassende Gesetze oder einzelne Richtlinien 372
b) Unmittelbare Regelung oder Mehr-Ebenen-Modell 373
2. Probleme der Rechtsdurchsetzung 374
a) Allgemeine Unterschiede 374
b) Mangelnde administrative Ressourcen 374
c) Klagebefugnis, insbesondere Bürger- und Verbandsklagen 375
Teil 3: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der Gliedstaaten der USA 377
§ 10 Föderale Konflikte durch einzelstaatliches Umweltrecht 377
§ 11 Kompetenzen der Gliedstaaten der USA 378
I. Geltungsvorrang des Bundesrechts 378
II. Die police power als Inbegriff der den Gliedstaaten verbliebenen Kompetenzen 378
III. Ausschließliche und konkurrierende Bundeskompetenzen 379
§ 12 Bundesgesetzgebung mit Sperrwirkung im Bereich konkurrierender Kompetenzen: federal preemption 381
I. Herleitung der Sperrwirkung 381
II. Formen der Sperrwirkung 381
III. Vermutung gegen Sperrwirkung in traditionell gliedstaatlich geregelten Bereichen 385
1. Sensibilisierung des Gesetzgebers: Die clear statement rule 385
2. Umfang traditionell gliedstaatlich geregelter Bereiche 387
3. Traditionell bundesrechtlich geregelte Sachverhalte 389
IV. Sperrwirkung im Bereich des Umweltrechts 389
1. Ausdrückliche Sperrwirkung (express preemption) und ausdrückliche Vorbehalte (savings clauses) 390
a) Sperrwirkung nach Produktbezogenheit einer Regelung 390
b) Traditionell gliedstaatliche Regelungsgegenstände und regionaler Bezug 393
c) Gliedstaatliche Spielräume neben ausdrücklichen Ausschlussoder Vorbehaltsklauseln 395
aa) Medienqualitätsbezogene Bestimmungen 395
bb) Übernahme gliedstaatlicher Anforderungen in Bundesrecht 395
cc) Abweichungen mit Zustimmung des Bundes 396
2. Verdrängung gliedstaatlichen Rechts wegen bundesrechtlicher Besetzung des Sachbereichs (federal occupation of the field) 396
a) Verdrängung ordnungsrechtlicher Anforderungen der Gliedstaaten 396
b) Ordnungsrecht des Bundes und gliedstaatliches Schadensersatzrecht (drohende Schadensersatzforderungen als mittelbare Standardsetzung) 399
c) Sperrwirkung und preemption threats 403
3. Verdrängung gliedstaatlichen Rechts wegen Unvereinbarkeit mit Bundesrecht (actual conflict) 404
V. Sperrwirkung bei Regelungen zu bundeseigenen Flächen nach der Property Clause 406
§ 13 Handlungsspielräume bei Nichtexistenz von Bundesrecht mit Sperrwirkung 408
I. Die Beschränkung der gliedstaatlichen Gesetzgebung durch die „ruhende“ Handelskompetenz (dormant Commerce Clause) 409
1. Einführung 409
2. Interpretationsmodelle zur Bedeutung der commerce power gegenüber den Staaten 410
a) Völliger Ausschluss der Staaten aus dem Handelsbereich auch ohne Ausübung der Commerce Clause durch den Bund (dormant power theory) 410
b) Konkurrierende Kompetenzen ohne Beschränkung der Staaten durch die Commerce Clause (concurrent power theory) 412
c) Wechelseitige Ausschließlichkeit zwischen commerce power und police power (mutual exclusiveness theory oder origin of power theory) 413
d) Selektive Ausschließlichkeit nach Sachbereichen (selective exclusiveness oder Cooley-doctrine) 415
3. Die moderne Auffassung: Die ruhende Handelskompetenz (dormant Commerce Clause) als individuelle Grenze gliedstaatlicher Kompetenzausübung 417
a) Entwicklung praxistauglicher Kriterien durch die Rechtsprechung 417
b) Unterschiedliche Anforderungen an diskriminierende und nichtdiskriminierende Regelungen 419
c) Unzulässigkeit grenzüberschreitender/extraterritorialer Regelungen 423
