Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

Wolfgang G. Renner

doi:10.3790/978-3-428-50977-5

Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

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Renner, W. (2003). Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50977-5

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Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

Renner, Wolfgang G.

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 125

(2003)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50977-5
978-3-428-10977-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50977-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 640
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Wolfgang Renner beleuchtet die Aufgabenverteilung zwischen oberer und unterer föderaler Ebene in den USA (Bund und Gliedstaaten) und der EG als Teil der EU (Gemeinschaft und Mitgliedstaaten). Untersuchungsfeld ist der Bereich des Umweltrechts, in dem Zuständigkeitsabgrenzungen und -konflikte sowie Verschränkungen der Aufgabenwahrnehmung in den beiden untersuchten Systemen in ähnlicher Weise auftreten. Der Autor stellt die Handlungsspielräume der beiden Ebenen in den USA und der EG dar und vergleicht diese miteinander; dazu wird eine Gesamtschau hergestellt. Im Ergebnis werden die unterschiedlichen Regelungsansätze der Aufgabenverteilung zwischen der oberen und unteren Ebene in den Grundordnungen der beiden Systeme (der Verfassung der USA bzw. dem EG-Vertrag), deren historische und politische Bedingtheiten, ihre unterschiedlichen Ausprägungen im einfachen Recht und die Problemadäquanz einzelner Elemente deutlich. Am Ende der Arbeit formuliert der Verfasser thesenartig zugespitzte Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung des EG-Rechts.

Ausgezeichnet mit dem Werner-von-Simson-Preis 2002.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	11
Einführung	33
§ 1 Eingrenzung der Untersuchung	33
I. Einleitung	33
II. Föderalismus als Organisationsprinzip staatlicher Systeme	36
1. Die Bandbreite des Begriffs Föderalismus	36
2. Abgrenzung gegenüber anderen Organisationsprinzipien	41
III. Äußere Bedingungen für die Aufgabenverteilung im Umweltrecht der USA und der EG	42
§ 2 Gang der Darstellung	44
§ 3 Die Problematik der Regelungsebene für Umweltschutzbestimmungen: Gründe für und gegen ein zentral vorgegebenes Umweltrecht	45
I. Gründe für Umweltrecht auf der oberen Ebene (Bundes- bzw. Gemeinschaftsebene)	46
1. Verhinderung eines Negativwettbewerbs bei Umweltstandards (race to the bottom)	46
2. Verhinderung protektionistischer Maßnahmen	47
3. Grenzüberschreitende Auswirkungen von Umweltschäden und grenzüberschreitende Lebensräume	47
4. Repräsentation berührter Interessen	48
5. Wirtschaftliche Vorteile	49
6. Verbesserung der internationalen Verhandlungsposition	50
II. Gründe für ein Umweltrecht auf einer unteren Ebene (gliedstaatliche bzw. mitgliedstaatliche oder lokale Ebene)	50
1. Mangelnde Berücksichtigung geographischer, ökologischer, rechtlicher und anderer Unterschiede in zentral vorgegebenen Regelungen	51
2. Gliedstaaten/Mitgliedstaaten als „regulatorische Laboratorien“	51
3. Bessere Vertrautheit lokaler Behörden mit lokalen Problemen und höhere Akzeptanz ortsnaher Verwaltung	53
4. „Nähere“ demokratische Legitimation örtlicher Entscheidungen	54
5. Mangelnde administrative und finanzielle Ressourcen des Bundes und Wirtschaftlichkeitserwägungen („Parallelverwaltung“)	54
Teil 1: Umweltrechtliche Handlungsspielräume des Bundes in den Vereinigten Staaten	55
§ 4 Kurze Einführung in das Recht der Vereinigten Staaten	55
I. Rechtsquellen	55
II. Legislative und Exekutive	56
III. Gerichtsaufbau	57
IV. Rechtsfortbildung durch die Gerichte: stare decisis und overruling	58
§ 5 Bundeskompetenzen	59
I. Leitlinien der Kompetenzstruktur	59
1. Überblick zur Entstehung der geltenden Verfassung	59
2. Prinzipien der Kompetenzverteilung und Kompetenzausübung	62
a) Das Enumerationsprinzip (doctrine of enumerated powers)	62
b) Vorrang des Bundesrechts: Die Supremacy Clause	63
c) Durchführung von Sachkompetenzen unter der Necessary and Proper Clause und die doctrine of implied powers	63
3. Überblick über die einschlägigen Sachkompetenzen für die Ansiedlung der Querschnittsaufgabe Umweltschutz	65
II. Zwischenstaatlicher Handel: Die Commerce Clause	66
