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Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

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Buchner, R. (2001). Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49739-3
Buchner, Reimar. Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49739-3
Buchner, R (2001): Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49739-3

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Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

Buchner, Reimar

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 62

(2001)

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Abstract

Gegenstand der Arbeit ist eine Analyse der Konflikte zwischen kommunaler Planungshoheit und eisenbahnrechtlicher Planfeststellung. Diese entstehen bei der Neuplanung von Betriebsanlagen der Eisenbahn, während der Nutzung und bei ihrer Aufgabe.

Das Kollisionsproblem ist partiell in den §§ 7 und 38 BauGB geregelt. Der Regelungsgehalt der §§ 7 und 38 BauGB wird dargestellt und auf die Vereinbarkeit mit Art. 28 GG unter Konkretisierung des Gegenstandes und der Vorgaben der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit untersucht. Weiter zeigt der Autor die Beschränkungen der kommunalen Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auf und untersucht die Konflikte bei der Aufgabe der Nutzung einer Anlage für Eisenbahnzwecke. Es zeigt sich, daß gemischt genutzte Anlagen nur in Kooperation zwischen Fachplanungsträger und Gemeinde verwirklicht werden können. Der Wechsel der Planungshoheit bei Aufgabe von Bahnanlagen kann nicht durch "Entwidmung", sondern nur durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgen, auf die die Gemeinde gegebenenfalls einen Anspruch hat.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 21
A. Problemstellung 21
B. Gang der Untersuchung 24
1. Kapitel: Überblick über die Planfeststellung nach dem AEG 26
A. Die Funktion der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung 26
I. Die Planfeststellung als fachplanerische Raumnutzungsentscheidung 27
II. Die Planfeststellung als Genehmigungsentscheidung 27
B. Anwendungsbereich und Gegenstand der Planfeststellung nach § 18 Abs. 1 S. 1 AEG 28
I. Anwendungsbereich 28
II. Der Gegenstand der Planfeststellung 29
1. Betriebsanlagen der Eisenbahn 29
a) Legaldefinition 29
b) Einzelfragen 31
c) Zwischenergebnis 33
2. Bau und Änderung 33
3. Notwendige Folgemaßnahmen 33
4. Erweiterung durch das anzuwendende materielle Recht 34
5. Negative Abgrenzung zu sonstigen Regelungen 34
C. Rechtswirkungen und Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses 35
I. Rechtswirkungen 35
1. Genehmigungswirkung 35
2. Konzentrationswirkung 36
a) Umfang der Konzentrationswirkung 36
b) Abgrenzung zum Problem der Verdrängung materiellen Rechts durch spezielle Regelungen des Eisenbahnrechts 37
aa) Verhältnis des AEG zum Landesrecht 37
bb) Verhältnis des AEG zu sonstigem Bundesrecht, insbesondere zum BauGB 40
3. Gestaltungswirkung 40
4. Ausschlußwirkung 40
5. Enteignungsrechtliche Vorwirkung 41
II. Rechtsnatur 41
D. Planerische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen 42
I. Planerische Gestaltungsfreiheit 42
1. § 18 Abs. 1 AEG als gesetzliche Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur Planung 42
2. Einwände 43
a) Fehlende planerische Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde 43
b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit bei Projekten privater Vorhabenträger 44
aa) Unvereinbarkeit planerischer Gestaltungsfreiheit mit dem Grundrechtsschutz 44
bb) Grundrechtsberechtigung der Eisenbahnunternehmen 44
aaa) Private Eisenbahnunternehmen 44
bbb) Eisenbahnen des Bundes 44
3. Stellungnahme 47
II. Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit 51
1. Planfeststellungsverfahren 51
a) Planaufstellung und Antrag durch den Träger des Vorhabens 52
b) Anhörungsverfahren 53
aa) Behördenbeteiligung und Auslegung 53
bb) Einwendungen 54
cc) Erörterungstermin 54
dd) Stellungnahme der Anhörungsbehörde 55
c) Feststellungsverfahren und Planfeststellungsbeschluß 55
2. Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen 55
a) Planrechtfertigung 56
aa) Grundlage und Anforderungen des Gebots der Planrechtfertigung 56
bb) Planrechtfertigung für den Eisenbahnbau 57
cc) Planrechtfertigung für Vorhaben privater Eisenbahnunternehmen 58
b) Bindung an zwingende Rechtsvorschriften 59
c) Abwägungsgebot 59
E. Ausnahmen vom Erfordernis der Planfeststellung 61
I. Die Plangenehmigung nach § 18 Abs. 2 AEG 62
1. Anwendungsvoraussetzungen 62
2. Rechtsnatur 63
II. Das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung gem. § 18 Abs. 3 AEG 63
1. Anwendungsbereich 63
2. Rechtsnatur 64
2. Kapitel: Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit bei der Neuplanung von Eisenbahnbetriebsanlagen 67
A. Die Kollisionsproblematik zwischen eisenbahnrechtlicher Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung bei der Neuplanung von Bahnanlagen 67
B. Die gesetzliche Regelung des Zusammentreffens der eisenbahnrechtlichen Fachplanung mit der kommunalen Bauleitplanung in den §§ 7, 38 BauGB 69
I. Die konstitutive Bedeutung der §§ 7, 38 BauGB für das Verhältnis der Fachplanung zur vorhandenen Bauleitplanung 70
1. Kein allgemeiner Vorrang der überörtlichen vor der örtlichen Planung 70
2. Kein Vorrang aufgrund der Spezialität der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung 71
3. Kein Vorrang der Planfeststellung aufgrund der Konzentrationswirkung 71
4. Kein Rangverhältnis aufgrund der Rechtsform 72
5. Zwischenergebnis 72
II. Die Regelung des Verhältnisses der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zum vorhandenen Flächennutzungsplan in § 7 BauGB 72
1. Anpassungspflicht für öffentliche Planungsträger an den Flächennutzungsplan 73
2. Vorrang der Fachplanung nach Widerspruch des öffentlichen Planungsträgers 73
3. Öffentlicher Planungsträger 74
a) Private Eisenbahninfrastrukturunternehmen – insbesondere die DB AG 75
b) Planfeststellungsbehörde 76
4. Vorrangige „Planungen“ i.S.d. § 7 BauGB 76
III. § 38 BauGB als Kollisionsregel im Verhältnis zum vorhandenen Bebauungsplan 77
1. Der Vorrang der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung vor dem Bebauungsplan 77
2. „Planfeststellungen und sonstige Verfahren ... für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung“ als privilegierte Planungen 80
a) Planfeststellung und Plangenehmigung 80
b) Sachlicher Umfang der Privilegierung 80
aa) Der Gegenstand der Planfeststellung als Grenze der Privilegierung der Fachplanungen 80
bb) „Überörtliche Bedeutung“ der Planungen 81
3. Einschränkung des Vorrangs der Eisenbahnplanung durch § 7 BauGB 82
4. Beteiligung der Gemeinde und Berücksichtigung städtebaulicher Belange als Voraussetzung der Privilegierung 82
IV. Umsetzung des Vorrangs der Eisenbahnplanung vor der Bauleitplanung 83
1. Gegenüber dem Bebauungsplan 83
2. Gegenüber dem Flächennutzungsplan 84
V. Zwischenergebnis 85
C. Vorgaben durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit 85
I. Vorüberlegung 85
II. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung 89
1. Grundlagen 89
a) Die Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau 89
b) Ausschluß eines grundrechtlichen Gehalts 90
2. Die herrschende Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 92
a) Institutionelle Garantie 92
b) Schutzbereich 95
aa) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 95
bb) Eigenverantwortliche Regelung 97
c) Gesetzesvorbehalt 98
d) Schranken der gesetzlichen Eingriffe 99
aa) Generelle gesetzliche Regelungen 99
aaa) Hinsichtlich der gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten 99
(1) Kernbereich 100
(2) Randbereich 101
bbb) Hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeit 103
bb) Schranken für individuell-konkrete Eingriffe zu Lasten einzelner Gemeinden 104
3. Die Kritik an der Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als institutionelle Garantie 107
4. Bewertung 108
a) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als subjektives Recht 108
b) Folgen der subjektiv-rechtlichen Sicht für die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 110
5. Zwischenergebnis 112
