Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG

Norbert Janz

doi:10.3790/978-3-428-50423-7

Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG

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Janz, N. (2003). Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG. Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50423-7

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Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG

Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen

Janz, Norbert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 911

(2003)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50423-7
978-3-428-10423-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50423-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 604
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 180.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 119.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	18
Α. Problemdarstellung	25
Β. Historische Entwicklung	31
I. Einleitung	31
II. Auftragsverwaltung im Kaiserreich	32
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage bei Reichsgründung 1871	32
a) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen	33
b) Die Ausführung der Reichsgesetze durch die Länder	35
aa) Die Verteilung der Verwaltungskompetenzen	35
bb) Die Reichsaufsicht nach Art. 4 RV	38
2. Ansätze fur die Einführung auftragsweiser Verwaltung	41
a) Allgemeine Entwicklungstendenzen	41
b) Auftragsverwaltung als Verfassungsverstoß?	47
c) Materien	48
aa) Ausbau der Reichsaufsicht nach Art. 4 RV	49
bb) Übertragung von Verwaltungskompetenzen auf Einzelstaaten	53
3. Haftungsfrage	54
4. Fazit	56
III. Auftragsverwaltung in der Weimarer Republik	57
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage und Staatspraxis	57
a) Allgemeine Entwicklung	57
b) Die Ausführung der Reichsgesetze und die Reichsaufsicht	60
c) Die sog. Reichsauftragsverwaltung	62
d) Einzelne Materien der Reichsauftragsverwaltung	66
e) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Reichsauftragsverwaltung	68
f) Schicksal der Reichsauftragsverwaltung am Ende der Weimarer Republik	71
2. Haftungsfrage	73
3. Fazit	74
C. Die Bundesauftragsverwaltung	77
I. Die Entstehung des Art. 85 GG	77
1. Anknüpfung an alte Verfassungspraxis	77
2. Die Genese des Art. 85 GG	78
3. Fazit	81
II. Das Gefüge grundgesetzlicher Vollzugsmodelle	82
1. Der Regelfall: Landeseigenverwaltung	82
2. Die Ausnahme: Bundeseigen Verwaltung	83
3. Die dritte Verwaltungsform: Bundesauftragsverwaltung	83
III. Die Rechtsnatur der Bundesauflragsverwaltung	86
IV. Übersicht über Bundesingerenzen	93
1. Befugnisse des Bundesgesetzgebers	93
2. Befugnisse der Bundesregierung	94
3. Befugnisse oberster Bundesbehörden - Das Weisungsrecht	96
4. Bundesaufsicht	96
V. Andere subordinationsrechtliche Beziehungen	97
1. Aufgabenerfullung auf kommunaler Ebene	97
2. Beliehene	98
3. Organleihe	99
4. Gemeinschaftsaufgaben	99
5. Bürgerlich-rechtliches Auftragsverhältnis	100
VI. Die Materien der Bundesauftragsverwaltung	101
1. Verteidigungsverwaltung	102
2. Atomverwaltung	104
3. Luftverkehrsverwaltung	107
4. Bundeswasserstraßenverwaltung	108
5. Bundesfernstraßenverwaltung	109
6. Geldleistungsverwaltung	111
7. Finanzverwaltung	112
8. Lastenausgleichs Verwaltung	112
VII. Fazit	113
D. Weisungen nach Art. 85 Abs. 3 GG	115
I. Überblick und Literaturbefund	115
1. Auftragsrechtliche „Windstille"	116
2. Zunehmende energiepolitische Auseinandersetzungen	117
3. Heutiger Befund	118
II. Begriff der Weisung	122
1. Vielfalt der Inhalte	122
a) Weisungen im Rechtssinne	122
b) Weisungen im Grundgesetz	125