d) Begründungen der dormant Commerce Clause 425
4. Behandlung abgabenrechtlicher Regelungen 428
a) Abgaben als Lenkungsmittel im Umweltrecht 428
aa) Begriff und Typologie der Umweltabgaben 428
bb) Gesetzgeberische Gestaltung von Umweltabgaben 430
b) Anwendung der dormant Commerce Clause bei Abgaben: Der Complete Auto-test 432
II. Zulässige Abweichungen von der dormant Commerce Clause 435
1. Gesundheits- und Umweltschutz als legitime Zielsetzung 435
2. Schutzbereichsausnahme oder Rechtfertigungsgrund? 436
3. Bewirtschaftung und Schutz innerstaatlicher natürlicher Ressourcen 438
a) Öffentliche Güter als öffentliches Eigentum: Die public ownership theory 439
b) Ressourcenschutz als legitime Zielsetzung 440
4. Der Staat in der Rolle eines Wirtschaftsteilnehmers 443
a) Die market participant exemption 443
b) Die Unterscheidung zwischen Subventionen und Abgaben: West Lynn Creamery 446
5. Zulässigkeit unter Bezugnahme auf die Bundesgesetzgebung 447
a) Eindeutige Zustimmung des Bundesgesetzgebers: congressional consent 447
b) Übereinstimmung mit Politiken des Bundes 448
III. Die Anwendung der dormant Commerce Clause im Umweltrecht 449
1. Der Versuch der Begrenzung von Abfalleinfuhren aus anderen Gliedstaaten 450
a) Direkte Einfuhrbeschränkungen 451
b) Ausfuhrbeschränkungen zur Stabilisierung einer funktionsfähigen Abfallwirtschaft: local processing requirements 454
c) Besondere Abgaben auf außerstaatliche Abfälle 456
aa) Regelungsmodelle 457
bb) Erschwerung der Abfalldeponierung als Schutz von Naturgütern? 458
d) Bedarfsorientierte Begrenzungen von Deponieneu- und -ausbauten 459
e) Planerische Anforderungen 462
f) Auswege 462
aa) Abweichende Ansichten im Supreme Court und in der Literatur 463
bb) Anwendung der market participant doctrine 465
(1) Übernahme von Aufgaben und Anlagen durch die öffentliche Hand 465
(2) Gezielte Subventionen an örtliche Unternehmer 466
(3) Steuervergünstigungen 467
cc) Eingreifen des Bundesgesetzgebers 468
2. Andere streitige Bereiche 470
a) Umweltschutz und Protektionismus bei der Energieerzeugung 470
aa) Erschwerung der Einfuhr von „schmutzigem“ Strom aus anderen Gliedstaaten 470
bb) Exterritoriale Anwendung 471
b) Naturschutz: Maine v. Taylor 473
c) Verpackungsvorschriften 474
Teil 4: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der EG-Mitgliedstaaten 475
§ 14 Kompetenzen der Mitgliedstaaten 475
I. Die eingeschränkte Souveränität der Mitgliedstaaten und die Entscheidungsbefugnis des EuGH 475
II. Ausschließliche und konkurrierende Kompetenzen der Gemeinschaft 477
1. Unterscheidung konkurrierender und ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen 477
2. Notkompetenz der Mitgliedstaaten in ausschließlichen Kompetenzbereichen der Gemeinschaft 478
3. Bereiche ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen 479
§ 15 Verbleibende mitgliedstaatliche Handlungsspielräume bei Existenz sekundären Gemeinschaftsrechts 480
I. Die Sperrwirkung des sekundären Gemeinschaftsrechts 481
1. Das Prinzip der Sperrwirkung 481
2. Kriterien der Sperrwirkung 482
a) Entwicklung der Kriterien 482
b) Die Kriterien im Einzelnen 484
3. Insbesondere: Harmonisierungstechnik als Steuerungsinstrument 488
4. Sperrwirkung im Umweltbereich 489
a) Harmonisierungsformen im Umweltbereich 489
b) Mitgliedstaatliche Spielräume 493
aa) Vorteile optioneller gegenüber abschließenden Harmonisierungen 493
