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Bürgervollzugsklagen

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Elshorst, D. (2002). Bürgervollzugsklagen. Die Durchsetzung von Umweltrecht gegenüber Anlagenbetreibern durch Private in den USA und Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50377-3
Elshorst, David. Bürgervollzugsklagen: Die Durchsetzung von Umweltrecht gegenüber Anlagenbetreibern durch Private in den USA und Deutschland. Duncker & Humblot, 2002. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50377-3
Elshorst, D (2002): Bürgervollzugsklagen: Die Durchsetzung von Umweltrecht gegenüber Anlagenbetreibern durch Private in den USA und Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50377-3

Format

Bürgervollzugsklagen

Die Durchsetzung von Umweltrecht gegenüber Anlagenbetreibern durch Private in den USA und Deutschland

Elshorst, David

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 119

(2002)

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Abstract

David Elshorst untersucht rechtsvergleichend die juristischen Möglichkeiten betroffener Bürger, ohne Hilfe staatlicher Vollzugsbehörden Verstöße gegen Bestimmungen des Umweltrechts zu beseitigen.

Im US-amerikanischen Umweltrecht können Bürger mit Hilfe von Citizen Suit-Normen Unternehmen, die gegen umweltrechtliche Pflichten verstoßen, vor Gericht verklagen und so z. B. zur Beachtung anwendbarer Grenzwerte zwingen. Der Autor gibt zunächst einen Überblick über das amerikanische Verwaltungs- und Verwaltungsprozeßrecht und - zum Verständnis der Rahmenbedingungen - über den Clean Water Act und den Clean Air Act. Hieran schließt sich die Analyse der Citizen Suit-Normen an, vor allem der dem Bürger gewährten Rechtsmacht, als »Stellvertreter der Vollzugsbehörde« den Gesetzesvollzug vor Gericht zu betreiben. Beleuchtet werden die Regelungen zum Schutz der Unternehmen (Permit Shield), zur Sicherstellung des Vollzugsprimats der Behörden, aber auch Anzeigefristen, Beitrittsrechte der Behörden, Kostenregelungen u. a. m. Sodann wird in einem wesentlichen Teil der Arbeit die Verfassungsmäßigkeit der Citizen Suit-Normen behandelt, die wegen der Möglichkeit eines Verstoßes gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz vom amerikanischen Supreme Court in Frage gestellt ist.

Für das deutsche Recht wird belegt, daß die quasinegatorische Unterlassungsklage nach § 823 Abs. 2 BGB i. V. m. einem Schutzgesetz den Bürgern die - zivilrechtliche - Durchsetzung drittschützender Bestimmungen und Genehmigungen des öffentlich-rechtlichen Umweltrechts ermöglicht. Auch die Rahmenbedingungen sind denen der USA vergleichbar, obwohl der Kreis möglicher Kläger wegen der Schutznormtheorie des deutschen Rechts bedeutend geringer als nach amerikanischem Recht ist.

