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Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung

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Schladebach, M. (2000). Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50214-1
Schladebach, Marcus. Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50214-1
Schladebach, M (2000): Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50214-1

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Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung

Schladebach, Marcus

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 105

(2000)

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Abstract

Durch die Vorgaben des europäischen Umweltrechts sind im Städtebaurecht neue Entwicklungen zu verzeichnen. Anläßlich der umfassenden Novellierung des BauGB zum 1.1.1998 wurden die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung, die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie und die Vogelschutz-Richtlinie in ihren bauplanungsrechtlich relevanten Teilen in den neuen § 1a Abs. 2 Nr. 3, 4 BauGB eingefügt und damit in die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB einbezogen.

Nach der Darstellung von Grundlagen und Wirkungsweise des europäischen Umweltrechts im Allgemeinen und der untersuchungsrelevanten Richtlinien im Besonderen wendet sich der Autor der im Mittelpunkt der Arbeit stehenden Frage zu, ob und in welcher Weise die genannten Richtlinien die kommunale Bauleitplanung, insbesondere das Abwägungsgebot, beeinflussen. Hinsichtlich der UVP-Richtlinie wird festgestellt, daß der ihre Bedeutung bestimmende § 1a Abs. 2 Nr. 3 BauGB die von den §§ 2, 17 UVPG geschaffene Rechtslage konsolidiert. Außerdem wird auf die aktuellen Weiterentwicklungen der UVP im Planungsrecht verwiesen. Diese zeigen an, daß die Bedeutung der UVP künftig weiter ausgebaut werden wird. Schladebach untersucht, welche Regelung das Verhältnis von UVP und Bauleitplanung im Kommissionsentwurf zum UGB erfahren hat.

Weiter reichende Rechtsfolgen als die UVP weisen die FFH- und die Vogelschutz-Richtlinie auf. Soweit die durch sie verfolgten naturschutzrechtlichen Zielsetzungen von der Bauleitplanung erheblich beeinträchtigt werden können, folgt daraus ein grundsätzliches Planungsverbot. Da dieses nur aufgrund einzelner Ausnahmetatbestände des Naturschutzrechts überwunden werden kann, wird die allumfassende bauplanungsrechtliche Abwägung durch die naturschutzrechtliche Determinierung in ihrer rechtlichen Grundstruktur modifiziert. Auch hier wird sodann untersucht, wie der rechtliche Zusammenhang zwischen dem europäischen Naturschutzrecht und der Bauleitplanung im Kommissionsentwurf zum UGB ausgestaltet ist.