1. Historische Gründe für die Einführung der Commerce Clause	66
2. Entwicklung der Rechtsprechung zur Commerce Clause	68
a) Gibbons v. Ogden	68
b) Die Phase früher wirtschaftslenkender Gesetze	70
c) Der Streit um den New Deal und die Nachkriegsjahrzehnte	72
d) United States v. Lopez – neue Grenzen der Commerce Clause?	77
aa) Die Entscheidung des Supreme Court	77
bb) Kritische Würdigung	81
e) Gerichtliche Kontrolldichte: Der rational basis-Test	84
3. Die Commerce Clause als Kompetenzgrundlage im Umweltrecht	85
a) Erfasste Regelungsbereiche mit Bezug zum zwischenstaatlichen Handel	86
b) Verwendung von Sachargumenten für zentrale Regelungen in der Praxis	87
aa) Regelung und Begrenzung zwischenstaatlicher Auswirkungen von Umweltschäden	87
bb) Verkehrsfähigkeit von Produkten	88
cc) Ökonomischer Nutzen von Umweltgütern	88
dd) Der Streit um die Notwendigkeit, einem Negativwettbewerb der Gliedstaaten (race to the bottom) entgegenzuwirken	89
(1) Die Anerkennung des race to the bottom-Arguments in Rechtsprechung und Literatur	89
(2) Diskussion und kritische Würdigung	90
c) Eingrenzungen in einzelnen Sachbereichen nach Lopez	93
aa) Klarstellung des Bezuges zum zwischenstaatlichen Handel	94
bb) Schutz innerstaatlicher Feuchtgebiete als Lebensraum von Zugvögeln nach dem Clean Water Act	95
(1) Die aquatic systems rationale und die migratory birds rule	96
(2) Cargill, Inc. v. United States und SWANCC v. US. Army Corps of Engineers	98
cc) Einbeziehung zukünftiger Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel	101
dd) Begrenzung der Altlastenhaftung nach Bundesrecht	103
d) Zwischenergebnis	104
III. Umweltschutz auf bundeseigenem Land: Die Jurisdiction Clause und die Property Clause	105
IV. Mittelbare Verhaltenssteuerung über Steuer- und Ausgabenpolitik: Die Taxing and Spending Clause	109
1. Reichweite der Kompetenz zur Abgabenerhebung	109
2. Ausgabenkompetenz und conditional grants	110
a) Die Entwicklung der Rechtsprechung	111
aa) Die Spending Clause als selbständige Kompetenz für Verwendungsbedingungen: United States v. Butler	111
bb) Zulässigkeit finanzieller Regelungsanreize bei Vermeidung von Zwang: Steward Machine Co. v. Davis und South Dakota v. Dole	113
b) Kritische Würdigung	116
V. Weitere Bundeskompetenzen	118
1. Ausführung internationaler Verträge: Die treaty power	118
2. Seerecht: admiralty and maritime jurisdiction	120
3. Common law des Bundes	121
§ 6 Grenzen der Ausübung von Bundeskompetenzen gegenüber den Gliedstaaten in den USA im Umweltrecht der USA (federalismbased limits)	121
I. Wer entscheidet über die Einhaltung von Grenzen?	122
1. Verbreitete Klagen über das Ausgreifen des Bundes im Umweltrecht	122
2. Können die Gliedstaaten Bundesrecht für nichtig erklären nullification)?	124
3. Müssen Zuständigkeitsbereiche der Staaten von den Gerichten vor dem Eindringen des Bundes geschützt werden oder genügen die political safeguards of federalism?	125
4. Zwischenergebnis	128
II. Die Konzepte von Rechtsprechung und Lehre für die Grenzen der Ausübung von Bundeskompetenzen	129
1. Der Zehnte Verfassungszusatz und verfassungsimmanente Beschränkungen der Bundesgesetzgebung	130
a) Die klassischen Interpretationsansätze: Absoluter Vorrang des Bundesrechts oder dual federalism	130
b) Schutz traditionell gliedstaatlich geregelter Bereiche und hoheitlicher Tätigkeiten: National League of Cities v. Usery	132
c) Schutz durch den politischen Entscheidungsprozess: Garcia v. SAMTA und Gregory v. Ashcroft	134
d) Trennung der politischen Verantwortung der beiden föderalen Ebenen	138
aa) Wiederbelebung des judicial federalism: New York v. United States	138
bb) Dual sovereignty als direktes Trennprinzip: Printz v. United States	139
cc) Ausnahmen vom Anordnungsverbot	141
(1) Regelungen aufgrund des Vierzehnten Verfassungszusatzes? Pennsylvania Department of Corrections v. Yeskey und die Rechtsprechung zu den Reconstruction Amendments	141
(2) Anweisungen in allgemeinen Gesetzen? Obiter dicta seit Garcia	143
(3) Besondere Verfassungsbestimmungen	144
(4) Unselbständige untergeordnete Anweisungen an die Exekutive und verwaltungsinterne Mitteilungspflichten	145
dd) Kritische Würdigung der Doktrin von New York und Printz: dual federalism als Paradigma für die Zukunft?	146
(1) Zur Urteilskritik	147
(2) Zur möglichen Fortschreibung der Argumentation in New York und Printz	149
