Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung

Marcus Schladebach

doi:10.3790/978-3-428-50214-1

Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung

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Schladebach, M. (2000). Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50214-1

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Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung

Schladebach, Marcus

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 105

(2000)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50214-1
978-3-428-10214-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50214-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 325
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Durch die Vorgaben des europäischen Umweltrechts sind im Städtebaurecht neue Entwicklungen zu verzeichnen. Anläßlich der umfassenden Novellierung des BauGB zum 1.1.1998 wurden die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung, die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie und die Vogelschutz-Richtlinie in ihren bauplanungsrechtlich relevanten Teilen in den neuen § 1a Abs. 2 Nr. 3, 4 BauGB eingefügt und damit in die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB einbezogen.

Nach der Darstellung von Grundlagen und Wirkungsweise des europäischen Umweltrechts im Allgemeinen und der untersuchungsrelevanten Richtlinien im Besonderen wendet sich der Autor der im Mittelpunkt der Arbeit stehenden Frage zu, ob und in welcher Weise die genannten Richtlinien die kommunale Bauleitplanung, insbesondere das Abwägungsgebot, beeinflussen. Hinsichtlich der UVP-Richtlinie wird festgestellt, daß der ihre Bedeutung bestimmende § 1a Abs. 2 Nr. 3 BauGB die von den §§ 2, 17 UVPG geschaffene Rechtslage konsolidiert. Außerdem wird auf die aktuellen Weiterentwicklungen der UVP im Planungsrecht verwiesen. Diese zeigen an, daß die Bedeutung der UVP künftig weiter ausgebaut werden wird. Schladebach untersucht, welche Regelung das Verhältnis von UVP und Bauleitplanung im Kommissionsentwurf zum UGB erfahren hat.

Weiter reichende Rechtsfolgen als die UVP weisen die FFH- und die Vogelschutz-Richtlinie auf. Soweit die durch sie verfolgten naturschutzrechtlichen Zielsetzungen von der Bauleitplanung erheblich beeinträchtigt werden können, folgt daraus ein grundsätzliches Planungsverbot. Da dieses nur aufgrund einzelner Ausnahmetatbestände des Naturschutzrechts überwunden werden kann, wird die allumfassende bauplanungsrechtliche Abwägung durch die naturschutzrechtliche Determinierung in ihrer rechtlichen Grundstruktur modifiziert. Auch hier wird sodann untersucht, wie der rechtliche Zusammenhang zwischen dem europäischen Naturschutzrecht und der Bauleitplanung im Kommissionsentwurf zum UGB ausgestaltet ist.