Ausgehend von der Prämisse, daß der Umweltschutz stets nur so gut wie sein Vollzug ist, wird § 1a Abs. 2 Nr. 3, 4 BauGB daraufhin untersucht, ob seine Normierung auch geeignet ist, die typischen umweltrechtlichen Vollzugsdefizite im Bauplanungsrecht abzubauen. Fazit: Die Gemeinden können aus der Vorschrift praktischen Nutzen für ihre Planungstätigkeit ziehen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung und Gang der Untersuchung 21
1. Teil: Europäisches Umweltrecht – Grundlagen, Rechtsakte, Umsetzung 24
1. Kapitel: Begriffsklärungen 24
A. Europäisches Umweltrecht 24
B. Gemeinschaftsrechtlicher Umweltbegriff 24
C. Kommunale Bauleitplanung 29
2. Kapitel: Kompetenzen der EG im Umweltrecht 29
A. Zeitraum bis zur Einheitlichen Europäischen Akte 1987 30
I. Umweltschutz als Gemeinschaftsziel 31
II. Kompetenzgrundlagen 32
B. Einheitliche Europäische Akte 1987 34
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze 34
II. Kompetenzgrundlagen 38
III. Abgrenzung zwischen Art. 100a und Art. 130s EWGV 40
1. Konkurrenzverhältnis von Art. 100a EWGV zu Art. 130s EWGV 41
2. Abgrenzungskriterien 42
3. Kompetenzielle Zuordnung nach Regelungsbereichen 43
C. Vertrag von Maastricht 45
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze 45
II. Kompetenzgrundlagen 47
D. Vertrag von Amsterdam 47
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze 47
II. Kompetenzgrundlagen 49
3. Kapitel: Umweltrechtliche Rechtsakte der EG mit unmittelbarem Einfluß auf die Bauleitplanung 50
A. UVP-Richtlinie 52
I. Rechtsgrundlage 52
II. Zielsetzung 52
ΙII. Inhaltsübersicht 53
B. FFH-Richtlinie 54
I. Rechtsgrundlage 54
II. Zielsetzung 54
IIΙ. Inhaltsübersicht 55
C. Vogelschutz-Richtlinie 56
I. Rechtsgrundlage 56
II. Zielsetzung 57
ΙII. Inhaltsübersicht 57
4. Kapitel: Umsetzung von EG-Richtlinien in nationales Recht 58
A. Funktionen von EG-Richtlinien 58
I. Instrument zur Rechtsangleichung 59
II. Auslegungsregel 59
ΙII. Veränderungssperre für den nationalen Gesetzgeber 62
B. Umsetzung von EG-Richtlinien 63
I. Umsetzungsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts 63
II. Umsetzungsgrundsätze des nationalen Rechts 65
1. Verbandskompetenz 65
2. Organkompetenz 66
III. Rechtsfolgen fehlerhafter Umsetzung 68
1. Vertragsverletzungsverfahren 69
2. Unmittelbare Wirkung von Richtlinien 69
3. Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung 72
5. Kapitel: Umsetzung der untersuchungsrelevanten EG-Richtlinien 73
A. Umsetzung der UVP-Richtlinie 73
B. Umsetzung der FFH-Richtlinie 75
C. Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie 76
D. Generelle Defizite bei der Umsetzung europäischen Umweltrechts 77
6. Kapitel: Einwirkung des EG-Rechts auf die Gemeinden 81
A. Bindung der Gemeinden an EG-Richtlinien 81
B. Spannungsverhältnis zwischen EG-Recht und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 82
I. Recht der kommunalen Selbstverwaltung 83
II. Überschneidungen des EG-Rechts mit der kommunalen Bauleitplanung 84
III. Auflösung der Kollisionslage 84
IV. Ergebnis 89
7. Kapitel: Ergebnis 1. Teil 89
2. Teil: Auswirkungen der umweltrechtlichen Richtlinien der EG und ihrer jeweiligen Umsetzung auf die kommunale Bauleitplanung 90
1. Kapitel: Regelungen des BauGB 1998 90
A. § 1a BauGB 90
I. Zielsetzung 90
II. Systematik 93
1. Abwägungsgebot 94
2. Ergebnis der UVP - § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB 96
3. Anforderungen der FFH- und Vogelschutz-RL – § la Abs. 2 Nr. 4 BauGB 97
B. § 29 Abs. 3 BauGB 97
2. Kapitel: Einfluß des UVPG auf die kommunale Bauleitplanung 98