2. Alternative Konzepte der Rechtslehre für verfassungsimmanente Beschränkungen	151
a) Die Guarantee Clause als Schutzschild der innerstaatlichen Strukturen der Gliedstaaten	151
b) Analogien zur Bill of Rights zur Absicherung fairer Verhandlungen um die Übernahme von Staatsaufgaben	152
3. Einschränkung gliedstaatlicher Verwaltung von Bundesgesetzen durch die Vesting Clause: Die unitary executive theory	153
4. Grenzen bei der Durchsetzung von Bundesrecht gegen gliedstaatliche Verstöße: Der Elfte Verfassungszusatz	155
a) Bedeutung des Elften Verfassungszusatzes	155
aa) Klagen des Bundes und der Gliedstaaten	155
bb) Klagebefugnis von Bürgern und privaten Vereinigungen	156
b) Reichweite des Schutzes des Elften Verfassungszusatzes	158
c) Abbedingen der gliedstaatlichen Immunität durch den Bund	160
aa) Die bisherige Rechtsprechung	160
bb) Die neuen Entscheidungen des Supreme Court	161
cc) Die dogmatischen Begründungen von Abdingbarkeit und Nichtabdingbarkeit	163
d) Praktische Folgen	165
5. Subsidiarität als mögliche Leitlinie der commerce power?	166
III. Gesetzgeberische Konzepte: Regelungsmodelle im Umweltrecht des Bundes	169
1. Historischer Überblick: Die Entwicklung der Rolle des Bundes im Umweltrecht	169
2. Vollregelungen mit unmittelbarer Geltung für Bürger und Behörden und bundeseigener Verwaltung	173
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht	173
b) Zulässigkeit von Bundesrecht mit Verdrängungs- oder Sperrwirkung gegenüber gliedstaatlichem Recht	175
c) Grenzen für Vollregelungen in traditionell gliedstaatlich geregelten Bereichen	176
aa) Traditionelle Zuordnung von Sachbereichen zur Gliedstaatenebene als Kompetenzschranke oder Kompetenzindiz	176
bb) Umweltrecht als traditionell staatlich geregelter Bereich?	177
d) Gliedstaaten als Regelungsunterworfene	179
e) Gliedstaatliche Einflussnahme auf die Standardsetzung im Bereich der bundeseigenen Verwaltung	181
f) Durchsetzung durch Bürger und private Vereinigungen	182
g) Vor- und Nachteile des Modells vom Bund selbst verwalteter Vollregelungen	183
3. Anweisungen an Gesetzgebung und Verwaltung der Gliedstaaten	184
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht	184
b) Zulässigkeit der Übertragung von Implementation und Verwaltung	185
c) Zulässige Anweisungen im Umweltbereich	187
d) Vor- und Nachteile des Anweisungsmodells	187
4. Finanzielle Anreize und regulatorische Drohungen, um die Gliedstaaten zu einer Regelung zu veranlassen (cooperative federalism)	189
a) Struktur des kooperativen Modells	189
b) Beispiele im Umweltrecht	190
c) Selbsteintrittsrechte der Environmental Protection Agency	194
d) Herbeiführung von Kooperation durch Drohung mit bundesrechtlicher Sperrwirkung (preemption threats oder conditional preemption)	195
aa) Herleitung aus der Supremacy Clause	195
bb) Störung der politischen Verantwortungszusammenhänge (Zehnter Verfassungszusatz) oder Verstoß gegen Guarantee Clause?	196
cc) Verstoß gegen die Einheit der Exekutive (Vesting Clause, Art. II § 1 S. 1)?	199
e) Herbeiführung von Kooperation durch bedingte Finanzzuweisungen (conditional grants)	200
aa) Herleitung aus der Spending Clause	200
bb) Störung der politischen Verantwortungszusammenhänge (Zehnter Verfassungszusatz) und Guarantee Clause?	200
(1) Die Position der Rechtsprechung	200
(2) Kritik	202
cc) Abgrenzung zwischen zulässigem Anreiz und unzulässiger Anweisung zu gliedstaatlicher Umsetzung und Verwaltung: Das Problem der Freiwilligkeit	203
f) Zuweisung von Staatsaufgaben ohne Finanzzuweisungen (unfunded mandates)	205
g) Vollzugsprobleme im kooperativen Föderalismus	208
aa) Durchsetzung durch die Environmental Protection Agency	208
bb) Durchsetzung durch Bürgerklagen (citizen suits)	211
h) Vor- und Nachteile des kooperativen Modells	213
5. Anregung der Gliedstaaten zu selbständigen Umweltpolitiken	216
a) Formen und Beispiele im Umweltrecht	216
b) Zulässigkeit	217
c) Vor- und Nachteile des reinen Anreizmodells	217
6. Bundesverwaltung über Gebiete und Naturgüter in Bundeseigentum (federal management of federally owned lands and resources)	218
Teil 2: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der Gemeinschaftsebene in der Europäischen Gemeinschaft	221
§ 7 Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft	221
I. Leitlinien der Kompetenz- und Entscheidungsstruktur	221
1. Prinzipien der Kompetenzverteilung und Kompetenzausübung	221
a) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, Art. 5 Abs. 1 EG	221
b) Vorrang des Gemeinschaftsrechts	223
2. Überblick über die Entwicklung der Kompetenzen und umweltbezogenen Vorgaben	224
3. Rechtssetzungsverfahren, Art. 250 ff. EG	225
II. Kompetenzen und weitere Vorgaben im Titel Umwelt, Art. 174 ff. EG, und in Art. 6 EG	226
1. Umweltpolitische Vorgaben, Art. 174 EG	227
a) Rechtswirkung und Justiziabilität	227
b) Inhalt der Vorgaben	228
2. Kompetenz für umweltbezogene Maßnahmen, Art. 175 EG	231
a) Innere Grenzen des Art. 175 Abs. 1 EG	232
b) Bedeutung des Art. 175 Abs. 2 EG	234
3. Umweltrechtliche Querschnittsklausel, Art. 6 EG	235
4. Vorrangstellung des Umweltschutzes?	237
III. Angleichung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften, Art. 94 ff. EG	238
1. Allgemeine Harmonisierungskompetenz, Art. 94 EG	238
2. Maßnahmen zur Rechtsangleichung nach Art. 95 EG	239
a) Regelungsgehalt	239
b) Sichtbarmachung der inneren Grenzen der Kompetenz	240
3. Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen, Art. 96 EG	242
IV. Weitere Gemeinschaftskompetenzen	242
1. Befugnisnormen in spezifischen Politikbereichen	242
2. Ausnahmekompetenz zur vertragsergänzenden Regelung, Art. 308 EG	243
V. Abgrenzung zwischen dem Anwendungsbereich des Art. 175 EG und anderen Kompetenzen	244
1. Problemstellung	244
2. Lösungsansätze in der Literatur	246
3. Die Position des EuGH	248
a) Allgemein: Doppelabstützung bei Doppelcharakter	248
b) Subsidiarität der Umweltkompetenz gegenüber der Binnenmarktkompetenz: Titandioxid	250
c) Unanwendbarkeit der Binnenmarktkompetenz bei nur nebenbei bewirkter Harmonisierung: Tschernobyl und Abfallrichtlinie	252
d) Abgrenzung zwischen Heranziehung nur einer Rechtsgrundlage und Doppelcharakter: Richtlinien zum Schutz des Waldes und Tabakwerbeverbot	254
4. Zwischenergebnis	255
VI. Mittelbare Verhaltenssteuerung über Abgaben- und Ausgabenpolitik: Abgabenbestimmungen und Finanzzuweisungen der Gemeinschaft	256
1. Abgabenerhebung	256
a) Kompetenz zum Erlass von Abgabenbestimmungen	256
b) Abgabenhoheit und Verteilung des Abgabenaufkommens	257
2. Finanzzuweisungen als Steuerungsinstrumente	258
a) Ausgabenkompetenz	258
b) Anknüpfung an Bedingungen	258
aa) Zweckentsprechende Mittelverwendung	259
bb) Anknüpfung von weitergehenden Sachanforderungen	259
(1) Zusammenhang zwischen Mittelzuweisung und Umweltschutzanforderung besteht	260
(2) Zusammenhang zwischen Mittelzuweisung und Umweltschutzanforderung besteht nicht	261
§ 8 Grenzen der Ausübung von Gemeinschaftskompetenzen gegenüber den Mitgliedstaaten	264
I. Wer entscheidet?	264
1. Entscheidungsbefugnis der Mitgliedstaaten über die Geltung oder Anwendung des Gemeinschaftsrechts?	264
2. Der steuernde Einfluss der Mitgliedstaaten auf die Rechtssetzung: political safeguards im Gemeinschaftsrecht	268
a) Grenzen des Einflusses des Rates im Rechtssetzungsverfahren	268
aa) Die Rolle des Europäischen Parlaments neben dem Rat	268
bb) Mehrheitsentscheidungen im Rat	269
(1) Vertragstext	269
(2) Außervertragliche Vereinbarungen: Luxemburger Kompromiss und Kompromiss von Ioannina	270
cc) Initiativmonopol der Kommission und quasi-selbständige Rechtssetzungsbefugnisse	271
b) Strukturen im politischen Entscheidungsprozess	272
c) Zwischenergebnis	276
II. Rechtliche Konzepte für die Beschränkung des Gemeinschaftsgesetzgebers	277
1. Inhaltliche Beschränkungen	277
a) Umweltbezogene Anforderungen	277
b) Grundfreiheiten	277
2. Instrumentelle Beschränkungen	278
a) Gesetzgeberische Instrumente, Art. 249 EG	278
b) Unmittelbare Wirkung von Richtlinien und Schadensersatz wegen Nichtumsetzung	279
c) Verwaltungsstruktur	282
aa) Regelstruktur des indirekten Vollzugs von Gemeinschaftsrecht	282
bb) Die Funktion der Europäischen Umweltagentur	283
cc) Ausblick	286
3. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, Art. 5 EG	287
a) Bedeutungsgehalt der Prinzipien	288
aa) Subsidiaritätsprinzip	288
bb) Verhältnismäßigkeitsprinzip	292
cc) Verhältnis zwischen Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip	293
b) Justiziabilität und praktische Bedeutung	294
III. Regelungsmodelle des gemeinschaftlichen Umweltrechts	297
1. Überblick: Umweltaktionsprogramme und sekundäres Gemeinschaftsrecht	297
2. Unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht und gemeinschaftseigene Verwaltung	300