Der Verfasser schließt mit einer Bewertung der deutschen und der amerikanischen Rechtsordnung an dem Maßstab, wie effektiv sie jeweils die Durchsetzung umweltrechtlicher Vorschriften durch Private zuläßt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 8
Α. Einführung 16
I. Einführung in das Thema 16
II. Der Gang der Untersuchung 18
Teil 1: Citizen Suits im US-Amerikanischen Recht 20
B. Geschichte der Citizen Suits 20
I. England 20
II. USA 21
1. Die Qui Tarn Actions 22
2. Die Informers Actions 23
3. Die Citizen Suits im heutigen Recht 23
C. Der Hintergrund: Amerikanisches Verwaltungsrecht im Überblick 25
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 25
1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Umweltrecht 26
2. Die Verfassungsmäßigkeit der Agencies unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung - die Delegation Doctrine 28
3. Die Due Process- Anforderungen an das Verwaltungsverfahren 30
a) Die Entscheidung des Supreme Court in Goldberg v. Kelly 31
b) Due Process heute: Mathews v. Eldridge 31
II. Die Behörden in den USA und ihr Verwaltungsrecht 33
III. Verwaltungshandeln in den USA - der APA 35
1. Verwaltungshandeln im Einzelfall 35
a) Die Formal Adjudication 36
aa) Der Administrative Law Judge (ALJ) 36
bb) Der Anwendungsbereich der Formal Adjudication 37
cc) Das Verfahren der Formal Adjudication 39
b) Die Informal Adjudication 41
c) Die Durchsetzung von Verwaltungsanordnungen 42
2. Rechtsetzung durch die Verwaltung 42
a) Die verschiedenen Arten der Rule 43
aa) Legislative Rules 43
bb) Interpretive Rules 44
cc) Procedural Rules 45
dd) General Statements of Policy 45
b) Das Verfahren des Informal Rulemaking 45
aa) Notice 46
bb) Comment 47
cc) Die Veröffentlichung und das Statement of Basis and Purpose 48
c) Das Verfahren des Formal Rulemaking 50
IV. Kontrolle des Verwaltungshandelns in den USA 50
1. Fehlende eigene Verwaltungsgerichtsbarkeit 51
2. Gerichtliche Überprüfung von Verwaltungshandeln 52
a) Der Zugang zu gerichtlicher Kontrolle 52
aa) Das Standing 52
(1) Die verfassungsrechtlichen Elemente 53
(a) Injury in Fact 54
(b) Causation 56
(c) Redressability 56
(2) Zweckmäßigkeitserwägungen der Gerichte - Prudential Limitations 56
bb) Die Fälle des gesetzlichen Ausschlusses gerichtlicher Überprüfung 57
(1) Spezialgesetzlicher Ausschluß gerichtlicher Kontrolle 58
(2) Ausschluß der gerichtlichen Kontrolle behördlicher Ermessensentscheidungen 59
(3) Die Überprüfung der Entscheidung der Behörde, Vollzugsmaßnahmen einzuleiten 60
cc) Die zeitliche Zulässigkeit gerichtlichen Rechtsschutzes 61
b) Der Maßstab gerichtlicher Kontrolle 62
aa) Die Überprüfung behördlicher Tatsachenermittlung 63
(1) Der Maßstab des Substantial Evidence 63
(2) Der Arbitrary and Capricious-Maßstab der Überprüfung 65
bb) Der Stellenwert behördlicher Rechtsansichten - Chevron v. NRDC 67
D. Überblick über den Clean Water Act (CWA) 70
I. Die Geschichte des amerikanischen Wasserrechts 70
II. Der Aufbau des CWA im Überblick 72
III. Das National Pollution Discharge Elimination System (NPDES) 74
1. Die technologiebezogenen Grenzwerte 75
a) Best Practical Technology Currently Available - BPT 76
b) Best Conventional Pollutant Control Technology - BCT 77
c) Best Available Technology Economically Achievable - BAT 77
d) New Source Performance Standards - NSPS 77
e) Der Erlaß technologiebezogener Grenzwerte 78
f) Best Professional Judgement - BPJ 78
2. Die wasserqualitätsbezogenen Grenzwerte 79
a) Die Water Quality Standards im engeren 79
b) Die Umsetzung der Water Quality Standards in Beschränkungen für die Schadstoffeinleitung 80
