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Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte

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Mehrbrey, K. (2003). Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte. Untersuchung eines sogenannten marktwirtschaftlichen Umweltschutzinstruments - dargestellt am Beispiel der Luftreinhaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50713-9
Mehrbrey, Kim Lars. Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte: Untersuchung eines sogenannten marktwirtschaftlichen Umweltschutzinstruments - dargestellt am Beispiel der Luftreinhaltung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50713-9
Mehrbrey, K (2003): Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte: Untersuchung eines sogenannten marktwirtschaftlichen Umweltschutzinstruments - dargestellt am Beispiel der Luftreinhaltung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50713-9

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Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte

Untersuchung eines sogenannten marktwirtschaftlichen Umweltschutzinstruments - dargestellt am Beispiel der Luftreinhaltung

Mehrbrey, Kim Lars

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 126

(2003)

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Abstract

Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist die Vereinbarkeit des Emissionshandels im Bereich der Luftreinhaltung mit dem Grundgesetz. Der Emissionshandel ist ein vorwiegend von den Wirtschaftswissenschaften geprägtes Umweltschutzinstrument, das zunehmend Einzug in die Umweltpolitik hält. Grundgedanke ist dabei der Austausch von Berechtigungen zur Schadstoffemission zu Marktpreisen.

Der Verfasser legt zunächst Funktionsweise, Entwicklungsgeschichte sowie Anwendungs- und Ausgestaltungsmöglichkeiten des Emissionshandels dar. Im Anschluß daran führt er aus, welche Grenzen der den Emittenten zukommende Bestandsschutz dem Gesetzgeber für die wichtigsten Ausgestaltungsformen des Emissionshandels zieht (kostenfreie Vergabe, Versteigerung und Abwertung). Anknüpfungspunkt dafür ist eine umfassende Analyse, inwieweit das Verfassungsrecht zur Emission von Luftschadstoffen berechtigt. Ferner werden Fragen der Gleichbehandlung - insbesondere im Hinblick auf das Prinzip der Systemgerechtigkeit und die Rechtsstellung neu hinzukommender Emittenten - behandelt.

Ein weiterer Schwerpunkt der Arbeit liegt in der Prüfung von Grundrechtsbeeinträchtigungen, die im Laufe eines Emissionshandels auftreten können. Abgerundet wird die Arbeit durch die Untersuchung finanzverfassungsrechtlicher Besonderheiten. Dabei werden insbesondere die moderne Abgabenart der Verleihungsgebühr und die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu nicht-steuerlichen Abgaben vertieft behandelt.

