Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren

Henning Grub

doi:10.3790/978-3-428-48585-7

Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren

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Grub, H. (1996). Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48585-7

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Die Parlamentsausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren

Grub, Henning

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 37

(1996)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-48585-7
978-3-428-08585-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-48585-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 513
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Parliamentary & legislative practice

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Gesetzgebung findet in nahezu allen Parlamenten vor allem in den Ausschüssen statt und erfordert eine starke Spezialisierung der Abgeordneten. Die Rechtfertigung dieser Situation ergibt sich aus dem Bedürfnis nach einer aktuellen Gesetzgebung. Soll der Gesetzesvorbehalt nicht nur als Bremse wirken, braucht der Rechtsstaat eine auf Probleme rasch reagierende Gesetzgebung. In Italien versucht man diesem Problem zu begegnen, indem die Parlamentsausschüsse nicht nur mit mitberatenden und vorbereitenden Funktionen ausgestattet sind, sondern die Verfassung räumt ihnen in Art. 72 III die Möglichkeit ein, Gesetze selbständig unter Ausschluß des Plenums zu verabschieden. Dieses besondere Gesetzgebungsverfahren, welches seit 1948 zur Verabschiedung von mehr als der Hälfte aller Gesetze diente, steht im Mittelpunkt der Arbeit. Seine historische Herkunft und Entwicklung, seine Arbeitsweise sowie die verfassungsrechtliche und praktische Problematik werden eingehend untersucht. Es werden unter Berücksichtigung selbst erarbeiteter und bisher nicht verfügbarer statistischer Daten und des politischen Gesamtkontextes im Italien der Nachkriegszeit die Funktionsfähigkeit der Ausschußgesetzgebung und ihre Auswirkungen auf die nationale Gesetzgebung analysiert. Die gesetzgebende Funktion der Ausschüsse legitimiert sich durch ihre konsensualen Grundlagen; entfallen diese, so ist eine Rechtfertigung schwerlich begründbar.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
Einleitung	23
Teil A: Das Parlament und seine Stellung im Gefüge der italienischen Verfassung	28
I. Die zentrale Stellung des Parlaments	28
1. Das Parlament und die Souveränität des Volkes	28
2. Das Parlament und die Gesetzgebungsbefugnis	34
2.1 Gesetzgebung und Gesetzesbegriff	35
2.2 Gesetzesvorbehalte in der Verfassung	38
2.3 Zurückdrängung der Rechtsetzungsbefugnisse der Regierung	42
2.4 Grenzen und Korrektive der gesetzgebenden Gewalt	44
II. Charakter und Struktur des italienischen Zweikammersystems	46
1. Der italienische bicameralismo und Gründe seiner Entstehung	47
2. Die Unterschiede in der Struktur beider Kammern und ihre Angleichung	49
2.1 Die unterschiedliche Anzahl der Abgeordneten und Senatoren	50
2.2 Die Senatoren von Rechts wegen und auf Lebenszeit	51
2.3 Das aktive und passive Wahlrecht	52
2.4 Die unterschiedliche Mandatsdauer	53
2.5 Die unterschiedlichen Wahlsysteme	53
3. Der Gang der Gesetzgebung	57
4. Ausschüsse als Institutionen des Parlaments	60
Teil B: Die historische Entwicklung der ständigen Ausschüsse in den Kammern des italienischen Parlaments	64
I. Das System der uffici in der Camera dei Deputati und im Senato del Regno von 1848	64
1. Die uffici und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren	65
II. Die Reform der GO der Abgeordnetenkammer von 1920/22 und die Einführung der ständigen Ausschüsse	71