aa) Die Weisung als föderales Steuerungselement	125
bb) Die Weisung als Abhängigkeitsmerkmal	126
cc) Fazit	127
2. Der Weisungsbegriff im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG	128
3. Die Ausgestaltung des Weisungsrechts	129
a) Grundsätzliche Struktur des Weisungsrechts	129
b) Zuständigkeiten bei Weisungserteilung	131
aa) Weisungsberechtigter	132
α) Oberste Bundesbehörden als Weisungsberechtigte (Regelfall)	132
αα) Zuständige oberste Bundesbehörden	132
ββ) Zuständige oberste Bundesbehörden	134
β) Bundesoberbehörden als Weisungsberechtigte (Ausnahme)	137
αα) Verteidigungsverwaltung	137
ββ) Lastenausgleichsverwaltung	139
γγ) Weitere Weisungsberechtigte außerhalb des Art. 85 GG	140
bb) Weisungsempfänger	140
α) Normalfall	140
β) Eilfall	142
c) Inhaltlicher Umfang der Weisungskompetenz	142
d) Verbindlichkeit einer Weisung	146
e) Weisungs-„Ziel"	147
aa) Grundsätzliches Weisungs-„Ziel"	147
bb) Ein gerichtliches Verfahren als Weisungs-„Ziel"	148
f) Kein Umsetzungserfordernis	150
g) Wirksamwerden einer Weisung	150
h) Verflochtenheit von Bund und Land	151
i) Weitere Rechtsbeziehungen	152
j) Minderintensive Eingriffe	155
k) Die Weisung als Mittel der Bundesaufsicht?	159
l) Zusammenfassende Betrachtung	160
III. Übersicht Weisungsstreitigkeiten	162
1. Die friedliche Nutzung der Kernenergie	162
a) Umfang der Kernenergienutzung in Deutschland	162
b) Gesetzliche Grundlagen	165
2. Konkrete atomrechtliche Weisungsstreitigkeiten	167
a) Reaktorbetriebe in Hanau/Hessen I	168
b) Schneller-Brüter-Prototyp in Kalkar/Nordrhein-Westfalen	173
c) Kernkraftwerk in Brokdorf/Schleswig-Holstein	178
d) Atomare End- und Zwischenlagerung	180
aa) „Schacht Konrad" in Salzgitter/Niedersachsen	180
bb) Gorleben/Niedersachsen	188
α) Das Endlagerprojekt	189
β) Das Transportbehälterlager	191
γ) Die Pilotkonditionierungsanlage	192
e) Reaktorbetriebe in Hanau/Hessen II	193
f) Kernkraftwerk Mülheim-Kärlich/Rheinland-Pfalz	196
aa) Weisungsrechtliche Dimension des Atommeilers	196
bb) Atomausstiegsrechtliche Dimension	198
g) Kernkraftwerk Biblis/Hessen	199
h) Castor-Transporte	202
aa) Ausgangssituation	203
bb) Konkrete Konflikte	206
i) Kernkraftwerk Obrigheim/Baden-Württemberg	207
aa) Kernenergiepolitischer Hintergrund	207
bb) Konkrete Konflikte	208
cc) Die Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle - ein Überblick	210
j) Endlager Morsleben/Sachsen-Anhalt	210
k) Streitpunkt Wiederaufbereitung	215
aa) Allgemeines und Begriffsinhalt	216
bb) Ausstieg aus der Wiederaufbereitung	218
cc) Skandal in Sellafield	220
l) Restlaufzeiten von Kernkraftwerken	221
m) Weisungen im Falle eines Betreiberkonkurses	227
3. Weisungskonflikte außerhalb des Atomrechts	228
a) Bundesfernstraßen Verwaltung	228
b) Weitere Verwaltungsbereiche	230
4. Befund der Inanspruchnahme des Weisungsrechts	231
a) Die Kernenergieverwaltung	231
b) Die Fernstraßen Verwaltung	235
c) Fazit	236
IV. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Inanspruchnahme	237
1. Allgemeines	237
2. Anforderungen an die Verfassungskonformität	239
a) Tatsächliches Vorliegen einer Weisung	239
b) Gegenstand der Weisung	241
c) Zuständigkeiten bei Weisungserteilung	244
d) Verfahrensanforderungen: Pflicht zum bundesfreundlichen Verhalten	245
aa) Tatsächliche Gelegenheit des Landes zur Stellungnahme	247
bb) Erwägung des Landesstandpunktes	248
cc) Vorheriger Hinweis auf die Möglichkeit einer Weisungserteilung	249
dd) Hinreichende Substantiierung des Pflichtenverstoßes	250
ee) Tatsächliche Relevanz dieser Kompetenzschranke	250
e) Gebot der Weisungsklarheit	251
aa) Bestimmtheit	251
bb) Schriftform	252
f) Einfachgesetzlicher rechtswidriger Weisungsinhalt	253
