Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

Reimar Buchner

doi:10.3790/978-3-428-49739-3

Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

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Buchner, R. (2001). Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49739-3

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Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

Buchner, Reimar

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 62

(2001)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49739-3
978-3-428-09739-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49739-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 254
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Gegenstand der Arbeit ist eine Analyse der Konflikte zwischen kommunaler Planungshoheit und eisenbahnrechtlicher Planfeststellung. Diese entstehen bei der Neuplanung von Betriebsanlagen der Eisenbahn, während der Nutzung und bei ihrer Aufgabe.

Das Kollisionsproblem ist partiell in den §§ 7 und 38 BauGB geregelt. Der Regelungsgehalt der §§ 7 und 38 BauGB wird dargestellt und auf die Vereinbarkeit mit Art. 28 GG unter Konkretisierung des Gegenstandes und der Vorgaben der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit untersucht. Weiter zeigt der Autor die Beschränkungen der kommunalen Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auf und untersucht die Konflikte bei der Aufgabe der Nutzung einer Anlage für Eisenbahnzwecke. Es zeigt sich, daß gemischt genutzte Anlagen nur in Kooperation zwischen Fachplanungsträger und Gemeinde verwirklicht werden können. Der Wechsel der Planungshoheit bei Aufgabe von Bahnanlagen kann nicht durch "Entwidmung", sondern nur durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgen, auf die die Gemeinde gegebenenfalls einen Anspruch hat.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	21
A. Problemstellung	21
B. Gang der Untersuchung	24
1. Kapitel: Überblick über die Planfeststellung nach dem AEG	26
A. Die Funktion der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung	26
I. Die Planfeststellung als fachplanerische Raumnutzungsentscheidung	27
II. Die Planfeststellung als Genehmigungsentscheidung	27
B. Anwendungsbereich und Gegenstand der Planfeststellung nach § 18 Abs. 1 S. 1 AEG	28
I. Anwendungsbereich	28
II. Der Gegenstand der Planfeststellung	29
1. Betriebsanlagen der Eisenbahn	29
a) Legaldefinition	29
b) Einzelfragen	31
c) Zwischenergebnis	33
2. Bau und Änderung	33
3. Notwendige Folgemaßnahmen	33
4. Erweiterung durch das anzuwendende materielle Recht	34
5. Negative Abgrenzung zu sonstigen Regelungen	34
C. Rechtswirkungen und Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses	35
I. Rechtswirkungen	35
1. Genehmigungswirkung	35
2. Konzentrationswirkung	36
a) Umfang der Konzentrationswirkung	36
b) Abgrenzung zum Problem der Verdrängung materiellen Rechts durch spezielle Regelungen des Eisenbahnrechts	37
aa) Verhältnis des AEG zum Landesrecht	37
bb) Verhältnis des AEG zu sonstigem Bundesrecht, insbesondere zum BauGB	40
3. Gestaltungswirkung	40
4. Ausschlußwirkung	40
5. Enteignungsrechtliche Vorwirkung	41
II. Rechtsnatur	41
D. Planerische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen	42
I. Planerische Gestaltungsfreiheit	42
1. § 18 Abs. 1 AEG als gesetzliche Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur Planung	42
2. Einwände	43
a) Fehlende planerische Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde	43
b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit bei Projekten privater Vorhabenträger	44
aa) Unvereinbarkeit planerischer Gestaltungsfreiheit mit dem Grundrechtsschutz	44
bb) Grundrechtsberechtigung der Eisenbahnunternehmen	44
aaa) Private Eisenbahnunternehmen	44
bbb) Eisenbahnen des Bundes	44
3. Stellungnahme	47
II. Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit	51
1. Planfeststellungsverfahren	51
a) Planaufstellung und Antrag durch den Träger des Vorhabens	52
b) Anhörungsverfahren	53
aa) Behördenbeteiligung und Auslegung	53
bb) Einwendungen	54
cc) Erörterungstermin	54
dd) Stellungnahme der Anhörungsbehörde	55
c) Feststellungsverfahren und Planfeststellungsbeschluß	55
2. Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen	55
a) Planrechtfertigung	56
aa) Grundlage und Anforderungen des Gebots der Planrechtfertigung	56
bb) Planrechtfertigung für den Eisenbahnbau	57
cc) Planrechtfertigung für Vorhaben privater Eisenbahnunternehmen	58
b) Bindung an zwingende Rechtsvorschriften	59
c) Abwägungsgebot	59
E. Ausnahmen vom Erfordernis der Planfeststellung	61
I. Die Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG	62
1. Anwendungsvoraussetzungen	62
2. Rechtsnatur	63
II. Das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung gem. § 18 Abs. 3 AEG	63
1. Anwendungsbereich	63
2. Rechtsnatur	64
2. Kapitel: Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit bei der Neuplanung von Eisenbahnbetriebsanlagen	67
A. Die Kollisionsproblematik zwischen eisenbahnrechtlicher Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung bei der Neuplanung von Bahnanlagen	67
B. Die gesetzliche Regelung des Zusammentreffens der eisenbahnrechtlichen Fachplanung mit der kommunalen Bauleitplanung in den §§ 7, 38 BauGB	69
I. Die konstitutive Bedeutung der §§ 7, 38 BauGB für das Verhältnis der Fachplanung zur vorhandenen Bauleitplanung	70
1. Kein allgemeiner Vorrang der überörtlichen vor der örtlichen Planung	70
2. Kein Vorrang aufgrund der Spezialität der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung	71
3. Kein Vorrang der Planfeststellung aufgrund der Konzentrationswirkung	71
4. Kein Rangverhältnis aufgrund der Rechtsform	72
5. Zwischenergebnis	72
II. Die Regelung des Verhältnisses der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zum vorhandenen Flächennutzungsplan in § 7 BauGB	72
1. Anpassungspflicht für öffentliche Planungsträger an den Flächennutzungsplan	73
2. Vorrang der Fachplanung nach Widerspruch des öffentlichen Planungsträgers	73
3. Öffentlicher Planungsträger	74
a) Private Eisenbahninfrastrukturunternehmen – insbesondere die DB AG	75
b) Planfeststellungsbehörde	76
4. Vorrangige „Planungen“ i.S.d. § 7 BauGB	76
III. § 38 BauGB als Kollisionsregel im Verhältnis zum vorhandenen Bebauungsplan	77
1. Der Vorrang der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung vor dem Bebauungsplan	77
2. „Planfeststellungen und sonstige Verfahren ... für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung“ als privilegierte Planungen	80
a) Planfeststellung und Plangenehmigung	80
b) Sachlicher Umfang der Privilegierung	80
aa) Der Gegenstand der Planfeststellung als Grenze der Privilegierung der Fachplanungen	80
bb) „Überörtliche Bedeutung“ der Planungen	81
3. Einschränkung des Vorrangs der Eisenbahnplanung durch § 7 BauGB	82
4. Beteiligung der Gemeinde und Berücksichtigung städtebaulicher Belange als Voraussetzung der Privilegierung	82
IV. Umsetzung des Vorrangs der Eisenbahnplanung vor der Bauleitplanung	83
1. Gegenüber dem Bebauungsplan	83
2. Gegenüber dem Flächennutzungsplan	84
V. Zwischenergebnis	85
C. Vorgaben durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit	85
I. Vorüberlegung	85
II. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung	89
1. Grundlagen	89
a) Die Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau	89
b) Ausschluß eines grundrechtlichen Gehalts	90
2. Die herrschende Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	92
a) Institutionelle Garantie	92
b) Schutzbereich	95
aa) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft	95
bb) Eigenverantwortliche Regelung	97
c) Gesetzesvorbehalt	98
d) Schranken der gesetzlichen Eingriffe	99
aa) Generelle gesetzliche Regelungen	99
aaa) Hinsichtlich der gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten	99
(1) Kernbereich	100
(2) Randbereich	101
bbb) Hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeit	103
bb) Schranken für individuell-konkrete Eingriffe zu Lasten einzelner Gemeinden	104
3. Die Kritik an der Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als institutionelle Garantie	107
4. Bewertung	108
a) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als subjektives Recht	108
b) Folgen der subjektiv-rechtlichen Sicht für die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	110
5. Zwischenergebnis	112
