Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen

Roland Maaß

doi:10.3790/978-3-428-48774-5

Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen

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Maaß, R. (1998). Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen. Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48774-5

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Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen

Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung

Maaß, Roland

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 39

(1998)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-48774-5
978-3-428-08774-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-48774-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 315
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Untersucht wird, ob die bestehenden Wettbewerbsschranken im Bereich örtlicher Personenbeförderung interessengerecht sind und ob aus verfassungs- und europarechtlichen Gründen mehr Wettbewerb im straßengebundenen Linien- und Gelegenheitsverkehr zuzulassen ist.

Einleitend untersucht der Autor das Mobilitätsbedürfnis der Bevölkerung, die Daseinsvorsorgeverantwortung des Staates im Nahverkehr und das Verhältnis von Gewerbefreiheit und PBefG. Nach Darstellung des bestehenden Verkehrs- und Wettbewerbsrechts folgt eine kritische Analyse der Auswirkungen des PBefG. Einbezogen werden dabei aktuelle Deregulierungsforderungen und Erfahrungen mit der Öffnung von Nahverkehrsmärkten im Ausland. Eine Interpretation der Wettbewerbsimpulse des EU-Rechts, v. a. der VO (EWG) 1191/69, schließt sich an. U. a. wird hier das Verbot der Querverbundfinanzierung von Verkehrsbetrieben begründet. Kernpunkt der Arbeit ist die Auseinandersetzung mit den Folgen der Novellierung des PBefG. Der Verfasser arbeitet heraus, daß die Novelle bei europarechtlich-gebotener restriktiver Auslegung diverse Möglichkeiten zur Wettbewerbsintensivierung im Liniennahverkehr bietet. Aus der Verfassungsrechtsprechung zu Art. 12 GG läßt sich ableiten, daß eine Lockerung subjektiver und eine Aufhebung objektiver Zulassungsschranken im Gelegenheitsverkehr mit Taxen, nicht aber im Linienverkehr erforderlich ist. Ferner wird die Forderung nach Gleichstellung von Taxen und Funk-Mietwagen begründet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	23
A. Einführung	25
§ 1 Die Problematik	25
§ 2 Grundsätzliche Überlegungen	26
I. Wettbewerbsgedanke und Wirtschaftsordnung	27
1. Ursprung und Bedeutung des Wettbewerbs	27
2. Das allgemeine Wettbewerbsmodell	28
a) Definition von Wettbewerb	28
b) Wettbewerbsfunktionen	29
aa) Wirtschaftspolitische Funktion	29
bb) Gesellschaftspolitische Funktion	30
c) Wettbewerb als Prozeß	30
d) Relationen und Mittel des Wettbewerbs	31
e) Wettbewerbstheorie	31
f) Notwendigkeit einer Wettbewerbssteuerung	32
g) Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland	33
h) Resümee	33
3. Personennahverkehrsbereich und Wettbewerb	34
a) Begrenzungen des Wettbewerbs	34
b) Folgerungen	35
4. Verfassungsrechtliche Implikationen	35
a) Wirtschaftsverfassung des Grundgesetzes	35
aa) Einzelne Ansichten	36
bb) Herrschende Interpretation von BVerfG und Literatur	36
cc) Staatsvertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion	37
dd) Marktwirtschaftlicher Einschlag der Grundrechte	38
ee) Resümee	39
b) Subsidiarität staatlicher Eingriffe	39
5. Zusammenfassung	41
II. Das Mobilitätsbedürfnis der Bevölkerung	42
1. Verkehrsmobilität als Grundbedürfnis	42
2. Verkehrsmobilität als Grund- und Menschenrecht	43
a) Begründung des Grundrechts auf Mobilität	44