a) Die Bedeutung von Verordnungen im Umweltrecht	300
b) Unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien im Umweltrecht	303
c) Selbständige Verpflichtungen der Mitgliedstaaten	306
d) Gemeinschaftseigene Verwaltung im Umweltbereich	308
3. Anweisungen zu mitgliedstaatlicher Gesetzgebungs- und Verwaltungstätigkeit	309
a) Mehrstufige Struktur: Rahmenrichtlinien für die Rechtssetzung der Gemeinschaft	310
b) Formen indirekter Rechtssetzung	311
c) Regelungsansätze und Regelungsdichte	315
aa) Medienqualitätsstandards und Immissionswerte	315
bb) Emissionsgrenzwerte	316
(1) Stoffbezogene und emissionsquellenbezogene Emissionsgrenzwerte	317
(2) Kombinationen mit medienqualitätsbezogenen Standards	319
cc) Anforderungen an gefährliche Stoffe und Tätigkeiten	321
(1) Gefährliche Stoffe	321
(2) Gefährliche Tätigkeiten	323
(3) Umfassende lebenszyklusorientierte Vorschriften	323
dd) Einordnung produktbezogener und produktionsbezogener Standards	324
ee) Verfahrensregelungen	325
ff) Flächenbezogenes Naturschutzrecht	327
d) Grenzen der Anweisungsbefugnis im Umweltbereich	328
aa) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit	328
bb) Beschränkung auf Zielvorgaben	329
cc) Umsetzungs- und Anwendungsspielräume im Umweltbereich	330
4. Bedingte Regelungsanordnungen und Anknüpfung von Finanzzuweisungen an Bedingungen	333
a) Bedingte Regelungsanordnungen	333
aa) Zulässigkeit einer bedingten Delegation von Durchführungsbefugnissen	333
bb) Bestehende Ansätze: Bedingtes Gemeinschaftsrecht hinsichtlich des „Wie“ der Durchführung (Gleichwertigkeitsvorbehalte)	333
b) Bedingte Finanzzuweisungen	334
aa) Vorbilder in spezifischen Sachbereichen	334
bb) Bestehende Finanzierungsinstrumente im umweltnahen Bereich	336
5. Vollzugsprobleme des gemeinschaftlichen Umweltrechts	338
a) Bestehende Vollzugsdefizite	339
aa) Umfang von Vollzugsdefiziten	339
bb) Gründe für Vollzugsdefizite	340
b) Durchsetzung durch Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten	342
aa) Informationsbeschaffung und präventive Steuerung	342
bb) Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeldverfahren, Art. 226 und 228 EG	344
cc) Kapazitätsdefizite	345
c) Durchsetzung durch Gemeinschaftsbürger	346
aa) Befassung eines mitgliedstaatlichen Gerichts	347
(1) Anregung eines Vorabentscheidungsverfahrens	347
(2) Gemeinschaftsrechtliche Maßstäbe für mitgliedstaatliche Gerichte	349
bb) Befassung der Kommission: Die Umweltbeschwerde	350
d) Zwischenergebnis	354
§ 9 Vergleich der Befugnisse der oberen föderalen Ebene in den USA und der EG	355
I. Die Kompetenzstruktur der oberen Ebene	355
1. Umweltbezogene Kompetenzen	355
2. Auf den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr bezogene Kompetenzen	356
3. Bedeutung umweltspezifischer Befugnisnormen	357
4. Anreizsysteme als Steuerungsinstrumente	358
a) Bedingte Vollregelungen (drohende Sperrwirkung)	358
b) Bedingte Finanzzuweisungen	359
5. Umweltrecht als Innenrecht des Staates	360
6. Völkerrechtliche Vereinbarungen	360
II. Bewertung innerer Grenzen der Befugnisse der oberen Ebene	361
1. Bedeutung innerer Grenzen	361
2. Praktische Wirksamkeit innerer Grenzen	361
3. Die Rolle der Rechtsprechung im Integrationsprozess	363
III. Formen äußerer Grenzziehungen	365
1. Strukturelle Grenzen	365
a) Politische Schutzmechanismen	365
b) Einzelstaatliche Souveränität als Grenze	366
c) Subsidiaritätsprinzip	367
d) Beschränkung auf grenzüberschreitende Sachverhalte	368
2. Instrumentelle Grenzen	369
3. Inhaltliche Grenzen	371
IV. Einfaches Umweltrecht im gegenwärtigen föderalen Gefüge	372
1. Rechtsformen	372
a) Umfassende Gesetze oder einzelne Richtlinien	372
b) Unmittelbare Regelung oder Mehr-Ebenen-Modell	373
2. Probleme der Rechtsdurchsetzung	374
a) Allgemeine Unterschiede	374
b) Mangelnde administrative Ressourcen	374
c) Klagebefugnis, insbesondere Bürger- und Verbandsklagen	375
Teil 3: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der Gliedstaaten der USA	377
§ 10 Föderale Konflikte durch einzelstaatliches Umweltrecht	377
§ 11 Kompetenzen der Gliedstaaten der USA	378
I. Geltungsvorrang des Bundesrechts	378
II. Die police power als Inbegriff der den Gliedstaaten verbliebenen Kompetenzen	378
III. Ausschließliche und konkurrierende Bundeskompetenzen	379
§ 12 Bundesgesetzgebung mit Sperrwirkung im Bereich konkurrierender Kompetenzen: federal preemption	381