A. Durchführung der UVP 98
I. Anwendungsbereich 99
II. UVP-Verfahren 99
1. Allgemeines Verfahren 99
2. Verfahren in der Bauleitplanung 101
a) Zuständigkeit 101
b) Anforderungen an das Verfahren der UVP in der Bauleitplanung 104
aa) Bürgerbeteiligung 104
bb) Trägerbeteiligung 105
c) Anforderungen an den Inhalt der UVP in der Bauleitplanung 106
aa) Ermittlung 106
bb) Festlegung des Untersuchungsrahmens 106
cc) Beschreibung 107
dd) Bewertung 107
ee) Berücksichtigung 109
d) Ergebnis 109
B. Bisherige Bedeutung der UVP für die kommunale Bauleitplanung 109
I. Zeitraum von 1988–1990 110
II. Zeitraum von 1990–1993 111
1. UVP-pflichtige Bauleitpläne 112
2. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung 113
ΙII. Zeitraum von 1993–1998 114
1. UVP-pflichtige Bauleitpläne 114
2. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung 115
C. Bedeutung der UVP für die Bauleitplanung seit 1998 116
I. UVP-pflichtige Bebauungspläne 117
1. Projektbezogene Bebauungspläne 117
a) Eingrenzung 117
b) Betroffene Bebauungspläne 118
c) Weiterentwicklung UVP-pflichtiger Bebauungspläne 120
2. Planfeststellungsersetzende Bebauungspläne 120
3. Besondere Eignung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans 121
II. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung 122
III. Auswirkungen des Ergebnisses der UVP auf die Abwägung 124
1. Wortlaut 125
2. Systematik 126
3. Ermittlung durch Verfahren 126
4. Bedeutung der UVP bei projektbezogenen Bebauungsplänen 127
5. Verdeutlichungsfunktion des § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB 127
6. Intention des EG-Gesetzgebers 128
7. Art. 20a GG 129
8. Gebot der Konfliktbewältigung 130
9. Ergebnis 131
IV. Rechtsfolgen einer unterlassenen oder fehlerhaften UVP für die Abwägung 132
1. Abwägungsfehlerlehre 132
2. Planfeststellungsrechtliche Maßstäbe in der Bauleitplanung 133
3. Ansicht des VGH München 134
4. Ansicht des BVerwG 135
5. Übertragung auf die Bauleitplanung 135
V. Ergebnis 137
D. Bedeutung der UVP für die Bauleitplanung im Entwurf zum Umweltgesetzbuch 137
I. Anliegen des Umweltgesetzbuches 138
II. Umweltgrundlagenplanung – Vorstufe und Orientierungsrahmen der Bauleitplanung 139
1. Ziel und Inhalt 139
2. Kritik an der Umweltgrundlagenplanung 141
3. Grundsätzlicher Bezug zur Bauleitplanung 143
III. UVP bei Flächennutzungsplänen 144
IV. UVP bei Bebauungsplänen 146
1. UVP-pflichtige Bebauungspläne 147
2. Verfahren und materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung 147
3. Umweltgrundlagenplanung und Bebauungspläne 149
V. Vergleich mit der geltenden Rechtslage 149
VI. Ergebnis 150
3. Kapitel: Einfluß der §§ 19a-f BNatSchG auf die kommunale Bauleitplanung 151
A. Errichtung des Schutzgebietssystems „Natura 2000" 152
I. Verfahren der Gebietsauswahl 152
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung 153
2. Europäische Vogelschutzgebiete 155
a) Anzuwendende Vorschriften 156
b) Verfahrensablauf 156
aa) Prüfungsrecht der Kommission 157
bb) Erstellung einer besonderen Gemeinschaftsliste 159
cc) Fristen 159
dd) Ergebnis 159
II. Auswahlkriterien 160
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung 160
2. Europäische Vogelschutzgebiete 161
a) Fachliche Auswahlkriterien 161
b) Beurteilungsspielraum 163
c) Reduzierung des Beurteilungsspielraums 164
III. Nationale Möglichkeiten der Schutzgebietsausweisung 164
1. Naturschutzgebiete 165
2. Nationalparke 165
3. Biosphärenreservate 166
4. Landschaftsschutzgebiete 166
5. Kennzeichnung der besonderen Schutzgebiete 167
IV. Auswahlpraxis in der Bundesrepublik 167
