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Maaß, R. (1998). Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen. Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48774-5
Maaß, Roland. Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen: Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung. Duncker & Humblot, 1998. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48774-5
Maaß, R, (1998): Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen: Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48774-5

Format

Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen

Möglichkeiten und Notwendigkeiten im Bereich straßengebundener Beförderung

Maaß, Roland

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 39

(1998)

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Abstract

Untersucht wird, ob die bestehenden Wettbewerbsschranken im Bereich örtlicher Personenbeförderung interessengerecht sind und ob aus verfassungs- und europarechtlichen Gründen mehr Wettbewerb im straßengebundenen Linien- und Gelegenheitsverkehr zuzulassen ist.

Einleitend untersucht der Autor das Mobilitätsbedürfnis der Bevölkerung, die Daseinsvorsorgeverantwortung des Staates im Nahverkehr und das Verhältnis von Gewerbefreiheit und PBefG. Nach Darstellung des bestehenden Verkehrs- und Wettbewerbsrechts folgt eine kritische Analyse der Auswirkungen des PBefG. Einbezogen werden dabei aktuelle Deregulierungsforderungen und Erfahrungen mit der Öffnung von Nahverkehrsmärkten im Ausland. Eine Interpretation der Wettbewerbsimpulse des EU-Rechts, v. a. der VO (EWG) 1191/69, schließt sich an. U. a. wird hier das Verbot der Querverbundfinanzierung von Verkehrsbetrieben begründet. Kernpunkt der Arbeit ist die Auseinandersetzung mit den Folgen der Novellierung des PBefG. Der Verfasser arbeitet heraus, daß die Novelle bei europarechtlich-gebotener restriktiver Auslegung diverse Möglichkeiten zur Wettbewerbsintensivierung im Liniennahverkehr bietet. Aus der Verfassungsrechtsprechung zu Art. 12 GG läßt sich ableiten, daß eine Lockerung subjektiver und eine Aufhebung objektiver Zulassungsschranken im Gelegenheitsverkehr mit Taxen, nicht aber im Linienverkehr erforderlich ist. Ferner wird die Forderung nach Gleichstellung von Taxen und Funk-Mietwagen begründet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 23
A. Einführung 25
§ 1 Die Problematik 25
§ 2 Grundsätzliche Überlegungen 26
I. Wettbewerbsgedanke und Wirtschaftsordnung 27
1. Ursprung und Bedeutung des Wettbewerbs 27
2. Das allgemeine Wettbewerbsmodell 28
a) Definition von Wettbewerb 28
b) Wettbewerbsfunktionen 29
aa) Wirtschaftspolitische Funktion 29
bb) Gesellschaftspolitische Funktion 30
c) Wettbewerb als Prozeß 30
d) Relationen und Mittel des Wettbewerbs 31
e) Wettbewerbstheorie 31
f) Notwendigkeit einer Wettbewerbssteuerung 32
g) Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland 33
h) Resümee 33
3. Personennahverkehrsbereich und Wettbewerb 34
a) Begrenzungen des Wettbewerbs 34
b) Folgerungen 35
4. Verfassungsrechtliche Implikationen 35
a) Wirtschaftsverfassung des Grundgesetzes 35
aa) Einzelne Ansichten 36
bb) Herrschende Interpretation von BVerfG und Literatur 36
cc) Staatsvertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion 37
dd) Marktwirtschaftlicher Einschlag der Grundrechte 38
ee) Resümee 39
b) Subsidiarität staatlicher Eingriffe 39
5. Zusammenfassung 41
II. Das Mobilitätsbedürfnis der Bevölkerung 42
1. Verkehrsmobilität als Grundbedürfnis 42
2. Verkehrsmobilität als Grund- und Menschenrecht 43
a) Begründung des Grundrechts auf Mobilität 44