I. Herleitung der Sperrwirkung	381
II. Formen der Sperrwirkung	381
III. Vermutung gegen Sperrwirkung in traditionell gliedstaatlich geregelten Bereichen	385
1. Sensibilisierung des Gesetzgebers: Die clear statement rule	385
2. Umfang traditionell gliedstaatlich geregelter Bereiche	387
3. Traditionell bundesrechtlich geregelte Sachverhalte	389
IV. Sperrwirkung im Bereich des Umweltrechts	389
1. Ausdrückliche Sperrwirkung (express preemption) und ausdrückliche Vorbehalte (savings clauses)	390
a) Sperrwirkung nach Produktbezogenheit einer Regelung	390
b) Traditionell gliedstaatliche Regelungsgegenstände und regionaler Bezug	393
c) Gliedstaatliche Spielräume neben ausdrücklichen Ausschlussoder Vorbehaltsklauseln	395
aa) Medienqualitätsbezogene Bestimmungen	395
bb) Übernahme gliedstaatlicher Anforderungen in Bundesrecht	395
cc) Abweichungen mit Zustimmung des Bundes	396
2. Verdrängung gliedstaatlichen Rechts wegen bundesrechtlicher Besetzung des Sachbereichs (federal occupation of the field)	396
a) Verdrängung ordnungsrechtlicher Anforderungen der Gliedstaaten	396
b) Ordnungsrecht des Bundes und gliedstaatliches Schadensersatzrecht (drohende Schadensersatzforderungen als mittelbare Standardsetzung)	399
c) Sperrwirkung und preemption threats	403
3. Verdrängung gliedstaatlichen Rechts wegen Unvereinbarkeit mit Bundesrecht (actual conflict)	404
V. Sperrwirkung bei Regelungen zu bundeseigenen Flächen nach der Property Clause	406
§ 13 Handlungsspielräume bei Nichtexistenz von Bundesrecht mit Sperrwirkung	408
I. Die Beschränkung der gliedstaatlichen Gesetzgebung durch die „ruhende“ Handelskompetenz (dormant Commerce Clause)	409
1. Einführung	409
2. Interpretationsmodelle zur Bedeutung der commerce power gegenüber den Staaten	410
a) Völliger Ausschluss der Staaten aus dem Handelsbereich auch ohne Ausübung der Commerce Clause durch den Bund (dormant power theory)	410
b) Konkurrierende Kompetenzen ohne Beschränkung der Staaten durch die Commerce Clause (concurrent power theory)	412
c) Wechelseitige Ausschließlichkeit zwischen commerce power und police power (mutual exclusiveness theory oder origin of power theory)	413
d) Selektive Ausschließlichkeit nach Sachbereichen (selective exclusiveness oder Cooley-doctrine)	415
3. Die moderne Auffassung: Die ruhende Handelskompetenz (dormant Commerce Clause) als individuelle Grenze gliedstaatlicher Kompetenzausübung	417
a) Entwicklung praxistauglicher Kriterien durch die Rechtsprechung	417
b) Unterschiedliche Anforderungen an diskriminierende und nichtdiskriminierende Regelungen	419
c) Unzulässigkeit grenzüberschreitender/extraterritorialer Regelungen	423
d) Begründungen der dormant Commerce Clause	425
4. Behandlung abgabenrechtlicher Regelungen	428
a) Abgaben als Lenkungsmittel im Umweltrecht	428
aa) Begriff und Typologie der Umweltabgaben	428
bb) Gesetzgeberische Gestaltung von Umweltabgaben	430
b) Anwendung der dormant Commerce Clause bei Abgaben: Der Complete Auto-test	432
II. Zulässige Abweichungen von der dormant Commerce Clause	435
1. Gesundheits- und Umweltschutz als legitime Zielsetzung	435
2. Schutzbereichsausnahme oder Rechtfertigungsgrund?	436
3. Bewirtschaftung und Schutz innerstaatlicher natürlicher Ressourcen	438
a) Öffentliche Güter als öffentliches Eigentum: Die public ownership theory	439
b) Ressourcenschutz als legitime Zielsetzung	440
4. Der Staat in der Rolle eines Wirtschaftsteilnehmers	443
a) Die market participant exemption	443
b) Die Unterscheidung zwischen Subventionen und Abgaben: West Lynn Creamery	446
5. Zulässigkeit unter Bezugnahme auf die Bundesgesetzgebung	447
a) Eindeutige Zustimmung des Bundesgesetzgebers: congressional consent	447
b) Übereinstimmung mit Politiken des Bundes	448
III. Die Anwendung der dormant Commerce Clause im Umweltrecht	449
1. Der Versuch der Begrenzung von Abfalleinfuhren aus anderen Gliedstaaten	450
a) Direkte Einfuhrbeschränkungen	451
b) Ausfuhrbeschränkungen zur Stabilisierung einer funktionsfähigen Abfallwirtschaft: local processing requirements	454
c) Besondere Abgaben auf außerstaatliche Abfälle	456
aa) Regelungsmodelle	457
bb) Erschwerung der Abfalldeponierung als Schutz von Naturgütern?	458
d) Bedarfsorientierte Begrenzungen von Deponieneu- und -ausbauten	459
e) Planerische Anforderungen	462
f) Auswege	462
aa) Abweichende Ansichten im Supreme Court und in der Literatur	463