1. Die ständigen Ausschüsse der Abgeordnetenkammer und ihre Funktionen im Gesetzgebungsverfahren	72
III. Die ständigen Ausschüsse in den Kammern des faschistischen Regimes	77
1. Die Abschaffung der ständigen Ausschüsse und die Wiedereinführung des Systems der uffici	78
2. Das Gesetz vom 19.1.1939, n. 129 und die gesetzgebenden Ausschüsse der Camera dei Fasci e delle Corporazioni	81
2.1 Die Ausgestaltung und Umsetzung der Vorgaben des Gesetzes vom 19.1.1939, n. 129 in den GO der Kammern	87
2.2 Die Prüfung von Gesetzesvorlagen in den gesetzgebenden Ausschüssen und die quantitative Relevanz des Verfahrens	90
IV. Die Ausschüsse in der frühen Nachkriegszeit und ihre Niederlegung in der republikanischen Verfassung von 1948	93
1. Die Ausschüsse der Assemblea costituente und ihre Funktionen	96
2. Die Beratungen in der Assemblea costituente und ihren Unterausschüssen über die ständigen Ausschüsse und ihre zukünftigen Funktionen	99
2.1 Die Beratungen in der II. Sottocommissione über die Funktionen der Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren und der Verfassungsentwurf der Commissione dei 75	100
2.2 Die Beratungen im Plenum der Assemblea costituente und die (Wieder-) Einführung der gesetzgebenden Ausschüsse	107
V. Die ständigen Ausschüsse in den republikanischen Kammern seit 1948	119
1. Die ständigen Ausschüsse in den GO der Kammern von 1948	121
2. Die neuen GO der Kammern von 1971	125
Teil C: Die fachlichen Zuständigkeiten, Zusammensetzung und Organe der ständigen Ausschüsse in den heutigen Kammern	128
I. Die Anzahl und die fachlichen Zuständigkeiten der ständigen Ausschüsse	128
1. Die Zuständigkeitsbereiche der ständigen Ausschüsse	129
1.1 Die Ausschüsse in der Abgeordnetenkammer	130
1.2 Die Ausschüsse im Senat	133
1.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Ausschußzuständigkeiten in der Abgeordnetenkammer und im Senat	135
2. Zuständigkeitskonflikte zwischen den Ausschüssen, deren Lösung und Vermeidung	137
II. Die Zusammensetzung der ständigen Ausschüsse	140
1. Die Bestellung der Ausschußmitglieder durch die Fraktionen	141
2. Das Verfahren der Sitzverteilung	144
2.1 Die Sitzverteilung in der Abgeordnetenkammer	144
2.2 Die Sitzverteilung im Senat	146
2.3 Die unterschiedliche Reproduktion des Kräfteverhältnisses der Fraktionen in den Ausschüssen beider Kammern	148
3. Auswahl und Auswahlkriterien bei der Ausschußbesetzung durch die Fraktionen	149
III. Die Ersetzung und Stellvertretung von Ausschußmitgliedern	154
1. Die Ersetzung von Regierungsmitgliedern	154
2. Die Stellvertretung für die Beratung einer Gesetzesvorlage	155
3. Die Stellvertretung für eine Sitzung	155
4. Der Austausch und Rückruf von Ausschußmitgliedern	156
5. Die Teilnahme ausschußfremder Parlamentarier an den Sitzungen	158
6. Die Teilnahme der Regierung an den Sitzungen	158
7. Die Teilnahme von Nichtparlamentariern an den Sitzungen	159
IV. Die Organe und die Leitung der ständigen Ausschüsse	159
1. Die Wahl des Ausschußvorsitzenden und des Ausschußpräsidiums	159
2. Die Rechte und Funktionen des Ausschußvorsitzenden	161
2.1. Die Vorbereitungs- und Einberufungsfunktion	162
2.2 Die Leitungsfunktion und die Organisation der Ausschußarbeiten	163
3. Der Ausschußvorsitzende als Repräsentant der Mehrheit	165
V. Die Unterausschüsse und ausschußinterne Gremien	172
1. Die ständigen Unterausschüsse	172
2. Andere ausschußinterne Untergliederungen	175
Teil D: Die Funktionen und Arbeitsweisen der ständigen Ausschüsse im Gesetzgebungsverfahren	177
I. Die Ausschüsse in sede consultiva – die mitberatende Funktion der Ausschüsse	177
1. Die verschiedenen Arten der Gutachten	178
1.1 Das fakultative Gutachten	178
1.2 Das obligatorische Gutachten	179
