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Rechtliche Grenzen und Vorgaben für eine wirtschaftliche Betätigung von Kommunen im Bereich der gewerblichen Gebäudereinigung
(1999)
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Abstract
Kommunen haben keine Gewerbefreiheit. Nach dem kommunalen Wirtschaftsrecht aller Flächenbundesländer dürfen Kommunen, also Städte, Gemeinden, Landkreise und sonstige Gemeindeverbände, sich wirtschaftlich nur betätigen, wenn ein öffentlicher Zweck dies rechtfertigt. Gewinnerzielung und Kostenersparnis sind keine solchen öffentlichen Zwecke. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg gibt es zwar kein kommunales Wirtschaftsrecht, aus dem Haushaltsrecht und dem Verfassungsrecht ergeben sich aber ähnliche, wenn auch in der Regel mildere Maßstäbe; überdies sind hier Spezialgesetze zu beachten, in Berlin z.B. das Betriebegesetz, dem die Verkehrs- und die Stadtreinigungsbetriebe unterfallen.Hiernach ist Kommunen die Reinigung kommunaler Gebäude erlaubt, weil dies die öffentlichen Zwecke fördert, denen solche Gebäude dienen. Es handelt sich dann um Hilfsbetriebe, die ausschließlich der Kommune zu dienen haben. Eine gewerbliche Reinigung nichtkommunaler Gebäude ist Kommunen dagegen verwehrt. Soweit die Kommunen zum Zweck der Gebäudereinigung GmbHs gründen (formelle Privatisierung), dürfen sie solche Gesellschaften gegenüber privatwirtschaftlicher Konkurrenz bei der Vergabe kommunaler Aufträge nicht bevorzugen. Durch die rechtliche Verselbständigung der Gebäudereinigung in einer GmbH wird ein von der jeweiligen Kommune verschiedenes Rechtssubjekt geschaffen und so der Gleichheitssatz zugunsten der privatwirtschaftlichen Konkurrenz aktiviert.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| I. Einleitung | 9 | ||
| II. Die Argumente aus Privat- und Kommunalwirtschaft | 13 | ||
| 1. Die privatwirtschaftliche Kritik an der Expansion der Kommunalwirtschaft | 13 | ||
| 2. Rechtliche Gegenargumente der Kommunen | 16 | ||
| III. Der verfassungsrechtliche Status von privatwirtschaftlichen und kommunalen Gebäudereinigungsunternehmen | 18 | ||
| 1. Privatwirtschaftliche Gebäudereinigungsunternehmen | 19 | ||
| a) Freiheitsgrundrechtlicher Status | 19 | ||
| aa) Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsverpflichtung | 19 | ||
| bb) Thematisch berührte Freiheitsgrundrechte | 22 | ||
| b) Kommunale Konkurrenz als Grundrechtseingriff | 23 | ||
| c) Art. 3 Abs. 1 GG | 27 | ||
| aa) Steuerrecht | 28 | ||
| bb) Unfallversicherungsrecht | 30 | ||
| cc) Vergabe-und Wettbewerbsrecht | 31 | ||
| 2. Kommunale Gebäudereinigungsunternehmen | 31 | ||
| a) Kommunale Unternehmerfreiheit? | 32 | ||
| b) Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG | 35 | ||
| aa) Kommunalwirtschaft als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft | 35 | ||
| bb) Die Staatsgerichtetheit von Art. 28 Abs. 2 GG | 37 | ||
| cc) Konsequenzen | 39 | ||
| c) Der öffentliche Zweck | 42 | ||
| d) Chancengleichheit von Kommunalwirtschaft und Privatwirtschaft? | 44 | ||
| e) Art. 28 Abs. 2 Satz 3, 1. Halbsatz GG | 45 | ||
| f) Das Sozialstaatsprinzip | 46 | ||
| 3. Wirtschaftsverfassungsrechtlicher Vorrang der Privatwirtschaft | 47 | ||
| a) Grundrechtliche Freiheit versus gemeinwohlgebundene Verfolgung öffentlicher Zwecke | 48 | ||
| b) Handwerksförderung als Verfassungsauftrag | 49 | ||
| c) Das Bekenntnis zu einer offenen Marktwirtschaft im EG-Vertrag | 51 | ||
| IV. Kommunalwirtschaftsrechtliche Grenzen kommunaler Gebäudereinigung | 53 | ||
| 1. Rechtliche Problemschwerpunkte | 53 | ||
| 2. Territorialitätsprinzip, Annextätigkeiten | 54 | ||
| 3. Hilfsbetriebe | 58 | ||
| a) Ausschließlichkeit der Eigenbedarfsdeckung der Gemeinden | 59 | ||
| b) Privatrechtsform für Hilfsbetriebe | 65 | ||
| aa) Gesetzliche Beschränkungen der Formenwahlfreiheit | 65 | ||
| bb) Das wichtige Gründungsinteresse | 71 | ||
| cc) Allgemeine Beschränkungen der Verwendung von Organisationsformen des Privatrechts | 72 | ||
| dd) Keine drittschützende Wirkung kommunalgesetzlicher „Eigengesellschaftsfeindlichkeit" | 72 | ||
| c) Hilfsbetriebe und wirtschaftliche Unternehmen | 73 | ||
| aa) Trennung | 73 | ||
| bb) Gemeinsamkeiten | 73 | ||
| d) Zusammenfassung | 79 | ||
| 4. Wirtschaftsbetriebe | 79 | ||
| a) Begriffliche Einordnung | 80 | ||
| b) Das Kriterium des öffentlichen Zwecks | 81 | ||
| c) Das Leistungsfähigkeitsgebot des Kommunalrechts | 86 | ||
| d) Kommunalrechtliche Subsidiaritätsklauseln | 86 | ||
| 5. Die Ausgestaltung privatrechtsförmiger Betriebe | 90 | ||
| 6. Die Kommunalaufsicht | 91 | ||
| 7. Gerichtlicher Rechtsschutz | 93 | ||
| 8. Zulässige und unzulässige kommunale Gebäudereinigung | 98 | ||
| 9. Vorschläge für eine Änderung des geltenden kommunalen Wirtschaftsrechts | 100 | ||
| V. Wirtschaftsrechtliche Vorgaben für die kommunale Gebäudereinigung | 102 | ||
| 1. Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) | 102 | ||
| a) Verstöße gegen das kommunale Wirtschaftsrecht als Verstöße gegen § 1 UWG | 103 | ||
| aa) Die 2. Blockeis-Entscheidung des Bundesgerichtshofs | 103 | ||
| bb) „Besondere Umstände" | 104 | ||
| cc) Wettbewerbsrechtlicher Schutznormcharakter der einzelnen Vorschriften des Kommunalrechts | 107 | ||
| b) Sonstige Fallgruppen unlauteren Wettbewerbs | 110 | ||
| 2. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) | 111 | ||
| a) §§ 26 Abs. 2, 35 Abs. 1 und 3 GWB | 111 | ||
| b) § 22 Abs. 4 und 5 GWB | 112 | ||
| c) Kartellverbot gemäß § 1 GWB | 113 | ||
| d) Ergebnis | 113 | ||
| 3. Vergaberecht | 113 | ||
| a) Kommunalrechtliche Ausschreibungspflichten | 115 | ||
| b) Europäische Vergaberichtlinien | 117 | ||
| c) Gleichbehandlungsgrundsatz | 118 | ||
| 4. Beihilfenrecht (Art. 92 f. EG-Vertrag) | 119 | ||
| VI. Zusammenfassung | 122 | ||
| Literaturverzeichnis | 125 | ||
| Sachverzeichnis | 136 |