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung 167
2. Europäische Vogelschutzgebiete 169
B. Konzeption des Gebietsschutzes 170
I. Gebietsmanagement 170
1. Inhalt 170
2. Kreis der geschützten Gebiete 172
3. Anwendungsbeginn 172
II. Verschlechterungs- und Störungsverbot 173
1. Inhalt 173
2. Kreis der geschützten Gebiete 174
3. Anwendungsbeginn 174
III. Verträglichkeitsprüfung 175
1. Inhalt 175
2. Kreis der geschützten Gebiete 176
3. Anwendungsbeginn 176
C. Prüfungsunterworfene Bauleitpläne 176
I. Arten der Bauleitpläne 176
II. Belegenheit der Bauleitpläne 178
III. Erhebliche Beeinträchtigungsfähigkeit 181
IV. Kumulationswirkungen 182
D. Verträglichkeitsprüfung bei Bauleitplänen vor 1998 183
I. Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung 183
II. Ausgewiesene Europäische Vogelschutzgebiete 185
III. Potentielle Europäische Vogelschutzgebiete 186
IV. Ausgewiesene Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung 189
V. Potentielle Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung 189
1. Ansicht der Literatur 189
2. Ansicht des BVerwG 190
3. Stellungnahme 192
VI. Ergebnis 193
E. Integration des EG-Naturschutzrechts in die Bauleitplanung ab 1998 193
I. Erhaltungsziele oder Schutzzweck der besonderen Schutzgebiete, § la Abs. 2 Nr. 4, 1. HS BauGB 194
1. Anwendungsbereich 194
2. Inhalt und Festlegung 197
3. Bedeutung für die Abwägung 197
4. Verwirklichung im Bauleitplan 198
5. Ergebnis 199
II. Prüfung nach der FFH-Richtlinie, § la Abs. 2 Nr. 4, 2. HS BauGB 199
1. Vorfragen 200
a) Begriffsklärung 200
b) Standort in der bauleitplanerischen Abwägung 201
2. Planungssituation 202
3. Prognose der Gemeinde 203
a) Möglichkeit „erheblicher" Beeinträchtigungen 203
b) Unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum? 203
4. Ablauf und Inhalt der Verträglichkeitsprüfung 204
a) Zuständigkeit 205
b) § 19c BNatSchG 205
c) Entsprechende Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung 206
d) Entsprechende Anwendung der UVP 207
aa) Unterschied zwischen den Prüfungsverfahren 207
bb) Kumulation der Prüfungsverfahren 209
e) Eigener Vorschlag 209
aa) Qualifizierte Schutzgebietserklärung 210
bb) Aufnahme des ökologischen Anfangszustands 210
cc) Ermittlung des ökologischen Zustands bei Planverwirklichung 211
dd) Verschlechterungsbetrag 211
ee) Alternativen 212
ff) Ergebnisbericht 212
5. Auswirkungen des Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung auf die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB 213
a) Positives Ergebnis 213
b) Negatives Ergebnis 214
6. Rechtsfolgen eines negativen Prüfungsergebnisses für die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB 214
a) Abwägungsdirigat oder Planungsverbot 214
b) Ausnahmen vom Grundsatz des Planungsverbots 218
aa) Systematik 219
bb) Zumutbare Alternativlösung 219
(1) Flächennutzungspläne 220
(2) Bebauungspläne 222
(3) Zumutbarkeit 225
cc) Ausnahmegründe in Gebieten ohne prioritäre Merkmale 226
(1) Grundsätzliches 226
(2) Zwingende Gründe in der Bauleitplanung 228
(3) Naturschutzrechtliche Abwägung 229
dd) Ausnahmegründe in Gebieten mit prioritären Merkmalen 230
(1) Vogelarten als prioritäre Arten 231
(2) Qualifizierte zwingende Gründe in der Bauleitplanung 232
(3) Sonstige zwingende Gründe 234
(4) Stellungnahme der Kommission 235
ee) Ausgleichsmaßnahmen 237
7. Rechtsfolgen einer unterlassenen oder fehlerhaften Verträglichkeitsprüfung für den Bauleitplan 238
a) Mangel der Abwägung 238
aa) Vorliegen eines Abwägungsmangels 238
bb) Erheblichkeit des Abwägungsmangels 239