bb) Spielräume neben abschließenden, optionellen oder Mindestharmonisierungen 494
c) Bedeutung des Binnenmarktbezugs einer Regelung 496
d) Bedeutung von Umweltschutzgründen und des Subsidiaritätsprinzips bei der Beurteilung der Sperrwirkung 498
e) Zwischenergebnis 499
II. Primärrechtliche Abweichungsermächtigungen (Schutzverstärkungsklauseln) 500
1. Abweichung von binnenmarktbezogenen Maßnahmen, Art. 95 Abs. 4 ff. EG 501
a) Beibehaltung von Abweichungen, Art. 95 Abs. 4 EG 501
aa) Anwendungsbereich 501
bb) Materielle Voraussetzungen 503
cc) Formelle Voraussetzungen 504
b) Neueinführung von Abweichungen, Art. 95 Abs. 5 EG 506
c) Zwischenergebnis 507
2. Abweichung von umweltbezogenen Maßnahmen, Art. 176 EG 508
3. Mitgliedstaaten als Sachwalter des Gemeinschaftsinteresses 510
4. Zulässigkeit anderer Schutzinstrumente als Schutzverstärkungen 510
III. Sekundärrechtliche Abweichungsermächtigungen 511
1. Vorhandene sekundärrechtliche Abweichungsermächtigungen im Umweltrecht 512
2. Primärrechtliche Verpflichtungen zur Einführung sekundärrechtlicher Abweichungsermächtigungen (Schutzklauselgebote) 514
a) Schutzklauselgebot für binnenmarktbezogene Maßnahmen, Art. 95 Abs. 10 EG 514
b) Schutzklauselgebot für umweltrelevante Maßnahmen, Art. 174 Abs. 2 UAbs. 2 EG 517
IV. Verhältnis zwischen primärrechtlichen Abweichungsermächtigungen und Sekundärrecht 519
1. Vorrang des Sekundär hts 519
2. Bedeutung der primärrechtlichen Abweichungsermächtigungen 519
§ 16 Handlungsspielräume bei Nichtexistenz sekundären Gemeinschaftsrechts 520
I. Das Schutzsystem der Grundfreiheiten 520
II. Schutz der Warenverkehrsfreiheit, Art. 23 ff. EG 521
1. Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, Art. 28 EG 521
a) Grundlage: Die Dassonville-Formel 521
b) Maßnahmen gleicher Wirkung durch Unterlassen: Mitgliedstaatliche Schutzpflichten 524
c) Einschränkung des Anwendungsbereichs des Art. 28 EG 525
d) Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung für das Umweltrecht der Mitgliedstaaten nach Keck 530
2. Mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, Art. 29 EG 534
3. Legitimation mitgliedstaatlicher Maßnahmen, die unter Art. 28/29 EG fallen 538
a) Ausnahmen vom Grundsatz der Art. 28/29 EG nach Art. 30 EG 538
b) Aussetzung der Art. 28/29 EG wegen zwingender Erfordernisse: Cassis de Dijon u.a. 541
c) Rechtsgüter in anderen Staaten als Schutzgrund? 543
4. Spezielle Schrankenregelungen für Abgaben und Beihilfen 545
a) Verbot von Zöllen und zollgleichen Abgaben, Art. 23 ff. EG 545
b) Diskriminierungsverbot für inländische Abgaben und Rückvergütungen, Art. 90 und 91 EG 547
aa) Regelungsumfang 547
bb) Zulässigkeit von Lenkungszwecken bei differenzierenden Abgabensystemen 548
c) Subsidiäre Anwendung der Vorschriften über die Warenverkehrsfreiheit 550
d) Schranken für mitgliedstaatliche Beihilfen, Art. 87 ff. EG 551
e) Einordnung parafiskalischer Maßnahmen 553
f) Zwischenergebnis 554
6. Legalisierung mitgliedstaatlicher Einschränkungen der Grundfreiheiten durch Zustimmung der Gemeinschaftsorgane? 555
III. Schutz der Dienstleistungsfreiheit, Art. 49 ff. EG 556
1. Gewährleistungsumfang 556
2. Legitimation von Einschränkungen 556
IV. Der Staat als Wirtschaftsteilnehmer: Diskriminierungsverbot für staatliche Handelsmonopole, Art. 31 EG, und Verbot vertragswidriger Einwirkung auf öffentlich beherrschte Unternehmen, Art. 86 EG 558
V. Umweltschutzbezogene Verpflichtungen und Schranken des Primärrechts 560
1. Gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zu aktiver mitgliedstaatlicher Umweltpolitik? 560
2. Steuerung konkreter mitgliedstaatlicher Rechtsakte durch Umweltschutzprinzipien des Gemeinschaftsrechts (Unterlassungspflichten) 561
VI. Anwendung des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens als Schrankenregelungen für mitgliedstaatliches Umweltrecht 563
1. Bewältigung von Abfallproblemen 563
a) Begriff der Ware: Ausschluss von wertlosen oder umweltschädlichen Gegenständen aus dem Schutzbereich der Warenverkehrsfreiheit? 563
b) Systeme zur Verminderung des Abfallaufkommens und zur Beschränkung von Abfalltransporten 566
aa) Zwingende Rückgabesysteme für Verpackungen: Pfandflaschen 566
bb) Einfuhrbeschränkungen für Abfälle: Abfalltransport 568
cc) Sicherung der Kapazitätsauslastung örtlicher Abfallbehandlungsanlagen: Die Entscheidungen zur Umsetzung der Altölrichtlinie, Chemische Afvallstoffen Dusseldorp und FFAD 572
2. Artenschutz 575
a) Süßwasserkrebse (Kommission / Deutschland) 575
b) Læsø-Biene (Bluhme) 576
3. Tierschutz: Schlachttiertransporte (Monsees) 577
4. Ausfuhrbeschränkungen für Rohstoffe 578
5. Umweltbezogene Abgaben 580
a) Straßenbenutzungsgebühren 580
b) Progressive Kraftfahrzeugsteuer: Tarantik u.a. 580
c) Verbrauchssteuer auf Elektrizität: Outokumpu 582
§ 17 Vergleich der Befugnisse der unteren föderalen Ebene in den USA und der EG 584
I. Struktur der Grenzsetzungen für die untere Ebene 584
1. Grenzsetzungen als Souveränitätsbeschränkungen durch die Verfassung bzw. den EG-Vertrag 584
2. Reichweite der Sperrwirkung des einfachen/Sekundärrechts 585
3. Umweltbelange als Kriterien der Sperrwirkung? 586
4. Die Freiheit des Binnenhandels als zentrale Schranke einzelstaatlicher Rechtssetzung 587
II. Rechtfertigung von Handelsbeschränkungen 587
1. Erstreckung der Rechtfertigungsmöglichkeit auf diskriminierende Regelungen 587
2. Insbesondere: Ausfuhrbeschränkungen 590
3. Verfassungs-/primärrechtliche Abweichungsmöglichkeiten 591
4. Kontrolle einzelstaatlicher Regelungen und Integrationsbedarf 593
§ 18 Vergleichende Betrachtung des Verhältnisses der beiden Ebenen zueinander 593
I. Zusammenhang zwischen Kompetenzen der oberen Ebene und Beschränkungen der unteren Ebene 593
II. Verhältnis von Umweltschutz und wirtschaftlicher Integration 595
1. Vorrangstellung des Umweltschutzes? 595
2. Emanzipation des Umweltrechts von wirtschaftlichen Bezügen 595
III. Die Bedeutung verfassungsunmittelbarer Wertentscheidungen für die Verfassungspraxis 596
IV. Institutionelle Bedingungen einer sachgerechten Aufgabenverteilung 597
1. Erhaltung und Stärkung der „political safeguards of federalism“ 597
2. „The dangers of creeping federalism“: Föderalismus in den USA als Warnung vor einer „schleichenden Vergemeinschaftung“? 599
V. Inhaltliche Maßgaben für eine sachgerechte Aufgabenverteilung zwischen den beiden Ebenen 601
1. Vollständige Trennung der Verantwortungsbereiche 601
2. Festlegung gemeinsamer Schutzniveaus im Umweltrecht auf der oberen Ebene 602
3. Implementation und Verwaltung auf der unteren Ebene 603
4. Bedingte Finanzzuweisungen 604
5. Stärkung von Kontrollbefugnissen der oberen Ebene und Erweiterung von Bürgerklagen 605
Schlussbetrachtung: Zehn Thesen zur Fortentwicklung der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten im Umweltrecht der EG 606
Literaturverzeichnis 608
Personen- und Sachwortregister 631