III. Konsequenzen für den verfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Planungshoheit und die Auslegung der §§ 7 und 38 BauGB	113
1. Die Bauleitplanung als Teil der kommunalen Planungshoheit – zugleich zur Bedeutung der §§ 7 und 38 BauGB und ihrer Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	114
a) Die Bauleitplanung als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft	114
b) Die §§ 7, 38 BauGB als Grundlage eines Eingriffs in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde	115
c) Die Vereinbarkeit der §§ 7, 38 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	117
2. Elemente der Planungshoheit neben der Bauleitplanung	119
a) Informelle Planungsformen	120
b) Ausdehnung der Planungshoheit auf den Schutz vor Situationsänderungen	121
c) Bestehende gemeindliche Einrichtungen als Teil der Planungshoheit?	123
d) Weitere begriffliche Abgrenzungen	124
3. Voraussetzungen der Wehrfähigkeit der kommunalen Planungshoheit	125
a) Beeinträchtigung einer vorhandenen, konkreten Planung oder Entzug wesentlicher Teile des Gemeindegebietes	125
b) Rechtmäßigkeit der Planung	126
c) Intensität des Eingriffs	127
aa) Bundesverwaltungsgericht	127
bb) Die Auffassung Lerches	129
cc) Die von Steinberg begründete Auffassung	129
dd) Stellungnahme	130
D. Die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit bei der Eisenbahnplanung	134
I. Kommunale Planungshoheit und Planfeststellung	134
1. Die Beteiligung der Gemeinde im Planfeststellungsverfahren	134
a) Behördenbeteiligung gem. § 73 Abs. 2 VwVfG	134
b) Beteiligung gem. § 73 Abs. 4 VwVfG?	135
aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	135
bb) Kritik	135
2. Kommunale Planungshoheit und materielle Rechtmäßigkeit	137
a) Planrechtfertigung	137
b) Abwägung	138
II. Kommunale Planungshoheit und Plangenehmigung	140
E. Rechtsschutz	142
I. Hauptsacheverfahren	142
1. Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß	142
a) Ausschluß des Widerspruchsverfahrens	142
b) Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO	142
c) Kontrollumfang	144
aa) Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle?	144
bb) Erweiterung des Kontrollumfangs durch das Abwägungsgebot	145
d) Beschränkungen durch § 20 Abs. 7 AEG	147
2. Verpflichtungsklage auf Planergänzung	148
II. Vorläufiger Rechtsschutz	149
1. Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO	149
2. Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO	150
3. Kapitel: Die kommunale Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung	151
A. Einführung	151
B. Die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit	152
I. Rechtsgrundlage	152
1. Analoge Anwendung des § 38 BauGB	152
2. Grundsatz der zeitlichen Priorität	153
II. Voraussetzungen der Beschränkung der Planungshoheit	154
1. Wirksamer Planfeststellungsbeschluß bzw. wirksame Plangenehmigung	154
2. Widmung der Bahnanlage als Grundlage der Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit?	156
a) Selbständige Widmung und AEG	156
aa) Das Fehlen der notwendigen gesetzlichen Grundlage für eine selbständige Widmung	156
bb) Die fehlende planungsrechtliche Relevanz der Widmung	159
b) Sonderstellung der Altanlagen	162
aa) Isoliert gewidmete Altanlagen	162
bb) Altanlagen, die nach vorheriger Planfeststellung eigenständig gewidmet wurden	164
III. Zwischenergebnis	165
C. Die Bauleitplanung während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung	165
I. Erforderlichkeit der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 3 BauGB	166
II. Der zwingend zu beachtende Vorrang der Fachplanung	167
III. Abwägung	169
D. Zulassung eisenbahnbetriebsfremder Vorhaben auf planfestgestelltem Bahngelände und kommunale Planungshoheit	170
I. Erteilung einer Baugenehmigung nach der Landesbauordnung	170
1. Baugenehmigungsverfahren	170
a) Voraussetzungen der Baugenehmigungspflichtigkeit nach der Landesbauordnung	170
b) Keine Ausnahme für eisenbahnbetriebsfremde Vorhaben der DB AG	171
c) Einvernehmen der Gemeinde	172
2. Materielle Anforderungen	173
II. Planfeststellung zur Errichtung bautechnisch einheitlicher, gemischt genutzter Anlagen	174
1. Notwendigkeit eines Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens	174