aa) Grundrechtliche Einzelverbürgungen von Verkehrsmobilität 45
bb) Historische Argumentation 46
b) Schranken des Grundrechts auf Verkehrsmobilität 48
c) Menschenrechtsgehalt der (Verkehrs-)Mobilität 49
d) Verwaltungsrechtliche Folgen der Verkehrsmobilität 50
3. Zusammenfassung 50
III. Daseinsvorsorge des Staates und Personennahverkehr 50
1. Sozialstaatsprinzip 51
2. Daseinsvorsorge als verwaltungsrechtliche Folge des Sozialstaatsprinzips 52
a) Arten der Daseinsvorsorge 54
b) Entwicklung des Daseinsvorsorgebegriffs 54
c) Rechtsfolgen 56
3. Zusammenfassung 57
IV. Personenbeförderung im Nahverkehr als wirtschaftliches Gewerbe 58
1. Gewerbliche Organisation der Personenbeförderung 59
2. Gemeinwirtschaftliche Zielsetzung 61
a) Definition von Gemeinwirtschaftlichkeit 61
b) Bedeutung von Gemeinwirtschaftlichkeit für den Wettbewerb 62
3. Grundsatz der Gewerbefreiheit 63
V. Zusammenfassung 63
§ 3 Historische Entwicklung des Personenbeförderungswesens im örtlichen Verkehrsbereich 64
I. Die Anfänge gewerblicher Personenbeförderung 64
1. Beförderung durch die Post 65
2. Schienengebundene örtliche Beförderung 66
II. Personenbeförderung auf der Straße 67
1. Allgemeines 67
2. Die ersten Kraftverkehre 68
3. Rechtliche Situation des Kraftfahrwesens bis 1934 69
4. Personenbeförderungsgesetz 1934 71
a) Genehmigungsvoraussetzungen nach dem PBG 1934 71
b) Auswirkungen des PBG 1934 74
5. Entwicklung nach dem zweiten Weltkrieg 74
a) Verwaltungsrechtsprechung 75
b) Änderungen des PBG im Jahr 1955 76
c) Beschluß des Bundesverfassungsgerichts 1961 77
d) Weitere Entwicklungen 77
6. Personenbeförderungsgesetz von 1961 78
III. Schlußbetrachtung 79
§ 4 Gang der Darstellung 79
B. Die bisherige Rechtslage im örtlichen Personenbeförderungswesen 81
§ 1 Rechtslage im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes 82
I. Anwendungsbereich des PBefG 82
1. Erfaßte Arten der Beförderung 82
2. Genehmigungserfordernis 83
3. „Numerus clausus“ der Beförderungsformen 84
II. Subjektive und objektive Zulassungsvoraussetzungen 85
1. Intention der Reglementierungen im PBefG 85
2. Subjektive Genehmigungsvoraussetzungen 86
3. Objektive Genehmigungsvoraussetzungen 86
a) Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen 87
aa) § 13 II Nr. 2a: Befriedigende Verkehrsbedienung mit vorhandenen Verkehrsmitteln 88
bb) § 13 II Nr. 2b: Fehlen wesentlicher Verkehrsverbesserung 88
cc) § 13 II Nr. 2c: Ausgestaltungsrecht 89
dd) Unbenannte Beeinträchtigungen der Verkehrsinteressen 89
ee) Verkehrspolitische Bedeutung des Linienverkehrs 89
ff) Besitzstandsschutz nach § 13 III PBefG 90
gg) Auswirkungen auf den Wettbewerb im Linienverkehr 91
b) Zulassungsbeschränkungen im Gelegenheitsverkehr 92
aa) Beschränkungen des § 13 IV, V PBefG 92
bb) Auswirkungen auf den Wettbewerb im Taxiverkehr 93
4. Genehmigungsdauer 94
III. Grenzüberschreitender Verkehr 94
IV. Pflichten der Verkehrsunternehmen 95
1. Betriebs- und Beförderungspflicht 95
2. Tarifpflicht 96
V. Kooperation von Verkehrsträgern und -unternehmen 97
§ 2 Wettbewerbsrechtlicher Rahmen für die Personenbeförderung 98
I. Nationales Wettbewerbsrecht 98
1. Verkehr als wettbewerblicher Ausnahmebereich 99
a) Preisabsprachen 99
aa) Gelegenheitsverkehre 99
bb) Linienverkehre 100
b) Demarkationsverträge 101
c) Andere Wettbewerbsbeschränkungen 102
d) Zusammenfassung 102
2. Exkurs: Funk-Taxi-Genossenschaften 102
II. Europäisches Wettbewerbsrecht 103
§ 3 Kritik an der Rechtslage und Deregulierungsdiskussion 104
I. Nahverkehrsentwicklung und Kritik am System des PBefG 105
1. Entwicklung im Nahverkehrsbereich 105
2. Kritik an Auswirkungen des Personenbeförderungsgesetzes 106