3. Das NPDES-Genehmigungsverfahren sowie Inhalt, Änderung und Anfechtung der Genehmigung 81
a) Der Antrag und das Verfahren 81
b) Der Inhalt der Genehmigung 84
c) Die Änderung, Übertragung und der Widerruf der Genehmigung 85
d) Die Anfechtung der Genehmigungsentscheidung 86
IV. Schadstoffeinleitung über ein Klärwerk 87
1. Vorschriften zur Schadstoffbegrenzung durch Klärwerke 88
a) Die Schadstoffreduktion durch das Klärwerk 88
b) Die indirekte Schadstoffreduktion über das Klärwerk - Pretreatment Programs 89
2. Allgemeine und kategorische Grenzwerte für indirekte Einleiter 90
a) Die General Pretreatment Standards 90
b) Die kategorischen Grenzwerte (Categorical Pretreatment Standards) 91
3. Die Nutzung von Synergieeffekten zwischen Klärwerk und indirekter Schadstoffquelle 91
4. Vergleich von NPDES für direkte Einleiter mit den Regeln für indirekte Einleiter 92
V. Schadstoffe aus diffusen Quellen 93
VI. Umsetzung und Vollzug des CWA durch Bund und Bundesländer 94
1. Die Umsetzung des CWA durch EPA und Beteiligung der Bundesstaaten 95
2. Die Übertragung der Umsetzung des CWA auf die Bundesstaaten 95
3. Der staatliche Vollzug des CWA 96
a) Vollzug mittels Civil Enforcement 97
b) Der Vollzug mittels Administrative Enforcement 99
c) Vollzug durch Citizen Suits 99
E. Überblick über den Clean Air Act (CAA) 100
I. Die Geschichte des CAA 100
1. Gesetze zur Reinhaltung der Luft vor 1970 100
2. Der CAA ab 1970 - Überblick über die Regelungen des Gesetzes 101
II. Die Regelungen des CAA - New Source Performance Standards 103
III. Die Regelungen des CAA - National Ambient Air Quality Standards 103
1. Die Behandlung der Attainment Areas 105
2. Die Regelung in den Non-Attainment Areas 107
IV. Die Regelungen des CAA - Hazardous Air Pollutants 109
1. Anwendungsbereich 109
a) Gefährliche Luftschadstoffe - Hazardous Air Pollutants 109
b) Die betroffenen Emittenten 110
2. Vorgaben zur Bekämpfung gefährlicher Luftschadstoffe 111
a) Technologiebezogene Grenzwerte - MACT 111
b) Technologiebezogene Grenzwerte - GACT 112
c) Gesundheitsbezogene Grenzwerte - Residual Risk Standard 112
3. Weitere Regelungen 112
V. Die Umsetzung des CAA - Genehmigungen 113
1. Hintergrund 113
2. Umsetzung der Genehmigungsvorschriften durch die Länder 114
3. Genehmigungspflichtige Anlagen 114
4. Das Genehmigungsverfahren 115
a) Zeitpunkt und Inhalt des Genehmigungsantrags 115
b) Prüfung durch die Genehmigungsbehörden 116
c) Anfechtung durch Dritte 116
5. Der Bestandsschutz durch die Genehmigung - Permit Shield 117
VI. Die Durchsetzung des CAA - Vollstreckung 117
1. Die Vollstreckung durch die Verwaltung - Administrative Orders 118
a) Die Arten der Administrative Order 118
b) Der Rechtsschutz 119
2. Die Vollstreckung durch die Gerichte - Civil Action 119
F. Der Gesetzesvollzug durch Citizen Suit- Normen im amerikanischen Umweltrecht 121
I. Der Sinn der Citizen Suit- Normen 121
II. Klagen gegen Regelungsadressaten 123
1. Die möglichen Klageziele 123
a) Primärvollzug durch Citizen Suits 124
b) Sekundärvollzug - Die Verhängung von Bußgeldern 125
2. Die möglichen Beteiligten 126
a) Mögliche Kläger 126
b) Der Regelungsadressat als Beklagter 127
3. Die Anforderungen an die Begründetheit 128
a) Die Violation 128
b) Formelle Anforderungen: die Notice 129
III. Klagen gegen die Durchführungsbehörde 130
1. Voraussetzungen und Ziel der Klage 130
2. Die Durchführungsbehörde als Beklagte 131
IV. Das Verhältnis des Bürgervollzugs zum Staatsvollzug nach der gesetzlichen Regelung 132
1. Vorrang staatlicher Vollzugsmaßnahmen 132
a) Sinn der Diligent Prosecution-Kìausel 132