bb) Anwendung der market participant doctrine	465
(1) Übernahme von Aufgaben und Anlagen durch die öffentliche Hand	465
(2) Gezielte Subventionen an örtliche Unternehmer	466
(3) Steuervergünstigungen	467
cc) Eingreifen des Bundesgesetzgebers	468
2. Andere streitige Bereiche	470
a) Umweltschutz und Protektionismus bei der Energieerzeugung	470
aa) Erschwerung der Einfuhr von „schmutzigem“ Strom aus anderen Gliedstaaten	470
bb) Exterritoriale Anwendung	471
b) Naturschutz: Maine v. Taylor	473
c) Verpackungsvorschriften	474
Teil 4: Umweltrechtliche Handlungsspielräume der EG-Mitgliedstaaten	475
§ 14 Kompetenzen der Mitgliedstaaten	475
I. Die eingeschränkte Souveränität der Mitgliedstaaten und die Entscheidungsbefugnis des EuGH	475
II. Ausschließliche und konkurrierende Kompetenzen der Gemeinschaft	477
1. Unterscheidung konkurrierender und ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen	477
2. Notkompetenz der Mitgliedstaaten in ausschließlichen Kompetenzbereichen der Gemeinschaft	478
3. Bereiche ausschließlicher Gemeinschaftskompetenzen	479
§ 15 Verbleibende mitgliedstaatliche Handlungsspielräume bei Existenz sekundären Gemeinschaftsrechts	480
I. Die Sperrwirkung des sekundären Gemeinschaftsrechts	481
1. Das Prinzip der Sperrwirkung	481
2. Kriterien der Sperrwirkung	482
a) Entwicklung der Kriterien	482
b) Die Kriterien im Einzelnen	484
3. Insbesondere: Harmonisierungstechnik als Steuerungsinstrument	488
4. Sperrwirkung im Umweltbereich	489
a) Harmonisierungsformen im Umweltbereich	489
b) Mitgliedstaatliche Spielräume	493
aa) Vorteile optioneller gegenüber abschließenden Harmonisierungen	493
bb) Spielräume neben abschließenden, optionellen oder Mindestharmonisierungen	494
c) Bedeutung des Binnenmarktbezugs einer Regelung	496
d) Bedeutung von Umweltschutzgründen und des Subsidiaritätsprinzips bei der Beurteilung der Sperrwirkung	498
e) Zwischenergebnis	499
II. Primärrechtliche Abweichungsermächtigungen (Schutzverstärkungsklauseln)	500
1. Abweichung von binnenmarktbezogenen Maßnahmen, Art. 95 Abs. 4 ff. EG	501
a) Beibehaltung von Abweichungen, Art. 95 Abs. 4 EG	501
aa) Anwendungsbereich	501
bb) Materielle Voraussetzungen	503
cc) Formelle Voraussetzungen	504
b) Neueinführung von Abweichungen, Art. 95 Abs. 5 EG	506
c) Zwischenergebnis	507
2. Abweichung von umweltbezogenen Maßnahmen, Art. 176 EG	508
3. Mitgliedstaaten als Sachwalter des Gemeinschaftsinteresses	510
4. Zulässigkeit anderer Schutzinstrumente als Schutzverstärkungen	510
III. Sekundärrechtliche Abweichungsermächtigungen	511
1. Vorhandene sekundärrechtliche Abweichungsermächtigungen im Umweltrecht	512
2. Primärrechtliche Verpflichtungen zur Einführung sekundärrechtlicher Abweichungsermächtigungen (Schutzklauselgebote)	514
a) Schutzklauselgebot für binnenmarktbezogene Maßnahmen, Art. 95 Abs. 10 EG	514
b) Schutzklauselgebot für umweltrelevante Maßnahmen, Art. 174 Abs. 2 UAbs. 2 EG	517
IV. Verhältnis zwischen primärrechtlichen Abweichungsermächtigungen und Sekundärrecht	519
1. Vorrang des Sekundär hts	519
2. Bedeutung der primärrechtlichen Abweichungsermächtigungen	519
§ 16 Handlungsspielräume bei Nichtexistenz sekundären Gemeinschaftsrechts	520
I. Das Schutzsystem der Grundfreiheiten	520
II. Schutz der Warenverkehrsfreiheit, Art. 23 ff. EG	521
1. Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, Art. 28 EG	521
a) Grundlage: Die Dassonville-Formel	521
b) Maßnahmen gleicher Wirkung durch Unterlassen: Mitgliedstaatliche Schutzpflichten	524
c) Einschränkung des Anwendungsbereichs des Art. 28 EG	525
d) Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung für das Umweltrecht der Mitgliedstaaten nach Keck	530
2. Mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, Art. 29 EG	534
3. Legitimation mitgliedstaatlicher Maßnahmen, die unter Art. 28/29 EG fallen	538
a) Ausnahmen vom Grundsatz der Art. 28/29 EG nach Art. 30 EG	538
b) Aussetzung der Art. 28/29 EG wegen zwingender Erfordernisse: Cassis de Dijon u.a.	541
c) Rechtsgüter in anderen Staaten als Schutzgrund?	543
4. Spezielle Schrankenregelungen für Abgaben und Beihilfen	545
a) Verbot von Zöllen und zollgleichen Abgaben, Art. 23 ff. EG	545
b) Diskriminierungsverbot für inländische Abgaben und Rückvergütungen, Art. 90 und 91 EG	547
aa) Regelungsumfang	547
bb) Zulässigkeit von Lenkungszwecken bei differenzierenden Abgabensystemen	548