2. Verhältnis zur Bauleitplanung der Gemeinden	175
a) Alleinige Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde?	176
aa) § 18 Abs. 1 S. 1 AEG	176
bb) § 75 Abs. 1 VwVfG	176
cc) § 78 VwVfG	177
b) Kooperative Planung der Planfeststellungsbehörde und der Gemeinde	179
III. Rechtsschutz der Gemeinden	180
1. Baugenehmigungspflichtige Vorhaben	180
2. Planfeststellungspflichtiger Umbau	181
4. Kapitel: Die Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung der Anlagen für den Bahnbetrieb und die kommunale Planungshoheit	182
A. Einführung	182
I. Aufgabe von Eisenbahnbetriebsanlagen und Voraussetzungen der anderweitigen Nutzung	182
II. Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung und kommunale Planungshoheit	183
B. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	184
I. Gründe des Wegfalls des Rechtscharakters als Eisenbahnbetriebsanlage	185
1. Funktionslosigkeit der Planung	185
2. Planfeststellungsverfahren oder „Entwidmung“	185
II. Anspruch der Standortgemeinde auf Offenlegung der in bezug auf die Bahnanlage beabsichtigten Dispositionen in einer hoheitlichen Erklärung der Bahn	187
III. Kritik	188
1. Die Notwendigkeit einer eindeutigen Bestimmung der Rechtsgrundlage	188
a) Veränderte Rechtsstellung der Eisenbahnunternehmen	189
b) Funktion und Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens	190
2. Zum Anspruch der Gemeinde auf eine hoheitliche Erklärung	191
C. Zur Rechtsgrundlage der Beseitigung der Zweckbestimmung für den Eisenbahnbetrieb	192
I. Wegfall der Zweckbestimmung durch Beendigung der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses	192
1. Unmittelbarer Wegfall der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses	193
a) § 20 Abs. 4 S. 1 AEG	193
b) Erledigung „auf andere Weise“ i.S des § 43 Abs. 2 VwVfG	194
aa) Verzicht des Eisenbahnunternehmers?	195
bb) Funktionslosigkeit	196
2. Wegfall der Wirksamkeit durch hoheitliches Handeln	196
a) Entwidmung der Eisenbahnbetriebsanlage?	196
b) Aufhebung im Planfeststellungsverfahren?	198
c) Erledigung mit Erteilung der Stillegungsgenehmigung gem. § 11 AEG?	201
d) Aufhebung gem. § 77 VwVfG?	203
e) Aufhebung gem. §§ 48, 49 VwVfG	204
aa) Überblick über den Streitstand	204
aaa) Ausschluß der Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG?	205
bbb) Uneingeschränkte Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG	206
ccc) Differenzierte Anwendung	206
bb) Stellungnahme	207
aaa) Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG	207
bbb) Anspruch Betroffener auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Aufhebung	209
II. Wegfall der rechtlichen Zweckbestimmung bei gewidmeten Altanlagen	212
III. Zwischenergebnis	212
D. Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gem. §§ 48, 49 VwVfG nach Aufgabe der Nutzung für den Eisenbahnbetrieb und kommunale Planungshoheit	213
I. Die Abgrenzung von Rücknahme und Widerruf	213
II. Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Absätze 1 und 2 des § 49 VwVfG	215
1. Grundsätzliche Anwendbarkeit des § 49 Abs. 2 VwVfG	215
a) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Mischwirkung	215
b) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung	216
2. Anwendbarkeit des § 49 Abs. 1 VwVfG im Falle des Antrags des Vorhabenträgers auf Planaufhebung	216
III. Der Widerruf auf Antrag des Vorhabenträgers gem. § 49 Abs. 1 VwVfG	217
1. Überblick über die Rechtmäßigkeitsanforderungen	217
a) Formelle Rechmäßigkeit	217
b) Materielle Rechtmäßigkeit	218
2. Folgen des Widerrufs	220
IV. Der Widerruf gem. § 49 Abs. 2 VwVfG	221
V. Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses und kommunale Planungshoheit	223
1. Widerruf gem. § 49 Abs. 1 VwVfG und kommunale Planungshoheit	223
a) Anspruch der Gemeinde auf ermessensfehlerfreie Entscheidung	224
b) Anspruch der Gemeinde auf vorherige Mitteilung	225
c) Rechtsschutz der Gemeinde	225
2. Widerruf gem. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG und kommunale Planungshoheit	226
a) Anspruch der Gemeinde auf Widerruf	226
b) Rechtsschutz	228
Zusammenfassung	230
Literaturverzeichnis	238
Stichwortverzeichnis	250

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