b) Die „staatliche Vollzugsmaßnahme vor einem Gericht" 134
c) Welche Art von staatlichem Vollzug begründet Vorrang? 136
aa) Die Entscheidung in Scituate 137
(1) Sachverhalt 137
(2) Urteilsgründe 137
(3) Kritische Würdigung 138
bb) Andere Entscheidungen 140
2. Anzeige an die Vollzugsbehörde 140
3. Beitrittsrechte des Staates 141
4. Gesamtbetrachtung 141
V. Sonstige Inhalte der Citizen Suit- Normen 142
1. Das Problem der Prozeßkosten 142
2. Andere Anspruchsnormen 143
VI. Rahmenbedingungen 143
1. Munition für die Citizen Suits : Monitoring and Reporting 143
2. Die Grenzen der Verfolgbarkeit vergangener Verstöße 146
a) Die Entscheidung des Supreme Court in Gwaltney 146
b) Gwaltney III - Die Nachfolgeentscheidung des 4th Circuit 147
c) Dagegen: ASLF v. Whiting Roll-Up Door Manufacturing Corp 147
3. Der Permit Shield - Die Entscheidung in Eastman Kodak 150
a) Rechtswidrigkeit und genehmigungskonformes Verhalten 150
b) Lösungsansätze 151
c) Die Entscheidung Atlantic States Legal Foundationnc. v. Eastman Kodak Co. 152
d) Kritische Würdigung 153
VII. Verfassungsmäßigkeit der Citizen Suit- Normen (insb. Lujan v. Defenders of Wildlife) 153
1. Citizen Suits und Art. III U.S.-Constitution 154
a) Die Entscheidung des Supreme Court 155
b) Kritische Würdigung des Urteils 157
2. Citizen Suits und Art. II U.S. Constitution: Gewaltenteilung 159
3. Scalias Auffassung vom Verhältnis von Klagebefugnis und Gewaltenteilung 161
a) Gewaltenteilung als Begründung für die Klagebefugnis 161
b) Kritische Würdigung der Auffassung Scalias 164
aa) Kein Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung durch citizen suit- Normen 165
bb) Die Verweigerung gerichtlichen Rechtsschutzes bei weit verbreiteten Rechtsgutsverletzungen 167
cc) Wirksamkeit des politischen Prozesses zum Schutz der individuellen Freiheit 170
Teil 2: Untersuchung der Citizen Suit- Normen ähnlichen Ansprüche im Deutschen Recht 173
G. Der Gesetzesvollzug durch Bürger nach Deutschem Recht 173
I. Anspruchsgrundlagen 174
1. Bürgervollzugsklage - Primärvollzug mit Hilfe des § 823 Abs. 2 BGB 174
a) Vergleichbarkeit des Klageziels 174
b) Begründetheitsanforderungen des quasinegatorischen Unterlassungsanspruchs 175
aa) Umweltrechtliche Verhaltensgebote als Schutzgesetze nach § 823 Abs. 2 BGB 175
(1) Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB 175
(2) Die Einbeziehung des Klägers in den Schutzbereich der Norm 178
(3) Die Einbeziehung des gefährdeten Rechtsguts in den Schutzbereich der Norm 179
bb) Rechtswidrigkeit - das Verhältnis zur Duldungspflicht nach § 906 BGB 179
cc) Verschulden und Besorgnis künftiger Beeinträchtigung 180
(1) Unterlassunganspruch auch ohne Verschulden 180
(2) Besorgnis künftiger Beeinträchtigung 180
c) Mögliche Beteiligte quasinegatorischer Unterlassungsklagen nach § 823 Abs. 2 BGB 183
2. Bürgervollzugsklage - Primärvollzug mit Hilfe der negatorischen Unterlassungsklage 184
a) Vergleichbarkeit des Klageziels 184
b) Mögliche Beteiligte 185
aa) Mögliche Kläger einer negatorischen Unterlassungsklage 185
bb) Mögliche Beklagte 185
c) Begründetheitsanforderungen des negatorischen Unterlassungsanspruches 185
aa) Ausschluß der negatorischen Unterlassungansprüche nach § 906 Abs. 1 Satz 1 BGB 186
bb) Umweltrechtliche Grenzwerte im Rahmen des § 906 Abs. 1 BGB 186
cc) Beweislastverteilung im Rahmen des § 906 Abs. 1 BGB 188
dd) Ausschluß des negatorischen Unterlassungsanspruches nach § 906 Abs. 2 BGB 189
3. Primärvollzug nach Deutschem öffentlichen Umweltrecht? 190
a) Keine Klage gegen den Regelungsadressaten direkt 190