1.2.1 Die obligatorischen Gutachten an Ausschüsse in sede referente	180
1.2.1.1 Die obligatorischen Gutachten nach der GO des Senats	180
1.2.1.2 Die obligatorischen Gutachten nach der GO der Abgeordnetenkammer	181
1.2.2 Die obligatorischen Gutachten an Ausschüsse in sede deliberante	182
1.2.2.1 Die obligatorischen Gutachten nach der GO des Senats	182
1.2.2.2 Die obligatorischen Gutachten nach der GO der Abgeordnetenkammer	182
1.2.3 Die Gutachten bei der Konvertierung von decreti-legge	183
1.3 Die bindenden und nicht bindenden Gutachten	185
2. Die Erstellung von Gutachten im Ausschuß in sede consultiva	186
2.1 Der Vorschlag des Berichterstatters und die verschiedenen Gutachtenformen	186
2.1.1 Befürwortendes Gutachten	187
2.1.2 Ablehnendes Gutachten	187
2.1.3 Befürwortendes Gutachten mit Anmerkungen	187
2.1.4 Bedingt befürwortendes Gutachten	188
2.1.5 Mischformen	188
2.2 Die Beratung und Annahme des Gutachtens	188
2.2.1 Die Beratung im comitato parere	191
3. Bewertung der mitberatenden Ausschußfunktion und Konklusion	193
II. Die Ausschüsse in sede referente – die vorbereitende, referierende Funktion der Ausschüsse	195
1. Die verfassungsrechtliche Grundlage des Verfahrens	195
2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede referente	197
2.1 Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens	198
3. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede referente	200
3.1. Allgemeine Voraussetzungen der Rechtmäßigkeit des Verfahrens	200
3.2 Die Berichterstattung und die allgemeine Aussprache	201
3.3 Die Vorbereitung und Erstellung des Basistextes für die Plenarberatung	203
3.3.1 Die Auswahl des Textes	204
3.3.1.1 Die Auswahl des Textes im Ausschußplenum	204
3.3.1.2 Die Einsetzung eines comitato ristretto	204
3.3.2 Die Beratung der Gesetzesartikel und die Annahme des Basistextes	206
3.3.2.1 Die Wirkungen der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva	209
3.3.2.2 Die Abstimmung der Gesetzesartikel und die Schlußabstimmung	210
3.3.3 Die Ernennung des Berichterstatters für das Plenum und des comitato dei nove/der sottocommissione dei sette	210
3.3.3.1 Der Berichterstatter für das Plenum	210
3.3.3.2 Das comitato dei nove/die sottocommissione dei sette	211
3.4 Der Bericht für das Plenum	212
3.4.1 Fristen zur Vorlage des Berichts	212
3.4.2 Aufbau und Inhalt des Berichts	213
3.4.3 Der Minderheitsbericht	214
4. Die Rolle des Ausschusses im Plenum	215
4.1 Die Berichterstattung im Plenum	215
4.2 Die Beteiligung an der Gesetzesprüfung im Plenum	216
5. Die Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede referente	219
6. Der Verfahrenswechsel in die sede deliberante	222
7. Das Eilverfahren des Art. 72 II it.Verf.	225
8. Bewertung der Ausschußfunktion in sede referente und Konklusion	226
III. Die Ausschüsse in sede deliberante – die gesetzgebende Funktion der Ausschüsse	227
1. Die sede deliberante in der Systematik des Art. 72 it.Verf. und in der Praxis	228
1.1 Die Gesetzgebung der Ausschüsse in sede deliberante als Sonderverfahren	228
1.2 Die Aufweichung des verfassungsrechtlichen Sondercharakters der sede deliberante	231
1.2.1 Das Verfassungsdiktat und seine (teilweise) Nichterfüllung	231
1.2.2 Die Aufweichung durch Bestimmungen der GO	233
1.3 Die Relevanz des Verfahrens in der Praxis – die Ausschußgesetzgebung als normales Verfahren	234
1.3.1 Überblick über die Gesetzgebung von der ersten bis zur zehnten Wahlperiode	235
2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede deliberante	241
2.1 Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens	242
2.1.1 Das Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer	242
2.1.2 Das Zuleitungsverfahren im Senat	248
2.2 Die rechtliche Qualifikation des Zuleitungsakts und die rechtliche Natur der Ausschüsse in sede deliberante	252