aa) Grundrechtliche Einzelverbürgungen von Verkehrsmobilität	45
bb) Historische Argumentation	46
b) Schranken des Grundrechts auf Verkehrsmobilität	48
c) Menschenrechtsgehalt der (Verkehrs-)Mobilität	49
d) Verwaltungsrechtliche Folgen der Verkehrsmobilität	50
3. Zusammenfassung	50
III. Daseinsvorsorge des Staates und Personennahverkehr	50
1. Sozialstaatsprinzip	51
2. Daseinsvorsorge als verwaltungsrechtliche Folge des Sozialstaatsprinzips	52
a) Arten der Daseinsvorsorge	54
b) Entwicklung des Daseinsvorsorgebegriffs	54
c) Rechtsfolgen	56
3. Zusammenfassung	57
IV. Personenbeförderung im Nahverkehr als wirtschaftliches Gewerbe	58
1. Gewerbliche Organisation der Personenbeförderung	59
2. Gemeinwirtschaftliche Zielsetzung	61
a) Definition von Gemeinwirtschaftlichkeit	61
b) Bedeutung von Gemeinwirtschaftlichkeit für den Wettbewerb	62
3. Grundsatz der Gewerbefreiheit	63
V. Zusammenfassung	63
§ 3 Historische Entwicklung des Personenbeförderungswesens im örtlichen Verkehrsbereich	64
I. Die Anfänge gewerblicher Personenbeförderung	64
1. Beförderung durch die Post	65
2. Schienengebundene örtliche Beförderung	66
II. Personenbeförderung auf der Straße	67
1. Allgemeines	67
2. Die ersten Kraftverkehre	68
3. Rechtliche Situation des Kraftfahrwesens bis 1934	69
4. Personenbeförderungsgesetz 1934	71
a) Genehmigungsvoraussetzungen nach dem PBG 1934	71
b) Auswirkungen des PBG 1934	74
5. Entwicklung nach dem zweiten Weltkrieg	74
a) Verwaltungsrechtsprechung	75
b) Änderungen des PBG im Jahr 1955	76
c) Beschluß des Bundesverfassungsgerichts 1961	77
d) Weitere Entwicklungen	77
6. Personenbeförderungsgesetz von 1961	78
III. Schlußbetrachtung	79
§ 4 Gang der Darstellung	79
B. Die bisherige Rechtslage im örtlichen Personenbeförderungswesen	81
§ 1 Rechtslage im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes	82
I. Anwendungsbereich des PBefG	82
1. Erfaßte Arten der Beförderung	82
2. Genehmigungserfordernis	83
3. „Numerus clausus“ der Beförderungsformen	84
II. Subjektive und objektive Zulassungsvoraussetzungen	85
1. Intention der Reglementierungen im PBefG	85
2. Subjektive Genehmigungsvoraussetzungen	86
3. Objektive Genehmigungsvoraussetzungen	86
a) Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen	87
aa) § 13 II Nr. 2a: Befriedigende Verkehrsbedienung mit vorhandenen Verkehrsmitteln	88
bb) § 13 II Nr. 2b: Fehlen wesentlicher Verkehrsverbesserung	88
cc) § 13 II Nr. 2c: Ausgestaltungsrecht	89
dd) Unbenannte Beeinträchtigungen der Verkehrsinteressen	89
ee) Verkehrspolitische Bedeutung des Linienverkehrs	89
ff) Besitzstandsschutz nach § 13 III PBefG	90
gg) Auswirkungen auf den Wettbewerb im Linienverkehr	91
b) Zulassungsbeschränkungen im Gelegenheitsverkehr	92
aa) Beschränkungen des § 13 IV, V PBefG	92
bb) Auswirkungen auf den Wettbewerb im Taxiverkehr	93
4. Genehmigungsdauer	94
III. Grenzüberschreitender Verkehr	94
IV. Pflichten der Verkehrsunternehmen	95
1. Betriebs- und Beförderungspflicht	95
2. Tarifpflicht	96
V. Kooperation von Verkehrsträgern und -unternehmen	97
§ 2 Wettbewerbsrechtlicher Rahmen für die Personenbeförderung	98
I. Nationales Wettbewerbsrecht	98
1. Verkehr als wettbewerblicher Ausnahmebereich	99
a) Preisabsprachen	99
aa) Gelegenheitsverkehre	99
bb) Linienverkehre	100
b) Demarkationsverträge	101
c) Andere Wettbewerbsbeschränkungen	102
d) Zusammenfassung	102
2. Exkurs: Funk-Taxi-Genossenschaften	102
II. Europäisches Wettbewerbsrecht	103
§ 3 Kritik an der Rechtslage und Deregulierungsdiskussion	104
I. Nahverkehrsentwicklung und Kritik am System des PBefG	105
1. Entwicklung im Nahverkehrsbereich	105
2. Kritik an Auswirkungen des Personenbeförderungsgesetzes	106