b) Verpflichtungsklage gegen die Durchführungsbehörde als Klage gegen den Regelungsadressaten nach deutschem öffentlichen Umweltrecht? 190
4. Sekundärvollzug 191
5. Klagen gegen den Staat als Regelungsadressaten 191
a) Klagen gegen Durchführungsbehörden nach deutschem öffentlichen Umweltrecht 191
aa) Klagen zur Verpflichtung zu gesetzlich vorgeschriebenem Verwaltungshandeln? 191
bb) Insbesondere Normerlaßklagen 192
b) Klagen gegen Durchführungsbehörden nach deutschem Umwelt-Privatrecht 192
6. Schadensersatzansprüche nach Um weit-Privatrecht und öffentlichem Umweltrecht 193
II. Das Verhältnis des Bürgervollzugs zum Staatsvollzug nach deutschem Recht 193
1. Notwendigkeit des staatlichen Vollzugsprimats 194
a) Gründe für ein staatliches Vollzugsprimat 194
b) Die Kritik im Schrifttum 195
c) Eigene Stellungnahme 195
2. Staatliches Vollzugsprimat de lege lata 196
III. Rahmenbedingungen 198
1. Die Ausschlußnormen des deutschen Rechts 198
a) Die Ausschlußnorm des § 14 BImSchG 198
b) Die Ausschlußnorm nach § 11 WHG 199
c) Die Ausschlußnorm nach § 75 Abs. 2 VwVfG 200
2. Der Informationsanspruch des Bürgers nach deutschem Recht 201
a) Informations- und Berichtspflichten der Regelungsadressaten nach deutschem Recht 201
b) Zugang der Bürger zu umweltrelevanten Informationen nach dem Umweltinformationsgesetz (UIG) 202
aa) Anspruchsberechtigte und -verpflichtete des Informationsanspruchs 202
bb) Informationen über die Umwelt 203
cc) Ausschlußgründe 204
(1) Der Schutz freiwillig übermittelter Daten - § 7 Abs. 4 S. 1 UIG 205
(2) Der Schutz der Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse - § 8 Abs. 1 S. 2 UIG 206
dd) Die Art der Informationseiteilung 209
ee) Die Kosten der Informationserteilung 209
3. Das Problem der Prozeßkosten 209
a) Das Prozeßkostenrisiko im Prozeß vor den Verwaltungsgerichten 210
b) Das Prozeßkostenrisiko im Zivilprozeß 210
Teil 3: Rechtsvergleich der Citizen SwiY-Normen mit dem Deutschen Umweltrecht 214
H. Der Vergleichsmaßstab - Das Tertium Comparationis 214
I. Die Ergebnisse - Vergleich der Regelungen mit Blick auf das Tertium Comparationis 217
I. Die Klage gegen den privaten Regelungsadressaten im Vergleich 217
1. Die möglichen Klageziele im Vergleich 217
2. Die möglichen Beteiligten im Vergleich 218
3. Die Anforderungen an die Begründetheit im Vergleich 219
II. Die Klage gegen den Staat als Regelungsadressaten im Vergleich 219
III. Das Verhältnis des Bürgervollzugs zum Staatsvollzug im Vergleich 220
IV. Die Rahmenbedingungen im Vergleich 221
1. Der Zugang zu Umweltinformationen im Vergleich 221
2. Das Problem der Prozeßkosten im Vergleich 221
3. Die Präklusionsregeln im Vergleich (Permit Shield und Ausschlußnormen) 221
J. Appendix 1 - Die Citizen Suit-Normen im Wortlaut 223
I. Clean Air Act 223
II. Clean Water Act 226
III. Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act 228
IV. Deepwater Ports Act 230
V. Emergency Planning and Community Right-to-Know Act 232
VI. Endangered Species Act 234
VII. Energy Policy and Conservation Act 235
VIII. Hazardous Liquid Pipeline Safety Act 237
IX. Marine Protection, Research and Sanctuaries Act 238
X. Noise Control Act 239
XI. Outer Continental Shelf Lands Act 241
XII. Powerplant and Industrial Fuel Use Act 242
XIII. Resources Conservation and Recovery Act 243
XIV. Safe Drinking Water Act 246
XV. Surface Mining Control and Recovery Act 248
XVI. Toxic Substances Control Act 249
K. Appendix 2 252
I. Ausgewählte amerikanische Gesetze im Internet 252
1. Die Vereinigten Staaten - Bundesrecht 252
2. Gesamtdarstellung 253
L. Literaturverzeichnis 254
Stichwortverzeichnis 265