c) Subsidiäre Anwendung der Vorschriften über die Warenverkehrsfreiheit	550
d) Schranken für mitgliedstaatliche Beihilfen, Art. 87 ff. EG	551
e) Einordnung parafiskalischer Maßnahmen	553
f) Zwischenergebnis	554
6. Legalisierung mitgliedstaatlicher Einschränkungen der Grundfreiheiten durch Zustimmung der Gemeinschaftsorgane?	555
III. Schutz der Dienstleistungsfreiheit, Art. 49 ff. EG	556
1. Gewährleistungsumfang	556
2. Legitimation von Einschränkungen	556
IV. Der Staat als Wirtschaftsteilnehmer: Diskriminierungsverbot für staatliche Handelsmonopole, Art. 31 EG, und Verbot vertragswidriger Einwirkung auf öffentlich beherrschte Unternehmen, Art. 86 EG	558
V. Umweltschutzbezogene Verpflichtungen und Schranken des Primärrechts	560
1. Gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zu aktiver mitgliedstaatlicher Umweltpolitik?	560
2. Steuerung konkreter mitgliedstaatlicher Rechtsakte durch Umweltschutzprinzipien des Gemeinschaftsrechts (Unterlassungspflichten)	561
VI. Anwendung des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens als Schrankenregelungen für mitgliedstaatliches Umweltrecht	563
1. Bewältigung von Abfallproblemen	563
a) Begriff der Ware: Ausschluss von wertlosen oder umweltschädlichen Gegenständen aus dem Schutzbereich der Warenverkehrsfreiheit?	563
b) Systeme zur Verminderung des Abfallaufkommens und zur Beschränkung von Abfalltransporten	566
aa) Zwingende Rückgabesysteme für Verpackungen: Pfandflaschen	566
bb) Einfuhrbeschränkungen für Abfälle: Abfalltransport	568
cc) Sicherung der Kapazitätsauslastung örtlicher Abfallbehandlungsanlagen: Die Entscheidungen zur Umsetzung der Altölrichtlinie, Chemische Afvallstoffen Dusseldorp und FFAD	572
2. Artenschutz	575
a) Süßwasserkrebse (Kommission / Deutschland)	575
b) Læsø-Biene (Bluhme)	576
3. Tierschutz: Schlachttiertransporte (Monsees)	577
4. Ausfuhrbeschränkungen für Rohstoffe	578
5. Umweltbezogene Abgaben	580
a) Straßenbenutzungsgebühren	580
b) Progressive Kraftfahrzeugsteuer: Tarantik u.a.	580
c) Verbrauchssteuer auf Elektrizität: Outokumpu	582
§ 17 Vergleich der Befugnisse der unteren föderalen Ebene in den USA und der EG	584
I. Struktur der Grenzsetzungen für die untere Ebene	584
1. Grenzsetzungen als Souveränitätsbeschränkungen durch die Verfassung bzw. den EG-Vertrag	584
2. Reichweite der Sperrwirkung des einfachen/Sekundärrechts	585
3. Umweltbelange als Kriterien der Sperrwirkung?	586
4. Die Freiheit des Binnenhandels als zentrale Schranke einzelstaatlicher Rechtssetzung	587
II. Rechtfertigung von Handelsbeschränkungen	587
1. Erstreckung der Rechtfertigungsmöglichkeit auf diskriminierende Regelungen	587
2. Insbesondere: Ausfuhrbeschränkungen	590
3. Verfassungs-/primärrechtliche Abweichungsmöglichkeiten	591
4. Kontrolle einzelstaatlicher Regelungen und Integrationsbedarf	593
§ 18 Vergleichende Betrachtung des Verhältnisses der beiden Ebenen zueinander	593
I. Zusammenhang zwischen Kompetenzen der oberen Ebene und Beschränkungen der unteren Ebene	593
II. Verhältnis von Umweltschutz und wirtschaftlicher Integration	595
1. Vorrangstellung des Umweltschutzes?	595
2. Emanzipation des Umweltrechts von wirtschaftlichen Bezügen	595
III. Die Bedeutung verfassungsunmittelbarer Wertentscheidungen für die Verfassungspraxis	596
IV. Institutionelle Bedingungen einer sachgerechten Aufgabenverteilung	597
1. Erhaltung und Stärkung der „political safeguards of federalism“	597
2. „The dangers of creeping federalism“: Föderalismus in den USA als Warnung vor einer „schleichenden Vergemeinschaftung“?	599
V. Inhaltliche Maßgaben für eine sachgerechte Aufgabenverteilung zwischen den beiden Ebenen	601
1. Vollständige Trennung der Verantwortungsbereiche	601
2. Festlegung gemeinsamer Schutzniveaus im Umweltrecht auf der oberen Ebene	602
3. Implementation und Verwaltung auf der unteren Ebene	603
4. Bedingte Finanzzuweisungen	604
5. Stärkung von Kontrollbefugnissen der oberen Ebene und Erweiterung von Bürgerklagen	605
Schlussbetrachtung: Zehn Thesen zur Fortentwicklung der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten im Umweltrecht der EG	606
Literaturverzeichnis	608
Personen- und Sachwortregister	631

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Föderalismus im Umweltrecht der Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft

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