Der automatisierte Verwaltungsakt

Ralf-Michael Polomski

doi:10.3790/978-3-428-47651-0

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Polomski, R. (1993). Der automatisierte Verwaltungsakt. Die Verwaltung an der Schwelle von der Automation zur Informations- und Kommunikationstechnik. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47651-0

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Der automatisierte Verwaltungsakt

Die Verwaltung an der Schwelle von der Automation zur Informations- und Kommunikationstechnik

Polomski, Ralf-Michael

Schriften zum Recht des Informationsverkehrs und der Informationstechnik, Vol. 4

(1993)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-47651-0
978-3-428-07651-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-47651-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 309
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Im Zentrum der Schriftenreihe steht perspektivisch und bezogen auf den Verwaltungsrechtsraum der Europäischen Union der digitale Wandel in Staat und Gesellschaft, verstanden als umfassende Transformation aller Kommunikationsvorgänge namentlich durch das Internet und den Einsatz künstlicher Intelligenz. Die daraus erfließenden Innovationen erfassen die öffentliche Verwaltung in Gestalt eines ›Electronic Government‹, erstrecken sich dann aber auch auf die Entfaltung digitaler Souveränität als verfassungsrechtliches Leitbild i.S. spezifischer Verantwortung des Staates für die entsprechenden Entwicklungen in Legislative und Judikative. Im Kontext einer gesamtheitlichen digitalen Infrastruktur und den öffentlichen Sektor übergreifend, wird der private Sektor einbezogen.