Kim Lars Mehrbrey kommt zu dem Ergebnis, daß die Einführung eines Emissionshandels zwar mit dem Grundgesetz vereinbar ist, in der Ausgestaltung aber vielfältige verfassungsrechtliche Restriktionen zu beachten sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 3
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 11
§ 1 Einführung: Umweltlizenzen als marktwirtschaftliches Umweltinstrument 15
A. Möglichkeiten der Verhaltenssteuerung in der Luftreinhaltepolitik 15
I. Das herkömmliche Instrumentarium direkter Verhaltenssteuerung 16
II. Möglichkeiten indirekter Verhaltenssteuerung (ökonomische Instrumente) 19
B. Funktionsweise handelbarer Umweltzertifikate 21
I. Effizienzgewinne 21
II. Verbesserung der Umweltqualität 22
III. Abgrenzung zu Kompensationsmodellen 23
C. Entwicklungsgeschichte des Umweltzertifikatmodells 24
D. Anwendungsmöglichkeiten eines Modells handelbarer Umweltlizenzen 30
E. Ausgestaltungsformen des Zertifikatmodells 32
I. Räumliche Organisation des Lizenzmarktes 32
1. Grundmodell 32
2. Räumlich differenzierte Systeme 33
a) Emissionsorientierte Nutzungsrechte („Emission Discharge Permits“) 33
b) Lokal orientierte Nutzungsrechte („Local Discharge Permits“) 34
c) Immissionsorientierte Emissionszertifikate („Ambient Discharge Permit System“) 35
d) Emissionslizenzen mit Immissionskorrektur (Mischsysteme) 36
aa) Einzelfallkorrektur 37
bb) Typisierte Korrektur 37
3. Bewertung der Modellausprägungen in verfassungsrechtlicher Hinsicht 38
II. Bemessungsgrundlage der Zertifikate 38
III. Geltungsdauer der Lizenzen 39
IV. Abwertungen 40
V. Anfangsvergabe 40
VI. Marktteilnehmer 41
VII. Möglichkeiten staatlicher Einflußnahme 41
F. Rechtliche Beurteilung der Zertifikatmodelle 42
I. Überblick über die rechtlichen Probleme 42
II. Verfassungsrechtliche Fragen 43
§ 2 Grundrechtliche Probleme 45
A. Abkehr vom ordnungsrechtlichen System und Umwandlung bestehender Rechtspositionen 45
I. Konflikt mit grundrechtlichen Positionen der Altbetreiber 46
1. Die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) 46
a) Eröffnung des Schutzbereichs 47
aa) Schutzbereichsreduzierung bei umweltbelastender Tätigkeit? 47
bb) Sachlicher Schutzbereich – Verleihung eines Emissionsrechts 49
(1) Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff 49
(2) Nutzung des privatrechtlichen Eigentums an betrieblichen Mitteln 52
(a) Gewährleistung der Nutzung im Privatrecht (§§ 903, 905 BGB) 54
(b) Einschränkende Normen des Privatrechts (§ 906 BGB) 56
(c) Regelung der Nutzung durch Normen des öffentlichen Rechts 57
(aa) Immissionsschutzrechtliche Genehmigung gemäß § 6 BImSchG 59
(bb) Dynamische Grundpflichten des § 5 BImSchG 63
(d) Zusammenfassung 64
(3) Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb 64
(4) Immissionsschutzrechtliche Genehmigung als solche 66
(a) Genehmigung als Leistungskriterium 67
(b) Ins-Werk-Setzung der Genehmigung 68
(5) Grund- bzw. Anlageneigentum i. V. mit der Betriebsgenehmigung 69
(6) Zwischenergebnis 70
cc) Persönlicher Schutzbereich 70
b) Staatlicher Eingriff in die Eigentumsposition 72
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs in eigentumsrechtliche Positionen 72
a) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 74
aa) Gratisvergabe der Lizenzen 74
(1) Ermittlung der Emissionskontingente 75
(a) Juristische Bezugsgrößen 75
(b) Tatsächliche Bezugsgrößen 78
(2) Bezweckung verfassungslegitimer Ziele 79
(3) Erfordernis der Geeignetheit 80
(4) Erforderlichkeit des Eingriffs 81
(5) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 83
(a) Unangemessene Benachteiligungen durch den Verteilungsschlüssel entsprechend der tatsächlichen Anlagennutzung 87
(aa) Elimination nicht genutzter Emissionsrechte 87
(bb) Besonderheiten im Bemessungszeitraum 88
(cc) Maß der Anlagennutzung 91
(dd) Mitnahmeeffekte durch „Nachzügler“ 92
(ee) Verfassungskonforme Korrekturmöglichkeiten 93
(b) Mögliche Härtefallregelungen 95
(aa) Schonende Übergangsregelungen 96
(bb) Gewährung finanzieller Ausgleichszahlungen 97
(cc) Zuteilung von Sonderlizenzen 98
(dd) Umverteilung des Lizenzguthabens 99
(ee) Erfordernis einer allgemeinen Härteklausel 100
(6) Zwischenergebnis 101
bb) Kostenpflichtige Vergabe („Versteigerungslösung“) 102
(1) Verfassungslegitime Ziele 103
(2) Erfordernis der Geeignetheit 103
(3) Erforderlichkeit des Eingriffs 104
(4) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 105
(a) Abmilderung des Eingriffs durch Übergangsregelungen 107
(b) Gewährung von Entschädigungszahlungen 109
(5) Zwischenergebnis 109
cc) Emissionsreduzierung durch Abwertungsklausel 110
(1) Regelmäßig stattfindende Abwertungen 110
(a) Eignung einer Abwertungsklausel 111
(b) Erforderlichkeit einer Abwertungsklausel 112
(c) Angemessene Gestaltung eines Abwertungsmechanismus 113