2.2.1 Die rechtliche Natur der Ausschüsse in sede deliberante und ihr Verhältnis zum Plenum	253
2.2.1.1 Die Ausschüsse als interne Untergliederungen des Plenums	253
2.2.1.2 Die Ausschüsse als selbständige Organe	253
2.2.1.3 Diskussion der Meinungen	254
2.2.2 Die rechtliche Natur des Zuleitungsakts	262
2.2.2.1 Der Zuleitungsakt als interne Verweisung	262
2.2.2.2 Der Zuleitungsakt als Delegation	262
2.2.2.3 Diskussion der Meinungen	262
2.2.3 Die Bedeutung der Zuleitung für den Fortgang der Gesetzgebung	272
3. Der Plenargesetzvorbehalt des Art. 72 IV it.Verf.	278
3.1 Die Ratio des Plenargesetzvorbehalts	279
3.2 Einordnung des Plenargesetzvorbehalts	284
3.2.1 Die Stellung der Gesetze des Plenarvorbehalts in der Hierarchie der Rechtsquellen	285
3.2.2 Das Verhältnis des Plenargesetzvorbehalts zum Gesetzesvorbehalt	290
3.3 Die Gegenstände des Plenargesetzvorbehalts	292
3.3.1 Gesetze zur Übertragung rechtssetzender Gewalt auf die Exekutive	292
3.3.2 Gesetze zur Ermächtigung der Ratifikation internationaler Verträge	293
3.3.3 Haushaltspläne und Schlußabrechnungen	294
3.3.4 Wahlmaterien betreffende Gesetze	294
3.3.5 Verfassungsmaterien betreffende Gesetze	294
3.4 Der Plenargesetzvorbehalt in den GO der Kammern	299
3.4.1 Die Erweiterungen des Plenargesetzvorbehalts durch die GO	299
3.4.2 Zulässigkeit der Erweiterung des Plenargesetzvorbehalts durch die GO	300
3.5 Folgen der Nichtbeachtung des Plenargesetzvorbehalts	301
3.6 Die Rechtsprechung der Corte costituzionale und ihre Auswirkungen auf die Ausschußgesetzgebung	302
4. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede deliberante	305
4.1 Allgemeine Voraussetzungen der Rechtmäßigkeit des Verfahrens	307
4.1.1 Die Beschlußfähigkeit	308
4.1.2 Die Beschlußfassungen und die unterschiedliche Zählweise der Enthaltungen in den Kammern	309
4.2 Die allgemeine Aussprache	312
4.2.1 Illustration der Gesetzesvorlage durch den Berichterstatter	312
4.2.2 Der Gang der allgemeinen Aussprache	315
4.2.2.1 Anträge auf Aussetzung oder Aufhebung der allgemeinen Aussprache	319
4.2.2.2 Anforderung eines Gutachten des CNEL	320
4.2.2.3 Antrag auf Nichtverfolgung der Gesetzesprüfung	320
4.2.2.4 Schluß der allgemeinen Aussprache	321
4.2.2.5 Einsetzung eines comitato ristretto	322
4.3 Die Beratung und Abstimmung der Gesetzesartikel und Änderungsanträge	326
4.3.1 Die Befugnis zur Präsentation von Änderungsanträgen	327
4.3.2 Der Zweck der Änderungsanträge	328
4.3.3 Die verschiedenen Arten der Änderungsanträge	330
4.3.3.1 Aufhebende Änderungsanträge	330
4.3.3.2 Ersetzende Änderungsanträge	330
4.3.3.3 Ergänzende Änderungsanträge	330
4.3.3.4 Änderungsanträge zu Änderungsanträgen	331
4.3.4 Die Präsentation von Änderungsanträgen	331
4.3.4.1 Fristen zur Präsentation von Änderungsanträgen	331
4.3.4.2 Die Wirkungen der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva	333
4.3.4.3 Einholung der Gutachten der Filterausschüsse zu den Änderungsanträgen	337
4.3.4.4 Die Folgen der Nichteinholung der Gutachten der Filterausschüsse	341
4.3.5 Die Abstimmung der Artikel und Änderungsanträge	342
4.3.5.1 Die Reihenfolge der Abstimmung	348
4.3.5.2 Das quantitative Aufkommen und die Erfolgsaussichten der Änderungsanträge	349
4.3.5.3 Die Abstimmung der einzelnen (modifizierten) Artikel	351
4.4 Die Schlußabstimmung	352
5. Die Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante	355
5.1 Das Verhältnis des Öffentlichkeitprinzips des Art. 64 II it. Verf. zu Art. 72 III 3 it. Verf.	356
5.2 Die konkrete Ausgestaltung der direkten Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante in den GO der Kammern und in der Praxis	359
5.2.1 Die Sitzungsöffentlichkeit	360