Vor dem Hintergrund dieser thematischen Grundlegung umschließt die Reihe einerseits entsprechend ausgerichtete Arbeiten zur Verbindung des ›Electronic Government‹ mit dem Verwaltungsverfahrensrecht sowie - darüber hinausgehend - solche zur wachsenden Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel im Fachverwaltungsrecht. Die Gestaltung der öffentlichen Verwaltung als Informationsverbund mit Problemen der Datensicherheit und des Datenschutzes ist ebenfalls ein Anliegen. Andererseits belässt die Orientierung der SchrR an der staatlichen Infrastrukturverantwortung für digitale gesellschaftliche Infrastrukturen hinreichend Raum für einschlägige Arbeiten zum privaten Sektor, etwa auf dem Feld von E-Commerce, der sozialen Medien oder der elektronischen Patientenakte.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	16
Erster Teil: Einführung	19
1. Abschnitt: Einführung in die Problematik	19
A. Die Automation der Verwaltungstätigkeit in der Bundesrepublik	22
I. Der Begriff der Automation	22
II. Die Automatisierung der Verwaltungstätigkeit	24
III. Gegenwärtiger Stand der Verwaltungsautomation	27
1. Abrücken vom Ziel einer integrierten Datenverarbeitung	27
2. Übergang zu dezentraler Datenverarbeitung	30
B. Kennzeichen des Übergangs zur Informations- und Kommunikationstechnik	32
C. Das künftige Verhältnis von Automation und Informations- und Kommunikationstechnik	35
2. Abschnitt: Ziele und Gefahren der Technikunterstützung der Verwaltung	38
A. Ziele der Einführung der Technik in die Verwaltung	38
I. Verwaltungsinterne Ziele	38
1. Verbesserungen für die Mitarbeiter	38
2. Finanzielle Aspekte der Verwaltungsautomation	39
II. Ziele der Automation mit Bezug auf den Bürger	41
1. Qualitätssteigerung der Verwaltungsarbeit	41
2. Verbesserungen des Informationsaustausches zwischen Verwaltung und Bürger	44
B. Gefahren der Verwaltungsautomation	45
I. Verwaltungsinterne Gefahren	45
1. Verzerrungseffekte der Aufgabenerfüllung	45
2. Die Automationsspirale	46
3. Verstärkung der Abhängigkeit vom Computer	47
4. Nachteile für das Verwaltungspersonal	48
II. Gefahren für den Bürger	49
1. Verlagerung von Verwaltungsaufwand auf den Bürger	49
2. Vermeintliche Objektivität des Computers	50
3. Veränderungen der Fehlerart und -häufigkeit	52
3. Abschnitt: Die technischen Grenzen der Automatisierung	53
A. Technische Schwierigkeiten bei der Programmierung von Tatbestandsmerkmalen und Normkonstruktionen	53
I. Einsatz zur Sachverhaltsermittlung	53
II. Einsatz zur Subsumtion	55
1. Bestimmter Rechtsbegriff; strikter Rechtssatz	55
2. Unbestimmte Rechtsbegriffe, Beurteilungsspielraum und Ermessen	56
3. Weitere Schwierigkeiten bei der Programmierung von Rechtsnormen	59
B. Die Eignung des Rechts als Begrenzungsfaktor für technische Entwicklungen	59
4. Abschnitt: Resümee	63
5. Abschnitt: Abgrenzung des Themas	65
Zweiter Teil: Hauptteil	68
1. Abschnitt: Der automatisierte Bescheid als Verwaltungsakt	68
A. Der Begriff des automatisierten Verwaltungsaktes	68
I. Der Begriff des Verwaltungsaktes	68
1. Entwicklung	69
2. Das heutige Verständnis von einem Verwaltungsakt	70
II. Der Begriff des automatisierten Verwaltungsaktes	72
B. Subsumierbarkeit unter § 35 S. 1 VwVfG	73
I. Der Streit um die Einordnung	74
1. Die These Karl Zeidlers	74
2. Die Ablehnung einer Trennung von Verwaltungshandlung und Verwaltungsfabrikat	76
a) Ableitung aus dem VwVfG	77
b) Steuerung durch das Programm	78
c) Zurechenbarkeit zur Behörde	79
II. Zwischenergebnis	81
C. Neue Aspekte durch die Entwicklung juristischer Expertensysteme	82
I. Funktion und Entwicklungsstand	82
II. Einsatzformen juristischer Expertensysteme	84
III. Vereinbarkeit mit § 35 S. 1 VwVfG	85
1. Positive Regelung durch das VwVfG	85
2. Steuerung durch das Programm	87
3. Zurechenbarkeit zur Behörde	88
D. Resümee	90
2. Abschnitt: Die Vereinbarkeit des automatisierten Verwaltungsaktes mit dem Grundgesetz	92
A. Die Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip	92
I. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung	93
1. Der Vorrang des Gesetzes	93
2. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes	95
a) Anwendung auf die Automation	95
b) Anwendung auf den Übergang zur Informations- und Kommunikationstechnik	96
3. Die Gesetzmäßigkeit des Einsatzes von Expertensystemen zur Erstellung von Verwaltungsakten	98
a) Die Kontrollmöglichkeit als Voraussetzung der Gesetzmäßigkeit	99
b) Die Doppelbindung an “Gesetz und Recht”	100
c) Gleichwertigkeit des Verfahrens für den Betroffenen	100
d) Resümee	101
II. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip	102
1. Verhältnismäßigkeit des automatisierten Verfahrens	103
2. Verhältnismäßigkeit der einzelnen Verfügung	104
B. Vereinbarkeit des automatisierten Verwaltungsaktes mit anderen Verfassungsprinzipien	104