g) Tatsächliche Unausfuhrbarkeit	255
h) Einzelfallbezogenheit einer Weisung	256
aa) Problemstellung	256
bb) Eigene Ansicht	258
cc) Ergebnis	261
i) Gesetzliche Ausgestaltung des auftragsweisen Verwaltungsbereichs	262
j) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes	263
k) Dringlichkeitsentscheidung	264
l) Grundrechte	265
aa) Grundrechtsträgerschaft des Landes	265
bb) Grundrechtstreuhand des Landes	266
m) Sonstige Grenzen des Weisungsrechts	266
n) Zwischenergebnis	267
V. Rechtsschutz gegen erteilte Weisungen	267
1. Allgemeine Problemstellung	267
2. Rechtsweg	268
a) Rechtswegmöglichkeiten	268
b) Rechtsweg bei Fehlen der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen	270
c) Rechtsweg bei Fehlen der einfachgesetzlichen Voraussetzungen	271
3. Weitere Sachurteilsvoraussetzungen	274
a) Antrag	274
b) Antragsberechtigung	274
c) Streitgegenstand	275
d) Antragsbefugnis	275
e) Übrige Zulässigkeitsvoraussetzungen	276
4. Die Entscheidung des BVerfG	277
5. Einstweiliger Rechtsschutz	278
6. Ergebnis	278
VI. Zwangsweise Umsetzung einer erteilten Bundesweisung	279
1. Ausgangssituation	279
2. Der Bundeszwang	282
3. Der Bund-Länder-Streit	285
4. Das Mängelrügeverfahren	287
5. Fernliegende Instrumentarien	288
6. Bundeszwang als ultima ratio?	288
7. Weisungsvollzug durch Bundesbehörden?	292
a) Der Ansatz F. Loschelders	292
b) Kritische Stellungnahme	293
VII. Vorläufige Bilanz	295
1. Grundsätzliche Akzeptanz	295
2. Tatsächliche Bedeutung des Weisungsrechts	297
E. Die haftungsrechtliche Dimension von Weisungen	301
I. Allgemeines zur haftungsrechtlichen Dimension	301
1. Einführung in die Problematik	301
a) Schrifttums- und Rechtsprechungsbefund	303
aa) Allgemeine Übersicht der Haftung im Bund-Länder-Verhältnis	303
bb)Speziell: Die Haftung aus Weisungen	306
b) Fallkonstellationen	308
aa) Relevante Verwaltungsbereiche	308
bb) Konkrete Haftungssituationen	310
2. Begrifflichkeiten	313
a) Die Weisung als conditio sine qua non	313
aa) Das Vorliegen einer Weisung	313
α) Tatsächliches Vorliegen	314
β) Minderintensive Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes	315
γ) Nicht-Weisung?	316
αα) Der formale Rahmen	316
ββ) Das innere Wesen	316
δ) Folgerungen	317
bb)Unterschiedliche Weisungstypen	317
α) Einzelne Weisungstypen	318
αα) Verschiedene Weisungsinhalte	318
ββ) Die sog. provozierte Weisung	318
γγ) Die angeforderte Weisung	319
β) Rechtliche Konsequenzen?	319
b) Der Schaden als Voraussetzung einer Haftung	320
c) Die Haftung als Rechtsfolge	321
II. Anspruchsgrundlagen	321
1. Überblick über die möglichen Anspruchsgrundlagen	321
2. Einzelne Anspruchsgrundlagen	323
a) „Auftrags"-Haftungsregelungen	323
aa) Öffentlich-rechtlicher Auftrag	323
bb) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag	327
b) Sonstige schuldrechtliche Haftungsregelungen	328
c) Die Amtshaftung	329
aa) „Jemand" in Ausübung eines öffentlichen Amtes	331
bb) Drittgerichtete Amtspflicht	332
α) Drittgerichtete Amtspflicht	332
β) Drittgerichtete Amtspflicht	336
cc) Bereicherung der anderen Körperschaft?	337
dd) Weitere Gesichtspunkte	338
ee) Fazit und kritische Anmerkung	338
d) Die Bundestreue	339
e) Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch	343
aa) Wesen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs	343
bb) Anwendbarkeit bei der Bund-Länder-Haftung	344
cc) Ergebnis	347
f) Gedanke der Drittschadensliquidation	347
aa) Die zivilrechtliche Drittschadensliquidation	347
bb) Anwendung im Bund-Länder-Verhältnis	348
cc) Ergebnis	350
g) Fortgeltendes DDR-Recht	351
aa) Das StHG-DDR	351
bb) Geltungskraft im Bund-Länder-Verhältnis?	353
h) Weitere Haftungsgrundlagen	354