III. Konsequenzen für den verfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Planungshoheit und die Auslegung der §§ 7 und 38 BauGB 113
1. Die Bauleitplanung als Teil der kommunalen Planungshoheit – zugleich zur Bedeutung der §§ 7 und 38 BauGB und ihrer Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 114
a) Die Bauleitplanung als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft 114
b) Die §§ 7, 38 BauGB als Grundlage eines Eingriffs in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde 115
c) Die Vereinbarkeit der §§ 7, 38 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 117
2. Elemente der Planungshoheit neben der Bauleitplanung 119
a) Informelle Planungsformen 120
b) Ausdehnung der Planungshoheit auf den Schutz vor Situationsänderungen 121
c) Bestehende gemeindliche Einrichtungen als Teil der Planungshoheit? 123
d) Weitere begriffliche Abgrenzungen 124
3. Voraussetzungen der Wehrfähigkeit der kommunalen Planungshoheit 125
a) Beeinträchtigung einer vorhandenen, konkreten Planung oder Entzug wesentlicher Teile des Gemeindegebietes 125
b) Rechtmäßigkeit der Planung 126
c) Intensität des Eingriffs 127
aa) Bundesverwaltungsgericht 127
bb) Die Auffassung Lerches 129
cc) Die von Steinberg begründete Auffassung 129
dd) Stellungnahme 130
D. Die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit bei der Eisenbahnplanung 134
I. Kommunale Planungshoheit und Planfeststellung 134
1. Die Beteiligung der Gemeinde im Planfeststellungsverfahren 134
a) Behördenbeteiligung gem. § 73 Abs. 2 VwVfG 134
b) Beteiligung gem. § 73 Abs. 4 VwVfG? 135
aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 135
bb) Kritik 135
2. Kommunale Planungshoheit und materielle Rechtmäßigkeit 137
a) Planrechtfertigung 137
b) Abwägung 138
II. Kommunale Planungshoheit und Plangenehmigung 140
E. Rechtsschutz 142
I. Hauptsacheverfahren 142
1. Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß 142
a) Ausschluß des Widerspruchsverfahrens 142
b) Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO 142
c) Kontrollumfang 144
aa) Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle? 144
bb) Erweiterung des Kontrollumfangs durch das Abwägungsgebot 145
d) Beschränkungen durch § 20 Abs. 7 AEG 147
2. Verpflichtungsklage auf Planergänzung 148
II. Vorläufiger Rechtsschutz 149
1. Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO 149
2. Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO 150
3. Kapitel: Die kommunale Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung 151
A. Einführung 151
B. Die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit 152
I. Rechtsgrundlage 152
1. Analoge Anwendung des § 38 BauGB 152
2. Grundsatz der zeitlichen Priorität 153
II. Voraussetzungen der Beschränkung der Planungshoheit 154
1. Wirksamer Planfeststellungsbeschluß bzw. wirksame Plangenehmigung 154
2. Widmung der Bahnanlage als Grundlage der Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit? 156
a) Selbständige Widmung und AEG 156
aa) Das Fehlen der notwendigen gesetzlichen Grundlage für eine selbständige Widmung 156
bb) Die fehlende planungsrechtliche Relevanz der Widmung 159
b) Sonderstellung der Altanlagen 162
aa) Isoliert gewidmete Altanlagen 162
bb) Altanlagen, die nach vorheriger Planfeststellung eigenständig gewidmet wurden 164
III. Zwischenergebnis 165
C. Die Bauleitplanung während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung 165
I. Erforderlichkeit der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 3 BauGB 166
II. Der zwingend zu beachtende Vorrang der Fachplanung 167
III. Abwägung 169
D. Zulassung eisenbahnbetriebsfremder Vorhaben auf planfestgestelltem Bahngelände und kommunale Planungshoheit 170
I. Erteilung einer Baugenehmigung nach der Landesbauordnung 170
1. Baugenehmigungsverfahren 170
a) Voraussetzungen der Baugenehmigungspflichtigkeit nach der Landesbauordnung 170
b) Keine Ausnahme für eisenbahnbetriebsfremde Vorhaben der DB AG 171
c) Einvernehmen der Gemeinde 172
2. Materielle Anforderungen 173
II. Planfeststellung zur Errichtung bautechnisch einheitlicher, gemischt genutzter Anlagen 174
1. Notwendigkeit eines Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens 174