C. Resümee	105
3. Abschnitt: Das Verfahren zum Erlaß des automatisierten Verwaltungsaktes	107
A. Das Verfahren zum Erlaß des automatisierten Verwaltungsaktes nach dem VwVfG	107
I. Die Nichtförmlichkeit des Verfahrens	107
II. Die Befangenheitsvorschriften	109
1. Anwendbarkeit in einem automatisierten Verfahren	109
2. Der betroffene Personenkreis	110
III. Die Amtsermittlung	112
1. Einführung	112
2. Die möglichen Fehlerquellen bei der Amtsermittlung	115
a) Die Beschränkung der Amtsermittlung durch eine Formularbindung	115
aa) Zulässigkeit einer Benutzungspflicht	116
bb) Grenzen der Benutzungspflicht	117
(a) Bestimmung des Maßstabes	117
(b) Fallgrupen für die Unzulässigkeit einer Formularverwendung	118
b) Die Standardisierung der Amtsermittlung	120
aa) Einführung	120
bb) Die Zulässigkeit einer Standardisierung in einem automatisierten Verfahren	121
(a) Die vertretenen Ansichten	122
(b) Entscheidung	124
3. Zusammenfassung	126
IV. Die Anhörung der Beteiligten	128
1. Die Bedeutung der Anhörung für das Verwaltungsverfahren	128
2. Die Regelung der Anhörung bei einer automatisierten Verfügung	130
a) Vergleichbare Bestimmungen in AO 1977 und SGB-X	130
b) Der Begriff der “automatischen Einrichtungen” iSd. § 28 II Nr. 4 VwVfG	131
3. Die Verfassungsmäßigkeit des § 28 II Nr. 4 VwVfG	133
a) Das Verhältnis zwischen Bestimmungen des VwVfG und dem Grundgesetz	133
b) Prüfung der Verfassungsmäßigkeit	135
4. Resümee	139
V. Die Formvorschriften bei einem schriftlichen Verwaltungsakt	140
1. Einführung	140
2. Die Ausnahmevorschrift des § 37 IV 1 VwVfG	142
a) Vergleichbare Vorschriften in AO 1977 und SGB-X	142
b) Die Angabe der Erlaßbehörde	142
c) Die Verfassungsmäßigkeit des § 37 IV 1 VwVfG	144
aa) Vorbehaltslose Billigung dieser Norm	144
bb) Erfordernis einer Namenswiedergabe	146
cc) Erfordernis einer eigenhändigen Unterschrift	147
dd) Entscheidung	148
3. Die Wirkung eines Vermerks über die Art der Erstellung	151
VI. Die Zulässigkeit der Verwendung von Schlüsselzeichen	153
1. Einführung	153
2. Die fortlaufende Berechtigung der Verwendung von Schlüsselzeichen	154
3. Probleme der Verständlichkeit von Schlüsselzeichen	156
a) Der maßgebliche Empfängerhorizont	156
b) Die Heranziehung Dritter zur Entschlüsselung	158
c) Die Zulässigkeit eines Verweises auf frühere Erläuterungen	158
4. Resümee	159
VII. Die Begründung des Verwaltungsaktes	160
1. Einführung	160
2. Die Ausnahmevorschrift des § 39 II Nr. 3 VwVfG	161
a) Vergleichbare Vorschriften in AO 1977 und SGB-X	162
b) Die Verfassungsmäßigkeit des § 39 II Nr. 3 VwVfG	162
aa) Die vertretenen Ansichten	162
bb) Entscheidung	164
B. Besonderheiten bei speziellen Formen des automatisierten Verwaltungsaktes	167
I. Der automatisierte Bußgeldbescheid	167
1. Einführung	167
2. Die Zulässigkeit eines automatisierten Bußgeldbescheides	168
3. Besonderheiten des automatisierten Bußgeldverfahrens	169
II. Die Zusicherung	171
4. Abschnitt: Die elektronische Bekanntgabe des automatisierten Verwaltungsaktes	172
A. Einführung	172
B. Die neuen Informations- und Kommunikationstechniken	175
I. Teletex	175
II. Telefax	175
III. Bildschirmtext	176
IV. Sonstige neue Kommunikationsdienste	177
C. Die Zulässigkeit einer elektronischen Bekanntgabe des automatisierten Verwaltungsaktes	178
I. Die Zulässigkeit bei formfreien Verwaltungsakten	178
II. Die Zulässigkeit bei schriftlichen Verwaltungsakten	178
III. Die Zulässigkeit bei einem Urkunds-Verwaltungsakt	182
D. Die Zulässigkeit einer elektronischen Zustellung des Verwaltungsaktes	183
I. Arten der Zustellung nach dem VwZG	183
II. Vereinbarkeit einer elektronischen Zustellung mit den Anforderungen des VwZG	183
1. Vereinbarkeit mit § 2 I 1 VwZG	183
2. Vereinbarkeit mit den §§ 3 ff. VwZG	185
III. Zusammenfassung	187
E. Sonstige Probleme der elektronischen Übermittlung	188
I. Die elektronische Übermittlung manuell erstellter Bescheide	188
II. Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten durch eine Einigung der Beteiligten	190
III. Der Einsatz von Geräten Dritter	191
IV. Der maßgebliche Zeitpunkt für den Zugang	192
5. Abschnitt: Wirksamkeit, Berichtigung und Aufhebung des automatisierten Verwaltungsaktes	193
A. Die Wirksamkeit des automatisierten Verwaltungsaktes	193
I. Einführung	193
II. Die Nichtigkeit eines automatisierten Verwaltungsaktes	194
1. Die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes wegen Begründungsmängeln	195
2. Die Nichtigkeit von Signalen einer defekten Ampel	196
III. Besonderheiten der Bekanntgabe von automatisierten Verwaltungsakten	197
1. Die Notwendigkeit eines Bekanntgabewillens der Behörde	197
a) Der Streitstand	197
b) Auswirkungen auf den automatisierten Verwaltungsakt	198
2. Auswirkungen der Verständlichkeit auf die Bekanntgabe	200