a) Unflexibilität des Systems 106
b) Folgen der Marktabschottung 107
c) Kritik bezüglich Verkehrskoordination 108
d) Zusammenfassung 108
3. Anpassungsversuche und -probleme der Verkehrsunternehmen 108
a) Arten differenzierter Bedienungsweisen 109
aa) Linientaxen 110
bb) Anruf-Sammel-Taxen und bedarfsorientierte Kleinbusse 110
b) Verhältnis der neuen Verkehrsformen zu vorhandenen Relationen 111
aa) Konfliktsituation und Lösungsmaßstäbe 111
bb) Stellungnahme 113
c) Exkurs: Flughafen-Transfer-Dienste 114
d) Zusammenfassung 115
II. Deregulierungsdiskussion 116
1. Deregulierung als umfassendes Anliegen 116
a) Begriff und Ziel der Deregulierung 116
b) Das Aufkommen von Deregulierungsprogrammen 118
aa) Bisherige Umsetzung von Deregulierungsvorhaben in der Praxis 119
bb) Bisherige Deregulierungsbestrebungen in Deutschland 120
c) Begründung der Forderung nach Deregulierung 121
aa) Regulierungsgrund Marktversagen 121
(1) Lehre von den ökonomischen „Besonderheiten“ 122
(2) Kritik der „Besonderheitenlehre“ 122
bb) Andere Regulierungsargumente 123
cc) Gegenargumente gegen die Regulierungen 123
dd) Konkrete Deregulierungsvorschläge 125
ee) Hemmnisse der Umsetzung von Deregulierungsforderungen 126
2. Rechtliche Bewertung der (De)Regulierungsdiskussion 128
a) Wirtschaftsverfassungsrechtliche Deregulierungsmaßstäbe 129
aa) Verfassungsrechtliche Verortung des Deregulierungsanliegens 130
bb) Regulierungskompetenz des Staates 130
cc) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Regulierungsschranke 131
b) Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 132
III. Privatisierungsdiskussion 133
1. Relevanz für den Nahverkehr 134
2. Argumente und Stellungnahme 134
IV. Erfahrungen im Ausland 135
1. Großbritanien 136
2. Frankreich 137
3. Taxi- und Luftverkehr in den USA 137
a) Deregulierung des Taxiverkehrs 137
b) Deregulierung des U.S.-amerikanischen Linienluftverkehrs 138
4. Bewertung der ausländischen Erfahrungen 140
V. Zusammenfassung 141
C. Wettbewerbsimpulse durch Europäisches Gemeinschaftsrecht 143
§ 1 Primäres Europäisches Gemeinschaftsrecht im Verkehr 143
I. Ziele der EU im Verkehrsbereich 144
1. Impulse durch die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit 144
2. Gemeinsame Verkehrspolitik der EU 145
a) Ziele der Gemeinsamen Verkehrspolitik 145
b) Wirtschaftsverfassung der EU 147
c) Stand der Gemeinsamen Verkehrspolitik 148
II. Bewertung 149
§ 2 Liberalisierungen im Busverkehr 150
I. Verordnung (EWG) 684/92 150
1. Inhalt 150
2. Bewertung 151
II. Verordnung (EWG) 2454/92 151
1. Inhalt 151
2. Bewertung 152
§ 3 Wettbewerbsimpulse durch die Verordnung (EWG) 1191/69 i.d.F. der VO (EWG) 1893/91 153
I. Generelle Zielsetzung der VO 1191/69 nF 153
1. Meinungsstand 153
2. Stellungnahme 154
II. Werdegang der VO 1191/69 nF 155
III. Inhalt und Auslegung der VO 1191/69 nF 156
1. Grundsatz und Geltungsbereich 156
a) Anwendungsbereich in Deutschland 157
aa) Die Tarifpflicht 157
bb) Weitere Ausnahmen 157
cc) Auswirkung für den Gelegenheitsverkehr 158
b) Auswirkungen der Aufhebungsanordnung in Deutschland 158
2. Leistungskauf und Auferlegung neuer Verpflichtungen 159
a) Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 159
b) Vertraglicher Leistungseinkauf 160
c) Verbot des sog. steuerlichen Querverbundes 161
aa) Wesen von Querverbünden 161
bb) Argumente gegen ein Verbot der Quersubvention kommunaler Verkehrsunternehmen durch Querverbünde 162
cc) Argumente für ein Verbot der Quersubventionierung 163
dd) Stellungnahme 164
IV. Gesamtbewertung der VO 1191/69 nF unter Wettbewerbsaspekten 166