a) Unflexibilität des Systems	106
b) Folgen der Marktabschottung	107
c) Kritik bezüglich Verkehrskoordination	108
d) Zusammenfassung	108
3. Anpassungsversuche und -probleme der Verkehrsunternehmen	108
a) Arten differenzierter Bedienungsweisen	109
aa) Linientaxen	110
bb) Anruf-Sammel-Taxen und bedarfsorientierte Kleinbusse	110
b) Verhältnis der neuen Verkehrsformen zu vorhandenen Relationen	111
aa) Konfliktsituation und Lösungsmaßstäbe	111
bb) Stellungnahme	113
c) Exkurs: Flughafen-Transfer-Dienste	114
d) Zusammenfassung	115
II. Deregulierungsdiskussion	116
1. Deregulierung als umfassendes Anliegen	116
a) Begriff und Ziel der Deregulierung	116
b) Das Aufkommen von Deregulierungsprogrammen	118
aa) Bisherige Umsetzung von Deregulierungsvorhaben in der Praxis	119
bb) Bisherige Deregulierungsbestrebungen in Deutschland	120
c) Begründung der Forderung nach Deregulierung	121
aa) Regulierungsgrund Marktversagen	121
(1) Lehre von den ökonomischen „Besonderheiten“	122
(2) Kritik der „Besonderheitenlehre“	122
bb) Andere Regulierungsargumente	123
cc) Gegenargumente gegen die Regulierungen	123
dd) Konkrete Deregulierungsvorschläge	125
ee) Hemmnisse der Umsetzung von Deregulierungsforderungen	126
2. Rechtliche Bewertung der (De)Regulierungsdiskussion	128
a) Wirtschaftsverfassungsrechtliche Deregulierungsmaßstäbe	129
aa) Verfassungsrechtliche Verortung des Deregulierungsanliegens	130
bb) Regulierungskompetenz des Staates	130
cc) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Regulierungsschranke	131
b) Zusammenfassung und Schlußfolgerungen	132
III. Privatisierungsdiskussion	133
1. Relevanz für den Nahverkehr	134
2. Argumente und Stellungnahme	134
IV. Erfahrungen im Ausland	135
1. Großbritanien	136
2. Frankreich	137
3. Taxi- und Luftverkehr in den USA	137
a) Deregulierung des Taxiverkehrs	137
b) Deregulierung des U.S.-amerikanischen Linienluftverkehrs	138
4. Bewertung der ausländischen Erfahrungen	140
V. Zusammenfassung	141
C. Wettbewerbsimpulse durch Europäisches Gemeinschaftsrecht	143
§ 1 Primäres Europäisches Gemeinschaftsrecht im Verkehr	143
I. Ziele der EU im Verkehrsbereich	144
1. Impulse durch die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit	144
2. Gemeinsame Verkehrspolitik der EU	145
a) Ziele der Gemeinsamen Verkehrspolitik	145
b) Wirtschaftsverfassung der EU	147
c) Stand der Gemeinsamen Verkehrspolitik	148
II. Bewertung	149
§ 2 Liberalisierungen im Busverkehr	150
I. Verordnung (EWG) 684/92	150
1. Inhalt	150
2. Bewertung	151
II. Verordnung (EWG) 2454/92	151
1. Inhalt	151
2. Bewertung	152
§ 3 Wettbewerbsimpulse durch die Verordnung (EWG) 1191/69 i.d.F. der VO (EWG) 1893/91	153
I. Generelle Zielsetzung der VO 1191/69 nF	153
1. Meinungsstand	153
2. Stellungnahme	154
II. Werdegang der VO 1191/69 nF	155
III. Inhalt und Auslegung der VO 1191/69 nF	156
1. Grundsatz und Geltungsbereich	156
a) Anwendungsbereich in Deutschland	157
aa) Die Tarifpflicht	157
bb) Weitere Ausnahmen	157
cc) Auswirkung für den Gelegenheitsverkehr	158
b) Auswirkungen der Aufhebungsanordnung in Deutschland	158
2. Leistungskauf und Auferlegung neuer Verpflichtungen	159
a) Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen	159
b) Vertraglicher Leistungseinkauf	160
c) Verbot des sog. steuerlichen Querverbundes	161
aa) Wesen von Querverbünden	161
bb) Argumente gegen ein Verbot der Quersubvention kommunaler Verkehrsunternehmen durch Querverbünde	162
cc) Argumente für ein Verbot der Quersubventionierung	163
dd) Stellungnahme	164
IV. Gesamtbewertung der VO 1191/69 nF unter Wettbewerbsaspekten	166
D. Änderung der Wettbewerbssituation im Nahverkehr durch die Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes	169