b) Planergänzungsverfahren 241
aa) Zielsetzung 241
bb) Anwendungsbereich 242
cc) Durchführung des ergänzenden Verfahrens 242
dd) Grenzen des ergänzenden Verfahrens 243
ee) Rechtsfolgen 244
c) Planergänzungsverfahren und Verträglichkeitsprüfung 244
d) Ergebnis 245
8. Ergebnis 246
III. Ergebnis 247
F. Einfluß der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie auf die kommunale Bauleitplanung im Entwurf zum Umweltgesetzbuch 248
I. Errichtung des Schutzgebietssystems „Natura 2000" 249
1. Verfahren der Gebietsfestlegung 249
2. Auswahlkriterien 250
3. Ergebnis 251
II. Konzeption des Gebietsschutzes 251
1. Vorläufiger Gebietsschutz 251
2. Vertragsnaturschutz 251
3. Grundsätze des gemeinschaftsrechtlichen Naturschutzes 252
4. Verträglichkeitsprüfung 252
5. Ergebnis 253
III. Prüfungsunterworfene Bauleitpläne 253
1. Arten der Bauleitpläne 253
2. Belegenheit 253
3. Schutzgebietsbedeutsamkeit 254
4. Kumulationswirkungen 254
5. Ergebnis 255
IV. Bedeutung für die Bauleitplanung 255
1. Erhaltungsziele oder Schutzzweck der besonderen Schutzgebiete, § la Abs. 2 Nr. 4, 1. HS BauGB 256
a) Anpassung des Wortlauts 256
b) Inhalt und Festlegung 256
c) Bedeutung für die Abwägung 257
d) Ergebnis 258
2. Prüfung nach der FFH-Richtlinie, § la Abs. 2 Nr. 4, 2. HS BauGB 258
a) Anpassung des Wortlauts 258
b) Voraussetzung der Prüfung nach der FFH-Richtlinie – gemeindliche Prognose 259
aa) Feststellung der Schutzgebietsbedeutsamkeit 259
bb) Beurteilung des veränderten Prognoseinhalts 259
c) Ablauf und Inhalt der Verträglichkeitsprüfung 261
aa) § 282 Satz 1 i.V.m. § 284 Abs. 1 UGB-KomE 261
bb) Entsprechende Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung 261
cc) Anwendung der UVP 262
dd) Eigener Vorschlag 263
d) Auswirkungen des Prüfungsergebnisses auf die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB 263
aa) Positives Ergebnis 263
bb) Negatives Ergebnis 264
e) Rechtsfolgen eines negativen Prüflingsergebnisses für die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB 264
aa) Abwägungsdirigat oder Planungsverbot 264
bb) Ausnahmen vom Grundsatz des Planungsverbots 264
(1) Vorliegen überragend wichtiger Gründe des Allgemeinwohls 265
(2) Alternativen 266
(3) Stellungnahme der Kommission 267
(4) Ausgleichsmaßnahmen 267
f) Ergebnis 267
V. Umweltgrundlagenplanung, EG-Naturschutzrecht und Bauleitplanung 269
1. Relevanz der Umweltgrundlagenplanung 269
2. Einfluß auf die Bauleitplanung 270
3. Ergebnis 271
VI. Vergleich mit der geltenden Rechtslage 271
G. Exkurs: Anforderungen der §§ 19a ff. BNatSchG außerhalb der Bauleitplanung 272
I. Vorhaben im Innenbereich, § 29 Abs. 3 BauGB 272
1. Zielsetzung 272
2. Systematik 272
3. Ablauf der Verträglichkeitsprüfung 273
4. Ergebnis 274
II. Vorhaben im Außenbereich 274
3. Teil: Probleme und Perspektiven bei der Anwendung europäischen Umweltrechts in der kommunalen Bauleitplanung 276
1. Kapitel: Umweltverträglichkeitsprüfung 277
A. Praxisbefund 277
B. Perspektiven durch § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB 279
C. Anwendungsempfehlung 280
2. Kapitel: Prüfung nach der FFH-Richtlinie 280
A. Praxisbefund 280
B. Voraussichtliche Anwendungsschwierigkeiten 281
C. Perspektiven durch § 1 a Abs. 2 Nr. 4 BauGB 282
D. Anwendungsempfehlung 284
3. Kapitel: Prognosen zur Vollzugsrealität 284
A. Dynamik des Städtebaurechts 285
B. Erhöhung des Verwaltungsaufwandes 286
C. Umweltrechtliche Vollzugsdefizite und Bauleitplanung 287
D. Folgerungen für die gemeindliche Kompetenzlage 287
E. Ergebnis 290
Thesen 292
Literaturverzeichnis 296
Sachwortverzeichnis 323