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Albin, S. (1999). Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
Albin, Silke. Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts. Duncker & Humblot, 1999. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
Albin, S (1999): Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
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Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 61
(1999)
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Abstract
Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der europäischen Umweltpolitik leiden seit jeher unter einem unzulänglichen und zögerlichen Vollzug durch die nationalen Behörden. Den Möglichkeiten zur Behebung dieses »Vollzugsdefizits« widmet sich die vorliegende Untersuchung. Hierzu werden zum einen die Kontrollmöglichkeiten in ihren rechtlichen Voraussetzungen und Wirkungen analysiert. Auf der Grundlage breit angelegter empirischer Untersuchungen wird zum anderen die Bedeutung der einzelnen Überwachungsinstrumente in der Praxis herausgearbeitet und bewertet.Die Autorin offenbart nicht nur strukturelle Schwächen auf der Ebene des mitgliedstaatlichen Vollzugs (z. B. eine mangelhafte personelle und technische Ausstattung von deutschen Umweltbehörden), sondern zeigt auch die Grenzen zentraler Kontrollmechanismen (z. B. Vertragsverletzungsverfahren oder Vorabentscheidungsverfahren) auf. Deshalb, so die Verfasserin, bedarf es zur Vollzugskontrolle des EG-Umweltrechts einer verstärkten Einbindung der noch immer vernachlässigten, durch Bürger und Umweltverbände vertretenen Öffentlichkeit. Langfristig wird, das zeigen die Ergebnisse der Untersuchung, nur eine Dezentralisierung der Vollzugskontrolle eine effektive Überwachung des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich gewährleisten können. Ziel muß es dabei sein, im Zuge der zunehmend bürgerfreundlicheren Rechtsprechung des EuGH zu Direktwirkung und subjektiven Rechten im Gemeinschaftsrecht den einzelnen zur Beteiligung an der Überwachung zu mobilisieren.Über das Umweltrecht hinaus gewinnt der Band durch grundsätzliche Erwägungen zu Problemen der Vollzugskontrolle des Gemeinschaftsrechts besondere Bedeutung. Der empirische Ansatz macht die Analyse außerdem für Umweltbehörden und Umweltverbände zukünftig zu einem unerläßlichen Begleiter für die tägliche Arbeit.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Tabellen- und Übersichtenverzeichnis | 21 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 24 | ||
| Einleitung | 29 | ||
| Teil A: Allgemeine Grundlagen | 34 | ||
| Kapitel 1: Methodisches Vorgehen | 34 | ||
| I. Rechtstatsächlicher Forschungsansatz | 34 | ||
| II. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung | 37 | ||
| III. Untersuchungstechniken | 38 | ||
| IV. Die Untersuchungen im einzelnen | 39 | ||
| 1. Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden | 39 | ||
| a) Umfrageziel und Fragetechnik | 39 | ||
| b) Adressatenkreis | 40 | ||
| 2. Umfrage bei Umweltverbänden | 41 | ||
| a) Umfrageziel und Fragetechnik | 41 | ||
| b) Bestimmung des Adressatenkreises und Durchführung der Umfrage | 43 | ||
| aa) Deutsche Umweltverbände | 43 | ||
| bb) Umweltverbände ausgewählter anderer Mitgliedstaaten | 44 | ||
| 3. Recherchen bei Organen der Europäischen Gemeinschaft | 45 | ||
| 4. Auswertung | 46 | ||
| V. Grenzen der Rechtstatsachenforschung | 47 | ||
| Kapitel 2: Begriffliche Voraussetzungen der Kontrolle in einer rechtstatsächlichen Untersuchung | 49 | ||
| I. Der Begriff der Kontrolle | 49 | ||
| II. Kontrolle als Prozeß | 53 | ||
| 1. Das Modell der ‘Kontrolle als Prozeß’ | 53 | ||
| 2. Der Kontrollprozeß im einzelnen | 55 | ||
| III. Folgerungen für den Gang der Untersuchung | 57 | ||
| Kapitel 3: Kontrollgegenstand: Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich | 59 | ||
| I. Die Vollzugsmaterie: Das Umweltrecht der EG | 59 | ||
| 1. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen der EG-Umweltpolitik | 59 | ||
| 2. Überblick über sekundärrechtliche EG-Umweltschutzregelungen | 61 | ||
| II. Der Vollzug des gemeinschaftlichen Umweltrechts | 64 | ||
| 1. Indirekter Vollzug durch Organe der Mitgliedstaaten | 65 | ||