aa) Die Mittel des Art. 85 Abs. 3 und 4 GG	354
bb) Bundeszwang	356
cc) Art. 85 GG	356
dd) Art. 85 GG i.V.m. § 1004 BGB	357
ee) § 18 Abs. 4 AtomG (ggf. analog)	357
ff) Einfachgesetzliche Regelungen innerhalb der Materien des Art. 85 GG	358
gg) Einfachgesetzliche Regelungen außerhalb der Materien des Art. 85 GG	359
α) § 19 Abs. 3 Satz 2 2. HS AltsparerG	359
β) § 55 Abs. 3 BGSG	360
γ) §§ 102 ff. SGB X	361
δ) Fazit	361
hh) Finanzausgleich	362
ii) Enteignungsgleicher Eingriff	362
jj) Allgemeines Veranlassungsprinzip	364
i) Zwischenergebnis	364
3. Art. 104 a Abs. 5 GG als rocher de bronze	365
a) Einführung	365
b) Entstehungsgeschichte	366
aa) Das sog. Troeger-Gutachten	368
bb) Begründung der Bundesregierung	369
cc) Stellungnahme des Bundesrates	370
dd) Gegenäußerung der Bundesregierung	371
ee) Schluß und Schlußfolgerung	373
c) Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG a. F. als unmittelbarer Vorläufer	376
aa) Inhalt der Vorschrift	377
bb) Bedeutung der Vorschrift	379
d) Anwendbarkeit der Regelung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG	381
aa) Streitstand	381
α) Keine unmittelbare Geltung	381
β) Unmittelbare Geltung	383
γ) Tatsächliche Bedeutung des Streits und seine Folgen	385
bb) Streit im Schrifttum und langjähriges Rechtsprechungsvakuum	386
cc) Eigene Ansicht	388
α) Wortlaut der Norm	388
αα) Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG	389
ββ) Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG	390
β) Historische Auslegung	391
γ) Systematische Auslegung	392
δ) Teleologische Auslegung	394
αα) Verfassungsrechtliche Teleologie	394
ββ) Rechtspolitische Teleologie	397
γγ) Weitere Argumente	398
ee) Ergebnis: Unmittelbare Geltung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Hs. GG	399
e) Das Konnexitätsprinzip innerhalb der Finanzverfassung und seine Durchbrechung	402
aa) Die grundgesetzliche Finanzverfassung - Begriffsbestimmung und Inhalt	403
bb) Das Konnexitätsprinzip des Art. 104 a Abs. 1 GG	408
α) Ausgangsüberlegungen	408
β) Die Regelung vor 1969	410
γ) Die Lasten Verteilung seitdem	410
δ) Exkurs: Lasten Verteilung und Mischfinanzierung	416
ε) Kritik am Konnexitätsgrundsatz	418
cc) Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips	420
α) Grundsätzliches	420
β) Einzelne Regelungen	421
αα) Bundesauftragsverwaltung, Art. 104 a Abs. 2 GG	421
(1) Inhalt und Reichweite der Regelung	421
(2) Konkrete Regelungsbereiche	425
(3) Bestätigung oder Durchbrechung des Konnexitätsprinzips?	426
ββ) Ausnahme bei Geldleistungsgesetzen, Art. 104 a Abs. 3 GG	427
(1) Die Finanzierungszuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 1 GG	427
(2) Bundesauftragsverwaltung als Rechtsfolge nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 2 GG	431
(3) Zustimmungserfordernis des Bundesrates nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 3 GG	433
γγ) Finanzhilfekompetenz, Art. 104 a Abs. 4 GG	434
(1) Der Tatbestand des Art. 104 a Abs. 4 Satz 1 GG	434
(2) Die nähere Regelung nach Art. 104 a Abs. 4 Satz 2 GG	437
δδ) Gemeinschaftsaufgaben nach Artt. 91 a und b GG	439
(1) Art. 91 a GG	440
(2) Art. 91 b GG	442
(3) Reformbestrebungen	444
εε) Kriegsfolgenlasten nach Art. 120 GG	445
γ) Die Begriffe Zweckausgaben und Verwaltungsausgaben	446
αα) Verwaltungsausgaben	446
ββ) Zweckausgaben	447
γγ) Konkrete Kostentragungslasten	448
δδ) Kritische Würdigung	451
δ) „Einpassen" der Haftungskosten in das System des Art. 104 a Abs. 1 und 5 Satz 1 1. HS GG	453
f) Voraussetzungen einer Bund-Länder-Haftung: Der Tatbestand des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 2. HS GG	456
aa) Haftungsbeteiligte	458
