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Natura 2000
Kooperatives Vorgehen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten bei der Errichtung eines Netzes von Schutzgebieten zum Zwecke des Artenschutzes
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 115
(2001)
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Abstract
Eines der ehrgeizigsten Vorhaben der Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft ist die Erhaltung des europäischen Naturerbes. Zu diesem Zweck gibt die FFH-Richtlinie den nationalen Verwaltungen und der Kommission die gemeinschaftliche Errichtung eines Netzwerkes von Schutzgebieten auf, das den anschaulichen Namen »Natura 2000« tragen soll. Die einzelnen Schutzgebiete müssen gut aufeinander abgestimmt sein, um beispielsweise länderübergreifende Wanderungsbewegungen von Tierarten zwischen mehreren Gebieten zu ermöglichen. Bei dieser Gestaltung des Raumes der Europäischen Union ist eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Verwaltungen erforderlich, deren eingehende Analyse den Gegenstand der Arbeit darstellt.Zu diesem Zweck wird zunächst die kompetenzrechtliche Lage bei der Verwaltungsaufgabe der Schutzgebietsausweisung untersucht. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, daß die Verwaltungskompetenzen nach dem EG-Vertrag so verteilt sind, daß eine Schutzgebietsausweisung gegen den Willen eines Mitgliedstaates nicht möglich ist. Anschließend bestimmt Friedrich Wichert die Spielräume der Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der künftigen Natura-2000-Gebiete. Diese Spielräume sind weiter als die herrschende Meinung dies bislang im Anschluß an die Rechtsprechung des EuGH zur Vogelschutzrichtlinie annahm. Insbesondere ist die Berücksichtigung von nicht naturschutzfachlichen Belangen grundsätzlich möglich. Da die Vorgaben der Richtlinie so schwach und wenig bestimmt sind, bestimmt der Autor im letzten Hauptteil Kooperationspflichten der Beteiligten, die gleichsam als Ausgleich für die schwache Ergebnissteuerung der Richtlinie dienen. Diese Kooperationspflichten sind in erster Linie verfahrens- und organisationsrechtlicher Natur.Die Entwicklung solcher Kooperationspflichten mag als Anregung für die rechtliche Handhabung all jener Bereiche des Gemeinschaftsrechts dienen, die sich wie die Errichtung von Natura 2000 dadurch auszeichnen, daß die Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlaß von Rechtsakten nur mit der gewichtigen Einschränkung mitgliedstaatlicher Vetorechte besteht.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 12 | ||
| A. Einleitung | 17 | ||
| I. Das Sachproblem | 17 | ||
| 1. Die Bedeutung der Natur und ihre Bedrohung, insbesondere mit Blick auf die Artenvielfalt | 17 | ||
| 2. Defizite des überkommenen Biotopschutzes | 20 | ||
| 3. Der ökologische Ansatz der FFH-Richtlinie | 21 | ||
| 4. Die Dringlichkeit eines gemeinschaftlichen Handelns, Stand der Umsetzung der FFH-Richtlinie | 23 | ||
| II. Die rechtlichen Aspekte der Ausweisung besonderer Schutzgebiete nach der FFH-Richtlinie | 24 | ||
| 1. Das Rechtsproblem: Kooperativer und verfahrensbetonter Richtlinienansatz und das Spannungsfeld zwischen Kooperation und Richtlinienziel | 24 | ||
| 2. Nähere Beschreibung der Regelung | 27 | ||
| a) Mitgliedstaatliche Vorauswahl, Art. 4 Abs. 1 FFH-RL | 28 | ||
| aa) Normative Vorgaben der Richtlinie | 28 | ||