D. Änderung der Wettbewerbssituation im Nahverkehr durch die Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes 169
§ 1 Werdegang der Novelle des PBefG 169
I. Ältere Novellierungsversuche 170
II. Ziele im Gesetzgebungsverfahren 1993 171
§ 2 Die Änderungen im Personenbeförderungsgesetz 172
I. Überblick 172
II. Die Neuregelungen im einzelnen 173
1. Allgemeines 173
2. Kompetenzen des Aufgabenträgers 174
3. Änderungen im Genehmigungsverfahren 175
a) Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit 175
b) Gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen 175
4. Neue Aufgaben der Genehmigungsbehörden 177
5. Rechte der Verkehrsunternehmen 177
§ 3 Auslegung, Kritik und Bewertung der Novelle 178
I. Veränderung der Wettbewerbssituation im Linienverkehr 179
1. Eigenwirtschaftlichkeit von Verkehrsleistungen 179
a) Gesetzesverständnis des PBefG von Eigenwirtschaftlichkeit 180
aa) Gesetzliche Ausgleichs- und Erstattungsregelungen 181
bb) Sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne 182
(1) Kritik an den Auswirkungen eines weiten Begriffsverständnisses 183
(2) Wettbewerbsauswirkungen bei einem restriktiven Begriffsverständnis 185
b) Zulässigkeit des extensiven Eigenwirtschaftlichkeitsbegriffs 185
aa) Verhältnis zu anderen Anliegen der PBefG-Novelle 186
bb) Verstoß des § 8 IV 2 gegen Gemeinschaftsrecht 187
(1) Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts 188
(2) Stellungnahme 189
c) Resümee und Wettbewerbsaspekte 190
2. Der Rahmen ausreichender Verkehrsbedienung 191
a) Bestimmung „ausreichender“ Verkehrsbedienung 191
b) Situation im Fall eines Überangebots im Nahverkehr 192
aa) Eigenwirtschaftliche „Luxusverkehre“ 192
bb) Gemeinwirtschaftliche „Luxusverkehre“ 193
c) Zusammenfassung und Wettbewerbsaspekte 193
3. Bedeutung des Nahverkehrsplans 194
a) Wettbewerbsausrichtung der Nahverkehrspläne 194
b) Zustandekommen des Nahverkehrsplans 196
aa) Berücksichtigung vorhandener Verkehrsstrukturen 196
bb) Mitwirkung vorhandener Unternehmer und Gleichbehandlungsgebot 197
(1) Interessen vorhandener Unternehmer 197
(2) Interessen von Neubewerbern 198
c) Bewertung der Wettbewerbsimpulse von Nahverkehrsplänen 200
4. Wettbewerbliche Impulse durch Aufspaltung des Genehmigungsrechts 200
a) Situation im Bereich eigenwirtschaftlicher Verkehre nach § 13 201
aa) Ausschreibung eigenwirtschaftlicher Verkehre 201
bb) Geänderte Auslegung der objektiven Schranken des § 13 II Nr. 2 202
cc) Folgen der Bezugnahme auf den Nahverkehrsplan 203
dd) Relativierung des Besitzstandsschutzes 204
ee) Verdrängung von Altunternehmern im Rahmen des § 13 205
ff) Bewertung der neuen Situation im Rahmen des § 13 unter Wettbewerbsaspekten 206
b) Gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen nach § 13a 207
aa) Verfahren bei vertraglicher Vereinbarung von Verkehrsdiensten 208
(1) Positive Effekte einer Ausschreibung 208
(a) Funktionen einer Ausschreibung 208
(b) Verfahren der Ausschreibung 210
(2) Nachteile und Gefahren einer Ausschreibung 211
(3) Bewertung der Ausschreibungsmöglichkeiten im Nahverkehr 212
(a) EU-rechtliche Zulässigkeit der Auswahlkriterien des § 13a 213
(b) Eignung des Ausschreibungsverfahrens zur Umsetzung der Anliegen des PBefG 213
α) Erzielung der geringsten Kosten für die Allgemeinheit 214
β) Ruinöse Konkurrenz 214
γ) Ausschreibungskartelle 215
δ) Kosten des Verfahrens 215
ε) Qualitätsstandards 216
ζ) Grundsatz der Gleichbehandlung 217
η) Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit der Anbieter 218
θ) Funktion der Genehmigungsbehörde 218
(c) Zusammenfassende Bewertung unter Wettbewerbsaspekten 219
bb) Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Leistungen 220