§ 1 Werdegang der Novelle des PBefG	169
I. Ältere Novellierungsversuche	170
II. Ziele im Gesetzgebungsverfahren 1993	171
§ 2 Die Änderungen im Personenbeförderungsgesetz	172
I. Überblick	172
II. Die Neuregelungen im einzelnen	173
1. Allgemeines	173
2. Kompetenzen des Aufgabenträgers	174
3. Änderungen im Genehmigungsverfahren	175
a) Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit	175
b) Gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen	175
4. Neue Aufgaben der Genehmigungsbehörden	177
5. Rechte der Verkehrsunternehmen	177
§ 3 Auslegung, Kritik und Bewertung der Novelle	178
I. Veränderung der Wettbewerbssituation im Linienverkehr	179
1. Eigenwirtschaftlichkeit von Verkehrsleistungen	179
a) Gesetzesverständnis des PBefG von Eigenwirtschaftlichkeit	180
aa) Gesetzliche Ausgleichs- und Erstattungsregelungen	181
bb) Sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne	182
(1) Kritik an den Auswirkungen eines weiten Begriffsverständnisses	183
(2) Wettbewerbsauswirkungen bei einem restriktiven Begriffsverständnis	185
b) Zulässigkeit des extensiven Eigenwirtschaftlichkeitsbegriffs	185
aa) Verhältnis zu anderen Anliegen der PBefG-Novelle	186
bb) Verstoß des § 8 IV 2 gegen Gemeinschaftsrecht	187
(1) Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts	188
(2) Stellungnahme	189
c) Resümee und Wettbewerbsaspekte	190
2. Der Rahmen ausreichender Verkehrsbedienung	191
a) Bestimmung „ausreichender“ Verkehrsbedienung	191
b) Situation im Fall eines Überangebots im Nahverkehr	192
aa) Eigenwirtschaftliche „Luxusverkehre“	192
bb) Gemeinwirtschaftliche „Luxusverkehre“	193
c) Zusammenfassung und Wettbewerbsaspekte	193
3. Bedeutung des Nahverkehrsplans	194
a) Wettbewerbsausrichtung der Nahverkehrspläne	194
b) Zustandekommen des Nahverkehrsplans	196
aa) Berücksichtigung vorhandener Verkehrsstrukturen	196
bb) Mitwirkung vorhandener Unternehmer und Gleichbehandlungsgebot	197
(1) Interessen vorhandener Unternehmer	197
(2) Interessen von Neubewerbern	198
c) Bewertung der Wettbewerbsimpulse von Nahverkehrsplänen	200
4. Wettbewerbliche Impulse durch Aufspaltung des Genehmigungsrechts	200
a) Situation im Bereich eigenwirtschaftlicher Verkehre nach § 13	201
aa) Ausschreibung eigenwirtschaftlicher Verkehre	201
bb) Geänderte Auslegung der objektiven Schranken des § 13 II Nr. 2	202
cc) Folgen der Bezugnahme auf den Nahverkehrsplan	203
dd) Relativierung des Besitzstandsschutzes	204
ee) Verdrängung von Altunternehmern im Rahmen des § 13	205
ff) Bewertung der neuen Situation im Rahmen des § 13 unter Wettbewerbsaspekten	206
b) Gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen nach § 13a	207
aa) Verfahren bei vertraglicher Vereinbarung von Verkehrsdiensten	208
(1) Positive Effekte einer Ausschreibung	208
(a) Funktionen einer Ausschreibung	208
(b) Verfahren der Ausschreibung	210
(2) Nachteile und Gefahren einer Ausschreibung	211
(3) Bewertung der Ausschreibungsmöglichkeiten im Nahverkehr	212
(a) EU-rechtliche Zulässigkeit der Auswahlkriterien des § 13a	213
(b) Eignung des Ausschreibungsverfahrens zur Umsetzung der Anliegen des PBefG	213
α) Erzielung der geringsten Kosten für die Allgemeinheit	214
β) Ruinöse Konkurrenz	214
γ) Ausschreibungskartelle	215
δ) Kosten des Verfahrens	215
ε) Qualitätsstandards	216
ζ) Grundsatz der Gleichbehandlung	217
η) Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit der Anbieter	218
θ) Funktion der Genehmigungsbehörde	218
(c) Zusammenfassende Bewertung unter Wettbewerbsaspekten	219
bb) Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Leistungen	220
(1) Auswahl des geeigneten Unternehmers	220