| (1) Präzise fachliche Auswahlkriterien | 28 | ||
| (2) Mitgliedstaatliche Spielräume | 30 | ||
| bb) Die Strukturierung des Auswahlprozesses durch einzelne Verfahrensschritte in Deutschland | 32 | ||
| (1) Ansatzpunkte für eine Strukturierung | 32 | ||
| (2) Schilderung des Auswahlverfahrens am Beispiel der Verwaltungsvorschrift des Landes Nordrhein-Westfalen | 34 | ||
| b) Erstellung der Gemeinschaftsliste | 37 | ||
| aa) Normative Vorgaben der Richtlinie | 38 | ||
| bb) Verfahrensmäßige Strukturierung des Abstimmungsprozesses durch die Kommission | 39 | ||
| c) Ausweisung der SAC durch die Mitgliedstaaten, Festlegung des Gebietsmanagements und des Schutzregimes | 41 | ||
| III. Vorgehensweise | 43 | ||
| B. Kompetenzrechtliche Lage | 44 | ||
| IV. Kompetenz für eine Richtlinie auf dem Gebiet des Arten- und Habitatschutzrechts nach Art 130s EGV | 44 | ||
| V. Verwaltungskompetenz | 45 | ||
| 1. Die Auswahl der Gebiete für Natura 2000 als Verwaltungstätigkeit | 46 | ||
| 2. Verwaltungskompetenz der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Schutzgebietsausweisung | 48 | ||
| a) Auslegung von Kompetenznormen mit Hilfe des Subsidiaritätsprinzips | 49 | ||
| b) Andere Vorgehensweise | 50 | ||
| aa) Interessenabwägung im Einzelfall | 51 | ||
| bb) Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts als Leitlinie für die Zuordnung von Kompetenzen | 51 | ||
| cc) Das Gebot des Austarierens des Kräftegleichgewichts nach bundesdeutschem Verfassungsrecht | 52 | ||
| (1) Art. 23 GG | 53 | ||
| (2) Art. 91a GG | 54 | ||
| (3) Art. 28 Abs. 2 GG | 55 | ||
| (4) Vergleich der Rechtslage bei Art. 28 Abs. 2; 23; 91a GG | 56 | ||
| dd) Das Gebot des Austarierens des Kräftegleichgewichts nach europäischem Recht | 57 | ||
| ee) Der Grundsatz der Subsidiarität | 60 | ||
| VI. Zusammenfassung | 61 | ||
| C. Zielvorgaben der Richtlinie und Spielräume bei der Ausweisung | 62 | ||
| VII. Mitgliedstaatliche Vetorechte als Grenzen der rechtlichen Verbindlichkeit der Richtlinie | 63 | ||
| VIII. Konturierung der Grenzen des Art. 3 FFH-RL, mitgliedstaatliche Spielräume? | 69 | ||
| 1. Spielräume bei der Vogelschutz-RL | 70 | ||
| 2. Spielräume bei der FFH-RL | 73 | ||
| a) Zur Frage der Berücksichtigung fachfremder Belange | 73 | ||
| aa) Begriff der fachlichen Belange | 77 | ||
| bb) Vereinbarkeit der Lösung der herrschenden Meinung mit höherrangigem Recht | 81 | ||
| (1) Prinzip der Verhältnismäßigkeit | 81 | ||
| (a) Relevante Belange, insbesondere: gemeindliche Planungshoheit | 81 | ||
| (b) Verhältnismäßige Beschränkung dieser Belange? | 84 | ||
| (aa) Räumliche Gesamtplanung: | 85 | ||
| (bb) Andere Belange | 90 | ||
| (2) Plangewährleistung, Bestandsschutz, Rechtssicherheit | 94 | ||
| (3) Abwägungsgebot | 98 | ||
| (4) Insbesondere: Räumliche Gesamtplanung. Kompetenzrechtliche Argumentation | 100 | ||
| cc) Historische Argumentation | 101 | ||
| dd) Gilt eine grundsätzliche Ausnahme für prioritäre Gebiete? | 103 | ||
| ee) Zusammenfassung | 103 | ||
| b) Anzahl und Gesamtfläche der zu schützenden Gebiete | 104 | ||
| D. Zielführende Ausfüllung der Spielräume – Problemlösung durch Kooperation | 108 | ||
| IX. Einordnung des Phänomens schwacher Ergebnissteuerung in den Zusammenhang von Europarecht und Umweltrecht | 108 | ||
| 1. Erscheinungsformen kooperativer und kontraktualistischer Mechanismen im Europarecht | 109 | ||