Ausgehend von der Prämisse, daß der Umweltschutz stets nur so gut wie sein Vollzug ist, wird § 1a Abs. 2 Nr. 3, 4 BauGB daraufhin untersucht, ob seine Normierung auch geeignet ist, die typischen umweltrechtlichen Vollzugsdefizite im Bauplanungsrecht abzubauen. Fazit: Die Gemeinden können aus der Vorschrift praktischen Nutzen für ihre Planungstätigkeit ziehen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
Einleitung und Gang der Untersuchung	21
1. Teil: Europäisches Umweltrecht – Grundlagen, Rechtsakte, Umsetzung	24
1. Kapitel: Begriffsklärungen	24
A. Europäisches Umweltrecht	24
B. Gemeinschaftsrechtlicher Umweltbegriff	24
C. Kommunale Bauleitplanung	29
2. Kapitel: Kompetenzen der EG im Umweltrecht	29
A. Zeitraum bis zur Einheitlichen Europäischen Akte 1987	30
I. Umweltschutz als Gemeinschaftsziel	31
II. Kompetenzgrundlagen	32
B. Einheitliche Europäische Akte 1987	34
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze	34
II. Kompetenzgrundlagen	38
III. Abgrenzung zwischen Art. 100a und Art. 130s EWGV	40
1. Konkurrenzverhältnis von Art. 100a EWGV zu Art. 130s EWGV	41
2. Abgrenzungskriterien	42
3. Kompetenzielle Zuordnung nach Regelungsbereichen	43
C. Vertrag von Maastricht	45
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze	45
II. Kompetenzgrundlagen	47
D. Vertrag von Amsterdam	47
I. Ziele, Aufgaben und Handlungsgrundsätze	47
II. Kompetenzgrundlagen	49
3. Kapitel: Umweltrechtliche Rechtsakte der EG mit unmittelbarem Einfluß auf die Bauleitplanung	50
A. UVP-Richtlinie	52
I. Rechtsgrundlage	52
II. Zielsetzung	52
ΙII. Inhaltsübersicht	53
B. FFH-Richtlinie	54
I. Rechtsgrundlage	54
II. Zielsetzung	54
IIΙ. Inhaltsübersicht	55
C. Vogelschutz-Richtlinie	56
I. Rechtsgrundlage	56
II. Zielsetzung	57
ΙII. Inhaltsübersicht	57
4. Kapitel: Umsetzung von EG-Richtlinien in nationales Recht	58
A. Funktionen von EG-Richtlinien	58
I. Instrument zur Rechtsangleichung	59
II. Auslegungsregel	59
ΙII. Veränderungssperre für den nationalen Gesetzgeber	62
B. Umsetzung von EG-Richtlinien	63
I. Umsetzungsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts	63
II. Umsetzungsgrundsätze des nationalen Rechts	65
1. Verbandskompetenz	65
2. Organkompetenz	66
III. Rechtsfolgen fehlerhafter Umsetzung	68
1. Vertragsverletzungsverfahren	69
2. Unmittelbare Wirkung von Richtlinien	69
3. Gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung	72
5. Kapitel: Umsetzung der untersuchungsrelevanten EG-Richtlinien	73
A. Umsetzung der UVP-Richtlinie	73
B. Umsetzung der FFH-Richtlinie	75
C. Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie	76
D. Generelle Defizite bei der Umsetzung europäischen Umweltrechts	77
6. Kapitel: Einwirkung des EG-Rechts auf die Gemeinden	81
A. Bindung der Gemeinden an EG-Richtlinien	81
B. Spannungsverhältnis zwischen EG-Recht und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	82
I. Recht der kommunalen Selbstverwaltung	83
II. Überschneidungen des EG-Rechts mit der kommunalen Bauleitplanung	84
III. Auflösung der Kollisionslage	84
IV. Ergebnis	89
7. Kapitel: Ergebnis 1. Teil	89
2. Teil: Auswirkungen der umweltrechtlichen Richtlinien der EG und ihrer jeweiligen Umsetzung auf die kommunale Bauleitplanung	90
1. Kapitel: Regelungen des BauGB 1998	90
A. § 1a BauGB	90
I. Zielsetzung	90
II. Systematik	93
1. Abwägungsgebot	94
2. Ergebnis der UVP - § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB	96
3. Anforderungen der FFH- und Vogelschutz-RL – § la Abs. 2 Nr. 4 BauGB	97
B. § 29 Abs. 3 BauGB	97
2. Kapitel: Einfluß des UVPG auf die kommunale Bauleitplanung	98