IV. Generelle Bedenken gegen eine Wirksamkeit des automatisierten Verwaltungsaktes	202
V. Formelle und materielle Bestandskraft bei automatisierten Verwaltungsakten	203
B. Die Berichtigung des automatisierten Verwaltungsaktes	205
I. Einführung	205
II. Denkbare Fehlerquellen in einem automatisierten Verfahren	206
III. Das Erfordernis einer “offenbaren Unrichtigkeit”	207
IV. Die berichtigungsfähigen Fehlergruppen bei einem automatisierten Verwaltungsakt	210
1. Fehler bei der Festsetzung der Eingabedaten	210
2. Bedienungsfehler	210
3. Programmierungsfehler	212
4. Maschinenfehler	213
V. Resümee	214
C. Die Rücknahme und der Widerruf von automatisierten Verwaltungsakten	214
I. Der vorläufige automatisierte Verwaltungsakt	215
II. Die Auslegung einzelner Widerrufsgründe bei einem automatisierten Verwaltungsakt	216
1. Der Widerrufsvorbehalt nach §§ 49 II Nr. 1, 36 II Nr. 3 VwVfG	216
2. Der Widerruf wegen geänderter Rechtsvorschriften nach § 49 II Nr. 4 VwVfG	217
a) Die Rechtsnatur von Computerprogrammen	218
aa) Einstufung als Verwaltungsakt	218
bb) Einstufung als Rechtsverordnung	218
cc) Die weiteren Ansichten zur Rechtsnatur des Computerprogramms	219
b) Folgen für einen Widerruf nach § 49 II Nr. 4 VwVfG	221
III. Sonstige Besonderheiten bei der Aufhebung des automatisierten Verwaltungsaktes	221
1. Die Herabsenkung des Vertrauensschutzes	221
2. Kenntnis der Behörde vom Vorliegen der Rücknahme- beziehungsweise Widerrufsvoraussetzungen	222
D. Zusammenfassung	223
6. Abschnitt: Die Kontrolle des automatisierten Verwaltungsaktes	225
A. Die verwaltungsinterne Kontrolle	225
I. Die Kontrolle von Amts wegen	225
1. Veränderungen des Prüfungszeitpunkts	225
2. Veränderungen des Prüfungsinhalts	226
3. Veränderungen in der Organisation der Prüfungsinstanzen	226
II. Das Widerspruchsverfahren bei einem automatisierten Verwaltungsakt	227
1. Einführung	227
2. Die Fehlerquote bei automatisierten Verwaltungsakten	228
3. Folgen für das Widerspruchsverfahren	229
4. Der automatisierte Widerspruchsbescheid	231
5. Verbesserungsmöglichkeiten für das Widerspruchsverfahren gegen automatisierte Bescheide	233
a) Kommunikative Ausgestaltung	233
b) Zwingende Umsetzung der Ergebnisse des Widerspruchsverfahrens in das Ausgangsverfahren	234
c) Änderungen der Kostentragung	234
d) Zulässigkeit einer reformatio in peius im Widerspruchsverfahren	235
B. Die gerichtliche Kontrolle des automatisierten Verwaltungsaktes	236
I. Einführung	236
II. Auswirkungen der automatisierten Erstellung auf die Gerichtskontrolle	237
III. Vorschläge zur Verbesserung der Gerichtskontrolle bei automatisierten Verwaltungsakten	238
1. Überprüfung der Determinanten	238
a) Die gerichtliche Kontrolle der Ausgangsdaten	238
b) Die gerichtliche Kontrolle des Computerprogramms	239
aa) Gerichtliche Kontrolle des Computerprogramms bei ausdrücklichem Erlaß als Gesetz, Satzung oder Rechtsverordnung	239
bb) Gerichtliche Kontrolle des Computerprogramms im Regelfall	240
cc) Die Einführung einer Kontrolle des Computerprogramms	241
(a) Die Argumente der Befürworter	241
(b) Bedenken gegen eine gerichtliche Kontrolle des Programms	243
(c) Resümee	246
2. Stärkung der Stellung des Bürgers	246
3. Korrekturen der Beweislastverteilung	248
a) Beweislastumkehr zugunsten des Bürgers	248
b) Annahme einer schuldhaften Vereitelung der Beweisführung	250
4. Spezialisierung der Gerichte	251
5. Einführung neuer Kontrollformen	252
IV. Resümee	253
Dritter Teil: Schlußteil	256
1. Abschnitt: Die Verpflichtung der Verwaltung zum Einsatz der EDV	256
A. Die Verpflichtung der Verwaltung zur Benutzung vorhandener Geräte	256
I. Die Benutzung von Dokumentationssystemen	256
II. Die Verpflichtung zur automatisierten Erstellung von Verwaltungsakten	257
B. Die Verpflichtung der Verwaltung zu Neuanschaffungen	258
I. Verpflichtung aus haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten	258
II. Verpflichtung der Verwaltung aus anderen Gründen	258
2. Abschnitt: Das Ausmaß der zu erwartenden Änderungen bei einem Übergang zur Informations- und Kommunikationstechnik	260
A. Ausblick	260
B. Verwaltungsreform durch die Informations- und Kommunikationstechnik	264
3. Abschnitt: Mögliche Verbesserungen für den automatisierten Verwaltungsakt bei diesem Übergang	266
A. Verbesserungen im Verhältnis zum Bürger	266
I. Stärkung der Stellung des Bürgers im Verwaltungsverfahren	266
II. Verbesserungen der Gestaltung des Bescheides	269
B. Organisatorische Verbesserungen	270
C. Vermeidung einer “Doppeltechnik”	271
D. Abstufungen der Automationsintensität	272
E. Notwendigkeit eines neuen VwVfG für die Erfassung der Informations- und Kommunikationstechnik	273
4. Abschnitt: Zusammenfassung – Thesen	275
Literaturverzeichnis	292

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