(aa) Umfang und Maßstab der gerichtlichen Nachprüfbarkeit der gesetzgeberischen Prognoseentscheidung 114
(bb) Verpflichtung zur Beachtung des Standes der Technik? 116
(2) In das behördliche Ermessen gestellte Abwertungen 119
(3) Kombinierte Anwendung regelmäßiger und gesonderter Abwertung 121
(4) Zwischenergebnis 122
b) Verletzung der Institutsgarantie durch Ausklammerung der Emissionsbefugnis aus dem Eigentum? 122
aa) Parallele zur Beschränkung des Eigentumsinhalts bei Gewässernutzungen 123
bb) Besonderheiten bei der Nutzung der Luft zur Emission 123
3. Das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) 125
4. Gleichheit und Systemgerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) 127
a) Maßstab der Systemgerechtigkeit 128
aa) Interne Systemgerechtigkeit 129
(1) Vergabe der Emissionsrechte 129
(2) Bestimmung des Marktumfangs 131
bb) Externe Systemgerechtigkeit 132
b) Zwischenergebnis 134
5. Ergebnis 134
II. Grundrechte der Neubetreiber 135
1. Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) 136
a) Verschiedenbehandlung der Alt- und Neubetreiber 136
b) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 137
aa) Verhältnismäßiger Ausgleich der betroffenen Rechtspositionen 137
bb) Sachliche Rechtfertigung durch Befolgung des Prioritätsprinzips? 139
c) Auswirkungen auf die Organisation des Lizenzmarktes 140
aa) Rückfall frei werdender Kapazitäten an den Staat 141
bb) Bildung einer Lizenzreserve 141
(1) Gefahr der Vergrößerung der Gesamtemissionsmenge 141
(2) Denkbare Vergabemodalitäten 143
2. Ergebnis 143
III. Grundrechte nicht emittierender Dritter 144
B. Grundrechtsbeeinträchtigungen nach Ingangsetzen des Handels 145
I. Art. 14 GG 146
1. Schutzbereich 146
a) Vermögensbelastung durch Pflicht zum Lizenzerwerb 146
b) Zugriff auf individuell zurechenbare Emissionslizenzen 148
aa) Erworbene Lizenzen als privatrechtliche Positionen 150
bb) Erworbene Lizenzen als öffentlich-rechtliche Positionen 150
(1) Kostenfrei zugeteilte Lizenzen 150
(2) Auf dem Markt erworbene Lizenzen 151
cc) Bedeutung für den grundrechtlichen Schutz der Lizenzinhaber 151
2. Eingriff 152
3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 152
a) Sich planmäßig vollziehende Eigentumseingriffe 152
b) Nachträgliche eigentumsrelevante Maßnahmen 153
II. Art. 12 GG 154
1. Anwendbarkeit 154
2. Schutzbereich 155
a) Gewährleistung der Unternehmerfreiheit 155
b) Schutz juristischer Personen des Privatrechts 157
c) Schutz ausländischer Emittenten 157
3. Eingriff 158
4. Rechtfertigung der Einschränkung der Berufsfreiheit 159
a) Versuch einer „Stufenzuordnung“ 160
b) Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 160
c) Maßstäbe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 162
aa) Eingriffsintensität einer Berufsausübungsregelung 162
bb) Berufsausübungsregelung mit Wahlcharakter 163
(1) Wirkung einer subjektiven Zulassungsbeschränkung 163
(2) Wirkung einer objektiven Zulassungsbeschränkung 164
III. Art. 2 Abs. 1 GG 165
IV. Art. 3 Abs. 1 GG 166
V. Ergebnis 166
§ 3 Finanzverfassungsrechtliche Beurteilung des Emissionsrechtehandels 169
A. Gebühren 170
I. Verwaltungsgebühr 171
II. Benutzungsgebühr 171
III. Verleihungsgebühr 172
1. Tatbestandliche Voraussetzungen 173
a) Weiter Leistungsbegriff 173
b) Enger Leistungsbegriff 174
c) Stellungnahme 174
d) Rechtsverleihung oder Duldung der Nutzung als maßgebende staatliche Leistung? 176
aa) Abgrenzung zur Duldungsgebühr 176
bb) Verleihung eines Rechts 177
cc) Zusammenfassung 177
2. Sachliche Rechtfertigung 178
a) Grundrechte des Gebührenbelasteten 178
aa) Abgrenzung zu anderen durch die Gebühr verursachten Belastungen 178
bb) Mögliche Grundrechtsbeeinträchtigungen 179
b) Maßstäbe für die Bestimmung der verfassungsrechtlich zulässigen Gebührenhöhe 179
aa) Äquivalenzprinzip und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 179
bb) Berücksichtigung der intendierten Lenkungswirkung 181
cc) Zusammenfassung 183
c) Kompensatorische Funktion der Verleihungsgebühr 184
aa) Genehmigung gemäß § 6 BImSchG 184
bb) Verfassungsrechtliche Grenzen der Ausgestaltung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsanspruchs 185
3. Zwischenergebnis 187
B. Beitrag 187
C. Steuer 188
D. Sonderabgabe 188
E. Sonstige nicht-steuerliche Abgaben 189
I. Grundsätze des Wasserpfennig-Beschlusses des BVerfG 189
1. Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung 189
2. Konsequenzen für die materiellrechtliche Beurteilung nicht-steuerlicher Abgaben 190
a) Sachliche Legitimation durch Abschöpfung eines Sondervorteils 190
b) Hinreichende Unterscheidbarkeit der nicht-steuerlichen Abgabe von der Steuer 192
c) Vollständigkeit des Haushaltsplanes 192
3. Bedeutung des „Wasserpfennig-Beschlusses“ 193
II. Zusammenfassung 195
F. Ergebnis 195
§ 4 Bewertung der Ergebnisse und Ausblick 196
Literaturverzeichnis 202
Sachverzeichnis 218