A. Durchführung der UVP	98
I. Anwendungsbereich	99
II. UVP-Verfahren	99
1. Allgemeines Verfahren	99
2. Verfahren in der Bauleitplanung	101
a) Zuständigkeit	101
b) Anforderungen an das Verfahren der UVP in der Bauleitplanung	104
aa) Bürgerbeteiligung	104
bb) Trägerbeteiligung	105
c) Anforderungen an den Inhalt der UVP in der Bauleitplanung	106
aa) Ermittlung	106
bb) Festlegung des Untersuchungsrahmens	106
cc) Beschreibung	107
dd) Bewertung	107
ee) Berücksichtigung	109
d) Ergebnis	109
B. Bisherige Bedeutung der UVP für die kommunale Bauleitplanung	109
I. Zeitraum von 1988–1990	110
II. Zeitraum von 1990–1993	111
1. UVP-pflichtige Bauleitpläne	112
2. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung	113
ΙII. Zeitraum von 1993–1998	114
1. UVP-pflichtige Bauleitpläne	114
2. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung	115
C. Bedeutung der UVP für die Bauleitplanung seit 1998	116
I. UVP-pflichtige Bebauungspläne	117
1. Projektbezogene Bebauungspläne	117
a) Eingrenzung	117
b) Betroffene Bebauungspläne	118
c) Weiterentwicklung UVP-pflichtiger Bebauungspläne	120
2. Planfeststellungsersetzende Bebauungspläne	120
3. Besondere Eignung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans	121
II. Materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung	122
III. Auswirkungen des Ergebnisses der UVP auf die Abwägung	124
1. Wortlaut	125
2. Systematik	126
3. Ermittlung durch Verfahren	126
4. Bedeutung der UVP bei projektbezogenen Bebauungsplänen	127
5. Verdeutlichungsfunktion des § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB	127
6. Intention des EG-Gesetzgebers	128
7. Art. 20a GG	129
8. Gebot der Konfliktbewältigung	130
9. Ergebnis	131
IV. Rechtsfolgen einer unterlassenen oder fehlerhaften UVP für die Abwägung	132
1. Abwägungsfehlerlehre	132
2. Planfeststellungsrechtliche Maßstäbe in der Bauleitplanung	133
3. Ansicht des VGH München	134
4. Ansicht des BVerwG	135
5. Übertragung auf die Bauleitplanung	135
V. Ergebnis	137
D. Bedeutung der UVP für die Bauleitplanung im Entwurf zum Umweltgesetzbuch	137
I. Anliegen des Umweltgesetzbuches	138
II. Umweltgrundlagenplanung – Vorstufe und Orientierungsrahmen der Bauleitplanung	139
1. Ziel und Inhalt	139
2. Kritik an der Umweltgrundlagenplanung	141
3. Grundsätzlicher Bezug zur Bauleitplanung	143
III. UVP bei Flächennutzungsplänen	144
IV. UVP bei Bebauungsplänen	146
1. UVP-pflichtige Bebauungspläne	147
2. Verfahren und materieller Umfang der UVP in der Bauleitplanung	147
3. Umweltgrundlagenplanung und Bebauungspläne	149
V. Vergleich mit der geltenden Rechtslage	149
VI. Ergebnis	150
3. Kapitel: Einfluß der §§ 19a-f BNatSchG auf die kommunale Bauleitplanung	151
A. Errichtung des Schutzgebietssystems „Natura 2000"	152
I. Verfahren der Gebietsauswahl	152
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung	153
2. Europäische Vogelschutzgebiete	155
a) Anzuwendende Vorschriften	156
b) Verfahrensablauf	156
aa) Prüfungsrecht der Kommission	157
bb) Erstellung einer besonderen Gemeinschaftsliste	159
cc) Fristen	159
dd) Ergebnis	159
II. Auswahlkriterien	160
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung	160
2. Europäische Vogelschutzgebiete	161
a) Fachliche Auswahlkriterien	161
b) Beurteilungsspielraum	163
c) Reduzierung des Beurteilungsspielraums	164
III. Nationale Möglichkeiten der Schutzgebietsausweisung	164
1. Naturschutzgebiete	165
2. Nationalparke	165
3. Biosphärenreservate	166
4. Landschaftsschutzgebiete	166
5. Kennzeichnung der besonderen Schutzgebiete	167
IV. Auswahlpraxis in der Bundesrepublik	167
1. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung	167
2. Europäische Vogelschutzgebiete	169
B. Konzeption des Gebietsschutzes	170
I. Gebietsmanagement	170
1. Inhalt	170
2. Kreis der geschützten Gebiete	172
3. Anwendungsbeginn	172
II. Verschlechterungs- und Störungsverbot	173
1. Inhalt	173
2. Kreis der geschützten Gebiete	174
3. Anwendungsbeginn	174
III. Verträglichkeitsprüfung	175
1. Inhalt	175
2. Kreis der geschützten Gebiete	176
3. Anwendungsbeginn	176
C. Prüfungsunterworfene Bauleitpläne	176
I. Arten der Bauleitpläne	176
II. Belegenheit der Bauleitpläne	178
III. Erhebliche Beeinträchtigungsfähigkeit	181
IV. Kumulationswirkungen	182
D. Verträglichkeitsprüfung bei Bauleitplänen vor 1998	183
I. Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung	183
II. Ausgewiesene Europäische Vogelschutzgebiete	185
III. Potentielle Europäische Vogelschutzgebiete	186
IV. Ausgewiesene Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung	189
V. Potentielle Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung	189
1. Ansicht der Literatur	189
2. Ansicht des BVerwG	190
3. Stellungnahme	192
VI. Ergebnis	193
E. Integration des EG-Naturschutzrechts in die Bauleitplanung ab 1998	193
I. Erhaltungsziele oder Schutzzweck der besonderen Schutzgebiete, § la Abs. 2 Nr. 4, 1. HS BauGB	194
1. Anwendungsbereich	194
2. Inhalt und Festlegung	197
3. Bedeutung für die Abwägung	197
4. Verwirklichung im Bauleitplan	198
5. Ergebnis	199
II. Prüfung nach der FFH-Richtlinie, § la Abs. 2 Nr. 4, 2. HS BauGB	199
1. Vorfragen	200
a) Begriffsklärung	200
b) Standort in der bauleitplanerischen Abwägung	201
2. Planungssituation	202
3. Prognose der Gemeinde	203
a) Möglichkeit „erheblicher" Beeinträchtigungen	203
b) Unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum?	203
4. Ablauf und Inhalt der Verträglichkeitsprüfung	204
a) Zuständigkeit	205
b) § 19c BNatSchG	205
c) Entsprechende Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung	206
d) Entsprechende Anwendung der UVP	207
aa) Unterschied zwischen den Prüfungsverfahren	207
bb) Kumulation der Prüfungsverfahren	209
e) Eigener Vorschlag	209
aa) Qualifizierte Schutzgebietserklärung	210
bb) Aufnahme des ökologischen Anfangszustands	210
cc) Ermittlung des ökologischen Zustands bei Planverwirklichung	211
dd) Verschlechterungsbetrag	211
ee) Alternativen	212
ff) Ergebnisbericht	212
5. Auswirkungen des Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung auf die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB	213
a) Positives Ergebnis	213
b) Negatives Ergebnis	214
6. Rechtsfolgen eines negativen Prüfungsergebnisses für die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB	214
a) Abwägungsdirigat oder Planungsverbot	214
b) Ausnahmen vom Grundsatz des Planungsverbots	218
aa) Systematik	219
bb) Zumutbare Alternativlösung	219
(1) Flächennutzungspläne	220
(2) Bebauungspläne	222
(3) Zumutbarkeit	225
cc) Ausnahmegründe in Gebieten ohne prioritäre Merkmale	226
(1) Grundsätzliches	226
(2) Zwingende Gründe in der Bauleitplanung	228
(3) Naturschutzrechtliche Abwägung	229
dd) Ausnahmegründe in Gebieten mit prioritären Merkmalen	230
(1) Vogelarten als prioritäre Arten	231
(2) Qualifizierte zwingende Gründe in der Bauleitplanung	232
(3) Sonstige zwingende Gründe	234
(4) Stellungnahme der Kommission	235
ee) Ausgleichsmaßnahmen	237
7. Rechtsfolgen einer unterlassenen oder fehlerhaften Verträglichkeitsprüfung für den Bauleitplan	238
a) Mangel der Abwägung	238
aa) Vorliegen eines Abwägungsmangels	238
bb) Erheblichkeit des Abwägungsmangels	239
b) Planergänzungsverfahren	241