| 2. Kooperative und kontraktualistische Mechanismen als Versuch der Bewältigung des Vollzugsdefizits durch bessere Akzeptanz | 110 | ||
| 3. Deutsches Umweltrecht | 115 | ||
| X. Kooperation | 115 | ||
| 1. Das Kooperationsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten | 115 | ||
| 2. Zusammenfassung und weitere Vorgehensweise. Auswirkungen des effet utile | 118 | ||
| 3. Exkurs: Kooperation von Staat und Gesellschaft im Gemeinschaftsrecht? | 119 | ||
| XI. Das Kooperationsverhältnis bei der Durchführung der Richtlinie – Kooperationspflichten als flankierende Instrumente | 122 | ||
| 1. Identitätsstiftende Faktoren | 122 | ||
| 2. Kooperation im Abstimmungsprozeß | 124 | ||
| a) Rahmen der Abstimmung – Seminare als Politiknetzwerke | 124 | ||
| aa) Exkurs: Der Planungsausschuß nach Art. 91a Abs. 3 GG – frühzeitige Einbindung der Länder in die Planung | 128 | ||
| bb) Übertragung der Überlegungen des Exkurses | 129 | ||
| cc) Ergebnis | 131 | ||
| b) Bundesstaatliche Probleme bei der Sicherstellung der Kooperationsbereitschaft | 132 | ||
| aa) Art. 23 GG? | 133 | ||
| bb) Analoge Anwendung des Art. 23 GG? | 135 | ||
| (1) Prinzip der Bundestreue | 135 | ||
| (2) Art. 5 EGV | 136 | ||
| (3) Gesamtstaatliche Verantwortung | 137 | ||
| cc) Ergebnis | 138 | ||
| c) Beteiligungen | 138 | ||
| d) Finanzierungsvorbehalt? | 139 | ||
| aa) Vorherige und klare generelle Regelung | 141 | ||
| bb) Kopplungsverbot? | 143 | ||
| 3. Kooperation bei der Anfertigung der Vorschlagslisten | 144 | ||
| a) Herleitung eines ökologischen Optimierungsgebots aus dem Auswahlermessen der Mitgliedstaaten und dem Ziel der Richtlinie | 145 | ||
| b) Organisationsrechtliche Kooperationspflichten zur Verwirklichung des ökologischen Optimierungsgebots | 146 | ||
| c) Verfahrensrechtliche Kooperationspflichten zur Verwirklichung des ökologischen Optimierungsgebots | 149 | ||
| aa) Besondere Ermittlungspflicht | 150 | ||
| (1) Umfassende und einheitliche Ermittlung aller geeigneten Gebiete | 150 | ||
| (2) Fachliche Vorlaufplanung | 152 | ||
| (3) Beteiligung von Naturschutzverbänden | 154 | ||
| (4) Bürgerbeteiligung und frühzeitige Festlegung des Gebietsmanagements | 156 | ||
| bb) Besondere Begründungspflicht | 158 | ||
| cc) Intensivierung und Erleichterung der (gerichtlichen) Kontrolle | 159 | ||
| d) Abstimmung von Natura 2000 mit der räumlichen Gesamtplanung/mitgliedstaatliche Stillhaltepflicht? | 164 | ||
| aa) Vor der Gebietsmeldung | 164 | ||
| (1) Bebauungspläne vor dem 05. 06. 1998 | 165 | ||
| (2) Andere Pläne | 165 | ||
| (a) Meinungsstand | 165 | ||
| (b) Lösung aus dem Gedanken der Kooperation | 168 | ||
| (3) Stillhaltepflicht in Bezug auf die Realisierung von Vorhaben? | 169 | ||
| bb) Annex: Zeitraum zwischen der Gebietsmeldung durch die Mitgliedstaaten und der Erstellung der Gemeinschaftsliste: Realisierung von Projekten? | 170 | ||
| 4. Status der geeigneten Gebiete bei verzögerter Richtlinienumsetzung | 172 | ||
| a) Unmittelbare Anwendung des Schutzregimes des Art. 6 FFH-RL | 173 | ||
| b) Eigene Lösung | 176 | ||
| Zusammenfassung der Ergebnisse der Arbeit in Thesen | 178 | ||
| Literaturverzeichnis | 181 | ||
| Verzeichnis der verwendeten nichtwissenschaftlichen Literatur mit speziellem Bezug zur FFH-Richtlinie | 187 | ||
| Synopse der verwendeten EGV-Vorschriften | 189 | ||
| Sachwortregister | 190 |