2. Verhältnis zur Bauleitplanung der Gemeinden 175
a) Alleinige Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde? 176
aa) § 18 Abs. 1 S. 1 AEG 176
bb) § 75 Abs. 1 VwVfG 176
cc) § 78 VwVfG 177
b) Kooperative Planung der Planfeststellungsbehörde und der Gemeinde 179
III. Rechtsschutz der Gemeinden 180
1. Baugenehmigungspflichtige Vorhaben 180
2. Planfeststellungspflichtiger Umbau 181
4. Kapitel: Die Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung der Anlagen für den Bahnbetrieb und die kommunale Planungshoheit 182
A. Einführung 182
I. Aufgabe von Eisenbahnbetriebsanlagen und Voraussetzungen der anderweitigen Nutzung 182
II. Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung und kommunale Planungshoheit 183
B. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 184
I. Gründe des Wegfalls des Rechtscharakters als Eisenbahnbetriebsanlage 185
1. Funktionslosigkeit der Planung 185
2. Planfeststellungsverfahren oder „Entwidmung“ 185
II. Anspruch der Standortgemeinde auf Offenlegung der in bezug auf die Bahnanlage beabsichtigten Dispositionen in einer hoheitlichen Erklärung der Bahn 187
III. Kritik 188
1. Die Notwendigkeit einer eindeutigen Bestimmung der Rechtsgrundlage 188
a) Veränderte Rechtsstellung der Eisenbahnunternehmen 189
b) Funktion und Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens 190
2. Zum Anspruch der Gemeinde auf eine hoheitliche Erklärung 191
C. Zur Rechtsgrundlage der Beseitigung der Zweckbestimmung für den Eisenbahnbetrieb 192
I. Wegfall der Zweckbestimmung durch Beendigung der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses 192
1. Unmittelbarer Wegfall der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses 193
a) § 20 Abs. 4 S. 1 AEG 193
b) Erledigung „auf andere Weise“ i.S des § 43 Abs. 2 VwVfG 194
aa) Verzicht des Eisenbahnunternehmers? 195
bb) Funktionslosigkeit 196
2. Wegfall der Wirksamkeit durch hoheitliches Handeln 196
a) Entwidmung der Eisenbahnbetriebsanlage? 196
b) Aufhebung im Planfeststellungsverfahren? 198
c) Erledigung mit Erteilung der Stillegungsgenehmigung gem. § 11 AEG? 201
d) Aufhebung gem. § 77 VwVfG? 203
e) Aufhebung gem. §§ 48, 49 VwVfG 204
aa) Überblick über den Streitstand 204
aaa) Ausschluß der Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG? 205
bbb) Uneingeschränkte Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG 206
ccc) Differenzierte Anwendung 206
bb) Stellungnahme 207
aaa) Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG 207
bbb) Anspruch Betroffener auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Aufhebung 209
II. Wegfall der rechtlichen Zweckbestimmung bei gewidmeten Altanlagen 212
III. Zwischenergebnis 212
D. Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gem. §§ 48, 49 VwVfG nach Aufgabe der Nutzung für den Eisenbahnbetrieb und kommunale Planungshoheit 213
I. Die Abgrenzung von Rücknahme und Widerruf 213
II. Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Absätze 1 und 2 des § 49 VwVfG 215
1. Grundsätzliche Anwendbarkeit des § 49 Abs. 2 VwVfG 215
a) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Mischwirkung 215
b) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung 216
2. Anwendbarkeit des § 49 Abs. 1 VwVfG im Falle des Antrags des Vorhabenträgers auf Planaufhebung 216
III. Der Widerruf auf Antrag des Vorhabenträgers gem. § 49 Abs. 1 VwVfG 217
1. Überblick über die Rechtmäßigkeitsanforderungen 217
a) Formelle Rechmäßigkeit 217
b) Materielle Rechtmäßigkeit 218
2. Folgen des Widerrufs 220
IV. Der Widerruf gem. § 49 Abs. 2 VwVfG 221
V. Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses und kommunale Planungshoheit 223
1. Widerruf gem. § 49 Abs. 1 VwVfG und kommunale Planungshoheit 223
a) Anspruch der Gemeinde auf ermessensfehlerfreie Entscheidung 224
b) Anspruch der Gemeinde auf vorherige Mitteilung 225
c) Rechtsschutz der Gemeinde 225
2. Widerruf gem. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG und kommunale Planungshoheit 226
a) Anspruch der Gemeinde auf Widerruf 226
b) Rechtsschutz 228
Zusammenfassung 230
Literaturverzeichnis 238
Stichwortverzeichnis 250