aa) Zielsetzung	241
bb) Anwendungsbereich	242
cc) Durchführung des ergänzenden Verfahrens	242
dd) Grenzen des ergänzenden Verfahrens	243
ee) Rechtsfolgen	244
c) Planergänzungsverfahren und Verträglichkeitsprüfung	244
d) Ergebnis	245
8. Ergebnis	246
III. Ergebnis	247
F. Einfluß der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie auf die kommunale Bauleitplanung im Entwurf zum Umweltgesetzbuch	248
I. Errichtung des Schutzgebietssystems „Natura 2000"	249
1. Verfahren der Gebietsfestlegung	249
2. Auswahlkriterien	250
3. Ergebnis	251
II. Konzeption des Gebietsschutzes	251
1. Vorläufiger Gebietsschutz	251
2. Vertragsnaturschutz	251
3. Grundsätze des gemeinschaftsrechtlichen Naturschutzes	252
4. Verträglichkeitsprüfung	252
5. Ergebnis	253
III. Prüfungsunterworfene Bauleitpläne	253
1. Arten der Bauleitpläne	253
2. Belegenheit	253
3. Schutzgebietsbedeutsamkeit	254
4. Kumulationswirkungen	254
5. Ergebnis	255
IV. Bedeutung für die Bauleitplanung	255
1. Erhaltungsziele oder Schutzzweck der besonderen Schutzgebiete, § la Abs. 2 Nr. 4, 1. HS BauGB	256
a) Anpassung des Wortlauts	256
b) Inhalt und Festlegung	256
c) Bedeutung für die Abwägung	257
d) Ergebnis	258
2. Prüfung nach der FFH-Richtlinie, § la Abs. 2 Nr. 4, 2. HS BauGB	258
a) Anpassung des Wortlauts	258
b) Voraussetzung der Prüfung nach der FFH-Richtlinie – gemeindliche Prognose	259
aa) Feststellung der Schutzgebietsbedeutsamkeit	259
bb) Beurteilung des veränderten Prognoseinhalts	259
c) Ablauf und Inhalt der Verträglichkeitsprüfung	261
aa) § 282 Satz 1 i.V.m. § 284 Abs. 1 UGB-KomE	261
bb) Entsprechende Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung	261
cc) Anwendung der UVP	262
dd) Eigener Vorschlag	263
d) Auswirkungen des Prüfungsergebnisses auf die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB	263
aa) Positives Ergebnis	263
bb) Negatives Ergebnis	264
e) Rechtsfolgen eines negativen Prüflingsergebnisses für die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB	264
aa) Abwägungsdirigat oder Planungsverbot	264
bb) Ausnahmen vom Grundsatz des Planungsverbots	264
(1) Vorliegen überragend wichtiger Gründe des Allgemeinwohls	265
(2) Alternativen	266
(3) Stellungnahme der Kommission	267
(4) Ausgleichsmaßnahmen	267
f) Ergebnis	267
V. Umweltgrundlagenplanung, EG-Naturschutzrecht und Bauleitplanung	269
1. Relevanz der Umweltgrundlagenplanung	269
2. Einfluß auf die Bauleitplanung	270
3. Ergebnis	271
VI. Vergleich mit der geltenden Rechtslage	271
G. Exkurs: Anforderungen der §§ 19a ff. BNatSchG außerhalb der Bauleitplanung	272
I. Vorhaben im Innenbereich, § 29 Abs. 3 BauGB	272
1. Zielsetzung	272
2. Systematik	272
3. Ablauf der Verträglichkeitsprüfung	273
4. Ergebnis	274
II. Vorhaben im Außenbereich	274
3. Teil: Probleme und Perspektiven bei der Anwendung europäischen Umweltrechts in der kommunalen Bauleitplanung	276
1. Kapitel: Umweltverträglichkeitsprüfung	277
A. Praxisbefund	277
B. Perspektiven durch § la Abs. 2 Nr. 3 BauGB	279
C. Anwendungsempfehlung	280
2. Kapitel: Prüfung nach der FFH-Richtlinie	280
A. Praxisbefund	280
B. Voraussichtliche Anwendungsschwierigkeiten	281
C. Perspektiven durch § 1 a Abs. 2 Nr. 4 BauGB	282
D. Anwendungsempfehlung	284
3. Kapitel: Prognosen zur Vollzugsrealität	284
A. Dynamik des Städtebaurechts	285
B. Erhöhung des Verwaltungsaufwandes	286
C. Umweltrechtliche Vollzugsdefizite und Bauleitplanung	287
D. Folgerungen für die gemeindliche Kompetenzlage	287
E. Ergebnis	290
Thesen	292
Literaturverzeichnis	296
Sachwortverzeichnis	323

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