α) Bund und Länder als Beteiligte	459
β) Nur Länder als Beteiligte	461
γ) Mittelbare Staatsverwaltung	461
δ) Zusammenfassung	464
bb) Der Begriff „haften"	464
α) Fehlende Befassung in Rechtsprechung und Schrifttum	464
β) Begriffsinhalt	465
γ) Fazit	468
cc) Begriff „im Verhältnis zueinander"	468
dd) Begriff „Ordnungsmäßige Verwaltung"	469
α) Verwaltung	470
αα) Begrifflichkeiten	470
(1) Der allgemeine Begriff „Verwaltung"	470
(2) Die „Verwaltung" in Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG	471
ββ) Verwaltung und Weisungen nach Art. 85 Abs. 3 GG	473
β) Ordnungsmäßigkeit	474
αα) Strukturelemente des Ordnungsmäßigkeitsbegriffs	474
ββ) Ordnungsmäßigkeit als objektiver Maßstab	476
(1) Vielfalt der Inhalte	476
(2) Erfordernis eines Haftungskernbereichs	477
(a) Gedanklicher Ansatz	477
(b) Festlegung des Haftungskernbereiches	480
(c) Zusammenfassung	484
γγ) Ordnungsmäßigkeit als subjektiver Maßstab	484
ee) Umfang	488
α) Die Höhe des Schadensersatzes	488
β) Kausalität	491
γ) Zinsen	492
δ) Verjährung	493
g) Exkurs: Zusammenfassender Blick auf die Funktion der Verwaltungshaftung	493
h) Fazit	494
III. Das Land als Geschädigter	495
1. Problemexposition und Schrifttumsbefund	496
2. Überblick über die haftungsrechtlichen Beziehungen	498
a) Das Land als unmittelbar Geschädigter	499
aa) Problemlage	499
bb) Fallbeispiel	500
b) Das Land als mittelbar Geschädigter	502
aa) Problemlage	502
bb) Fallbeispiel	504
cc) Keine unmittelbare Haftung des Bundes	506
dd) Reine Länderhaftung	507
c) Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG als haftungsrechtlicher Katéchon	509
d) Der Grad der Rechtswidrigkeit als Maßstab des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG	511
aa) Grundsatz	512
α) Verantwortlichkeit des Bundes	512
β) Einfügen der Verantwortlichkeit in die Rechtsordnung	514
γ) Folgen	516
bb) Gemischte Haftung	516
3. Abschließende Betrachtung	520
a) Haftungsrechtliche Lösung der Fallbeispiele	520
aa) Das Land als unmittelbar Geschädigter	520
bb) Das Land als mittelbar Geschädigter	523
b) Resümee	524
IV. Der Bund als Geschädigter	525
1. Einführung	526
a) Überblick über die haftungsrechtlichen Beziehungen	526
b) Fallbeispiel	531
c) Hintergrund und politische Bedeutung des Fallbeispiels	532
2. Haftungsvoraussetzungen	533
a) Überblick	533
b) Nicht ordnungsmäßiges Ausführen einer Weisung	537
aa) Bewußte Ausführungsmängel	537
bb) Unbewußte Ausführungsmängel	539
c) Nichtbeachtung einer Weisung	540
d) Haftungsrechtliche Behandlung	542
e) Ergebnis bei monokausalem Handeln des Landes	544
f) Exkurs: Europarechtliche Besonderheiten	545
aa) Fehlerhafte Mittelverwendung	545
bb) Verhängung von Zwangsgeldern durch den EuGH	547
g) Mischfälle	548
aa) Überblick	548
bb) Ausschließliche Landessphäre	550
α) Kollusives Zusammenwirken	550
β) „Zufälliges" Zusammenwirken	551
γ) Rechtliche Behandlung	551
cc) Teilweise Landessphäre	552
α) Fallgruppenbeschreibung	552
β) Ähnliche Schadensfälle	553
γ) Haftungsrechtliche Behandlung	553
dd) Zusammenfassende Betrachtung der Mischfälle	555
4. Rückgriffsmöglichkeiten des Landes	557
a) Zu Lasten verwaltungsexterner Dritter	557
b) Zu Lasten Landesbediensteter	558
5. Zusammenfassung	559
a) Haftungsrechtliche Lösung des Fallbeispiels	559
b) Resümee	560
V. Rechtswegfragen einer Bund-Länder-Haftung	560
1. Verwaltungsrechtsweg	561
2. Verfassungsrechtliche Streitigkeit	563
3. Fehlende Rechtsprechung des ΒVerfG	563
4. Eigene Ansicht	563
5. Exkurs: Außergerichtliche Geltendmachung	565
VI. Zusammenfassende Betrachtung	567
F. Zusammenfassung	571
Literaturverzeichnis	578
Sachwortverzeichnis	599

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