5.2.2 Die Rundfunkdirektübertragung	361
5.3 Die indirekte Öffentlichkeit der Ausschußarbeiten in sede deliberante	368
5.3.1 Die stenographische Berichterstattung	368
5.3.2 Neue Formen der Berichterstattung	370
6. Die Überweisung an das Plenum	370
6.1 Die verfassungsrechtliche und geschäftsordnungsrechtliche Grundlage der Überweisungsformen	371
6.1.1 Die Überweisung nach Art. 72 III 2 it.Verf.; Art. 92 IV RC; 35 II RS	371
6.1.2 Die automatische Überweisung wegen Nichtbeachtung der bindenden Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva	375
6.2 Überweisungen in der parlamentarischen Praxis von der achten bis zur zehnten Wahlperiode	376
6.2.1 Die Überweisungen in der Abgeordnetenkammer	377
6.2.1.1 Aufschlüsselung der Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses und 1/10 der Mitglieder des Plenums	380
6.2.1.1.1 Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses	381
6.2.1.1.2 Überweisungen durch 1/10 der Mitglieder des Plenums	383
6.2.2 Die Überweisungen im Senat	384
6.2.2.1 Aufschlüsselung der Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses	386
6.2.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Überweisungspraxis in den Kammern	389
6.3. Gründe und Argumentationshaushalt in den Überweisungsfällen	390
6.3.1 Überweisungen durch 1/5 der Mitglieder des Ausschusses	390
6.3.2 Überweisungen durch die Regierung	397
6.3.3 Überweisungen wegen Nichtbeachtung bindender Gutachten	398
6.4 Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der Ausschüsse in sede deliberante	400
7. Analyse und Bewertung der Ausschüsse in sede deliberante und ihrer Gesetzgebung	405
7.1 Die Ausschüsse in sede deliberante als Instrument einer raschen und umfangreichen Gesetzesproduktion	406
7.2 Die Ausschüsse in sede deliberante und Probleme für die Gesetzgebung	407
7.2.1 Die sede deliberante und die leggine	408
7.2.2 Ursachen der Gesetzesflut und der damit verknüpften Probleme für die Gesetzgebung	412
7.2.2.1 Gezielte und unbeabsichtigte Förderung des Umfangs der Gesetzgebung durch die Ausschüsse in sede deliberante	414
7.2.2.2 Gesetzesvorbehalte in der Verfassung	417
7.2.2.3 Politische Gründe	421
7.2.3. Die sede deliberante und Verbandsinteressen	428
7.2.4 Mangelhafte Qualität der Gesetzgebung	431
7.2.5 Die sede deliberante und die Zunahme der decreti-legge	432
7.3 Konklusion und Ausblick	437
IV. Die Ausschüsse in sede redigente – die redaktionelle Funktion der Ausschüsse	443
1. Die rechtliche Grundlage des Verfahrens	443
2. Die Zuleitung der Gesetzesvorlagen an die Ausschüsse in sede redigente	444
2.1 Die Regelungen in den GO der Kammern und die Praxis des Zuleitungsverfahrens	444
2.1.1 Das Zuleitungsverfahren in der Abgeordnetenkammer	445
2.1.2 Das Zuleitungsverfahren im Senat	448
3. Die Prüfung von Gesetzesvorlagen im Ausschuß in sede redigente	451
3.1 Die Prüfung in der Abgeordnetenkammer	451
3.1.1 Die erste Ausschußphase: die Prüfung in sede referente	452
3.1.2 Die zweite Ausschußphase: die Prüfung in sede redigente	452
3.1.3 Die Abstimmung der Gesetzesvorlagen im Plenum und die Wirkung der Gutachten der Ausschüsse in sede consultiva	455
3.1.4 Quantitatives Aufkommen und Funktionalitätsprobleme der Ausschußfunktion in sede redigente	456
3.1.5 Verfassungsrechtliche Qualifikation und Problematik des Verfahrens	459
3.2 Die Prüfung im Senat	463
3.2.1 Die Prüfung im Ausschuß in sede redigente	463
3.2.2 Die Schlußabstimmung im Plenum	463
3.2.3 Verfassungsrechtliche Qualifikation, quantitatives Aufkommen und Funktionalität der Ausschußfunktion in sede redigente	464
Teil E: Thesenartige Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse	467
Literaturverzeichnis	475
Sachverzeichnis	503

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