(1) Auswahl des geeigneten Unternehmers 220
(2) Vorteil der Leistungsauferlegung 221
(3) Wettbewerbliche Bewertung des Auferlegungsverfahrens 221
cc) Vergleich beider Möglichkeiten nach Wettbewerbsgesichtspunkten 222
dd) Bewertung der künftigen Wettbewerbssituation im Rahmen des § 13a 224
5. Probleme mit Kooperationen im Nahverkehrsbereich 224
a) Problemdarstellung 224
b) Wertungswidersprüche 225
c) Lösungsansätze 226
6. Künftige Rolle und Bedeutung von Taxen und Mietwagen 227
a) Umsetzung der aufgestellten Forderungen 227
b) Einordnung nach § 2 VI, VII PBefG und Erweiterung des „numerus clausus“ 228
II. Gesamtbewertung der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes 229
§ 4 Weitergehende Überlegungen zum Linienverkehr 232
I. Objektive Zugangsbeschränkungen im Linienverkehr 232
1. Folgen eines Wegfalls der objektiven Beschränkungen des § 13 II 232
2. Stellungnahme 233
II. Subjektive Zulassungsschranken im Linienverkehr 234
1. Betriebliche Leistungsfähigkeit und fachliche Eignung 235
2. Zusammenfassung 236
III. „Numerus clausus“ der Linienverkehrsarten 236
1. Sonderformen des Linienverkehrs 236
2. Ergebnis 238
IV. Berufsausübungsregeln im Linienverkehr 238
1. Betriebs- und Beförderungspflicht 238
2. Tarifpflicht 238
a) Höchstpreisbindung 239
b) Erforderlichkeit einer Mindestpreisbegrenzung 239
aa) Argumente für eine Mindestpreisfixierung 239
bb) Konsequenzen eines Preiswettbewerbs im Linienverkehr 240
cc) Stellungnahme 240
V. Zusammenfassung 241
E. Die Rechtslage im örtlichen Gelegenheitsverkehr 242
§ 1 Auswirkungen der Novelle auf den Gelegenheitsverkehr 242
§ 2 Notwendigkeit einer Änderung der Rechtslage im örtlichen Gelegenheitsverkehrswesen 244
I. Objektive Zugangsbeschränkungen im Taxigewerbe 245
1. Ausgangspunkt der Untersuchung 245
2. Verhältnismäßigkeit des § 13 IV, V PBefG 246
a) Bestimmung der „Funktionsfähigkeit“ des Gewerbes 247
aa) Existenzbedrohung 248
bb) Funktionsbedrohung 249
b) Auslegung der Verfassungsrechtsprechung zu Berufszulassungsschranken im Hinblick auf das Taxigewerbe 249
c) Gefahren für die Funktionsfähigkeit 251
aa) Bedrohung von Verkehrskontinuität und Gewerbeexistenz 251
(1) Ruinöse Konkurrenz als Folge eines Überangebots 252
(2) Der wirtschaftliche Ausleseprozeß 253
(3) Fehlen von Marktaustrittsschranken 254
(4) Zwischenergebnis 254
bb) Mängel in der Verkehrsbedienung 255
(1) Ausmaß des Überangebots 256
(2) Berufsausübungsregelungen und Kontrollen 257
(a) Effiziente Überwachung 257
(b) Zusammenfassung 258
(3) Art des öffentlichen Interesses am Taxiverkehr 260
(4) Genehmigungspraxis 261
cc) Abschließende Stellungnahme 263
dd) Wirkungserwartungen 264
II. Verhältnismäßigkeit der subjektiven Zulassungsschranken für Taxiunternehmer 266
III. Berufsausübungsregelungen im Taxiverkehr 268
1. Betriebspflicht 268
2. Beförderungspflicht 269
3. Tarifpflicht des Taxigewerbes 270
a) Grundlagen der Tarifgestaltung im Taxiverkehr 270
b) Besondere Situation auf dem Markt für Taxileistungen 271
c) Rechtfertigung einer Höchstpreisbindung 272
d) Mindestpreise 272
aa) Möglichkeiten eines Verdrängungs-Preiswettbewerbs im Taximarkt 273
bb) Stellungnahme zur Erforderlichkeit von Mindestpreisen 273
e) Zusammenfassung 275
IV. Unterscheidung der örtlichen Gelegenheitsverkehrsarten 275
1. Argumente für eine Gleichstellung von Taxen und Mietwagen 276
a) Abgrenzungsprobleme 277
b) Funktionsbedrohung des Taxigewerbes 277
2. Folgenbetrachtung und Stellungnahme 278
V. Zusammenfassung der Ergebnisse 279
F. Gesamtergebnis 281
Anlage [Auszug aus VO(EWG) 1191/69 neue Fassung] 283
Literaturverzeichnis 290
Sachregister 307