(2) Vorteil der Leistungsauferlegung	221
(3) Wettbewerbliche Bewertung des Auferlegungsverfahrens	221
cc) Vergleich beider Möglichkeiten nach Wettbewerbsgesichtspunkten	222
dd) Bewertung der künftigen Wettbewerbssituation im Rahmen des § 13a	224
5. Probleme mit Kooperationen im Nahverkehrsbereich	224
a) Problemdarstellung	224
b) Wertungswidersprüche	225
c) Lösungsansätze	226
6. Künftige Rolle und Bedeutung von Taxen und Mietwagen	227
a) Umsetzung der aufgestellten Forderungen	227
b) Einordnung nach § 2 VI, VII PBefG und Erweiterung des „numerus clausus“	228
II. Gesamtbewertung der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes	229
§ 4 Weitergehende Überlegungen zum Linienverkehr	232
I. Objektive Zugangsbeschränkungen im Linienverkehr	232
1. Folgen eines Wegfalls der objektiven Beschränkungen des § 13 II	232
2. Stellungnahme	233
II. Subjektive Zulassungsschranken im Linienverkehr	234
1. Betriebliche Leistungsfähigkeit und fachliche Eignung	235
2. Zusammenfassung	236
III. „Numerus clausus“ der Linienverkehrsarten	236
1. Sonderformen des Linienverkehrs	236
2. Ergebnis	238
IV. Berufsausübungsregeln im Linienverkehr	238
1. Betriebs- und Beförderungspflicht	238
2. Tarifpflicht	238
a) Höchstpreisbindung	239
b) Erforderlichkeit einer Mindestpreisbegrenzung	239
aa) Argumente für eine Mindestpreisfixierung	239
bb) Konsequenzen eines Preiswettbewerbs im Linienverkehr	240
cc) Stellungnahme	240
V. Zusammenfassung	241
E. Die Rechtslage im örtlichen Gelegenheitsverkehr	242
§ 1 Auswirkungen der Novelle auf den Gelegenheitsverkehr	242
§ 2 Notwendigkeit einer Änderung der Rechtslage im örtlichen Gelegenheitsverkehrswesen	244
I. Objektive Zugangsbeschränkungen im Taxigewerbe	245
1. Ausgangspunkt der Untersuchung	245
2. Verhältnismäßigkeit des § 13 IV, V PBefG	246
a) Bestimmung der „Funktionsfähigkeit“ des Gewerbes	247
aa) Existenzbedrohung	248
bb) Funktionsbedrohung	249
b) Auslegung der Verfassungsrechtsprechung zu Berufszulassungsschranken im Hinblick auf das Taxigewerbe	249
c) Gefahren für die Funktionsfähigkeit	251
aa) Bedrohung von Verkehrskontinuität und Gewerbeexistenz	251
(1) Ruinöse Konkurrenz als Folge eines Überangebots	252
(2) Der wirtschaftliche Ausleseprozeß	253
(3) Fehlen von Marktaustrittsschranken	254
(4) Zwischenergebnis	254
bb) Mängel in der Verkehrsbedienung	255
(1) Ausmaß des Überangebots	256
(2) Berufsausübungsregelungen und Kontrollen	257
(a) Effiziente Überwachung	257
(b) Zusammenfassung	258
(3) Art des öffentlichen Interesses am Taxiverkehr	260
(4) Genehmigungspraxis	261
cc) Abschließende Stellungnahme	263
dd) Wirkungserwartungen	264
II. Verhältnismäßigkeit der subjektiven Zulassungsschranken für Taxiunternehmer	266
III. Berufsausübungsregelungen im Taxiverkehr	268
1. Betriebspflicht	268
2. Beförderungspflicht	269
3. Tarifpflicht des Taxigewerbes	270
a) Grundlagen der Tarifgestaltung im Taxiverkehr	270
b) Besondere Situation auf dem Markt für Taxileistungen	271
c) Rechtfertigung einer Höchstpreisbindung	272
d) Mindestpreise	272
aa) Möglichkeiten eines Verdrängungs-Preiswettbewerbs im Taximarkt	273
bb) Stellungnahme zur Erforderlichkeit von Mindestpreisen	273
e) Zusammenfassung	275
IV. Unterscheidung der örtlichen Gelegenheitsverkehrsarten	275
1. Argumente für eine Gleichstellung von Taxen und Mietwagen	276
a) Abgrenzungsprobleme	277
b) Funktionsbedrohung des Taxigewerbes	277
2. Folgenbetrachtung und Stellungnahme	278
V. Zusammenfassung der Ergebnisse	279
F. Gesamtergebnis	281
Anlage [Auszug aus VO(EWG) 1191/69 neue Fassung]	283
Literaturverzeichnis	290
Sachregister	307

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