| a) Mittelbarer und unmittelbarer Vollzug von Gemeinschaftsrecht | 65 | ||
| b) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den indirekten Vollzug | 67 | ||
| aa) Anforderungen an die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts | 68 | ||
| bb) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den nationalen Verwaltungsvollzug | 70 | ||
| 2. Direkter Vollzug durch Organe der Gemeinschaft | 71 | ||
| III. Das “Vollzugsdefizit” des europäischen Umweltrechts | 73 | ||
| 1. Mängel bei der Umsetzung von Umweltrichtlinien | 74 | ||
| a) Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen | 74 | ||
| b) Nichtübereinstimmung von Umsetzungsmaßnahmen | 77 | ||
| 2. Mängel bei der Anwendung des europäischen Umweltrechts | 81 | ||
| Teil B: Kontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane und Instanzen | 85 | ||
| Kapitel 1: Kontrolle durch die Verwaltung | 85 | ||
| I. Der gemeinschaftskonforme Verwaltungsvollzug als Instrument zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung des Gemeinschaftsrechts | 85 | ||
| 1. Die Prüfungspflicht nationaler Rechtsanwendungsorgane im Hinblick auf die Gemeinschaftskonformität des Verwaltungsvollzugs | 85 | ||
| 2. Rechtsinstitute zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung von Richtlinien | 89 | ||
| a) Direktwirkung von Richtlinien | 89 | ||
| aa) Die Kontrollfunktion des Instituts der Direktwirkung | 89 | ||
| bb) Die objektive Direktwirkung | 91 | ||
| cc) Rechtliche Grenzen des Sanktionsgedankens: Keine Direktwirkung zu Lasten einzelner | 94 | ||
| dd) Konsequenzen für “Richtlinien mit Doppelwirkung” | 98 | ||
| b) Richtlinienkonforme Auslegung | 99 | ||
| aa) Rechtliche Begründung und Kontrollfunktion | 99 | ||
| bb) Der Anwendungsbereich der richtlinienkonformen Auslegung | 102 | ||
| c) Zur Substitutionswirkung von Direktwirkung und richtlinienkonformer Auslegung | 106 | ||
| d) Das Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung und Direktwirkung | 108 | ||
| II. Die Bedeutung des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzugs in der Praxis | 110 | ||
| 1. Die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts als Voraussetzung für seine praktische Wirksamkeit | 110 | ||
| 2. Ergebnisse aus der Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden | 112 | ||
| a) Allgemeine Einschätzung der Vollziehbarkeit europäischer Umweltvorschriften durch deutsche Umweltschutzbehörden | 112 | ||
| b) Personelle Ausstattung der Behörden | 114 | ||
| c) Weiterbildungsmöglichkeiten für Beamte | 115 | ||
| d) Materielle Ausstattung der deutschen Umweltschutzbehörden | 116 | ||
| e) Folgerungen für den Vollzug des europäischen Umweltrechts durch deutsche Behörden | 117 | ||
| Kapitel 2: Kontrolle durch die Öffentlichkeit | 120 | ||
| I. Tatsächliche Handlungsbedingungen für Umweltverbände | 120 | ||
| 1. Europäische Organisationsstrukturen | 120 | ||
| 2. Handlungsvoraussetzungen nationaler Umweltverbände – Ergebnisse aus der Umfrage | 123 | ||
| a) Binnenstruktur von Umweltverbänden | 123 | ||
| aa) Anzahl und Anstellungsmodus ihrer Mitarbeiter | 123 | ||
| bb) Europarechtliche Fachausrichtung | 124 | ||
| cc) Tätigkeitsbereiche | 124 | ||
| dd) Einflußnahmen oder Pressionen auf die Umweltverbände | 125 | ||
| ee) Mitgliedschaft beim Europäischen Umweltbüro in Brüssel | 127 | ||
| b) Technische Ausstattung der Umweltverbände | 129 | ||
| c) Die Bedeutung des europäischen Umweltrechts aus Sicht der Verbände | 130 | ||
| d) Gesamtanalyse | 132 | ||
| II. Aufdeckung von Vollzugsmängeln durch die Öffentlichkeit | 134 | ||
| 1. Zur Bedeutung der Öffentlichkeit bei der Aufdeckung von Mängeln bei der Anwendung und Umsetzung des europäischen Umweltrechts | 134 | ||
| 2. Das Umweltinformationsrecht der Öffentlichkeit als Instrument zur Aufdeckung von Anwendungsmängeln | 135 | ||
| a) Rechtliche Grundlagen | 136 | ||
| b) Die tatsächliche Bedeutung der Umweltinformationsrichtlinie – Ergebnisse aus der Umfrage | 138 | ||
| aa) Der Umfang der Geltendmachung von Umweltinformationsansprüchen nach Erlaß der Richtlinie | 140 | ||
| bb) Einzelheiten beim Vollzug des Umweltinformationsgesetzes | 144 | ||
| (1) Bescheidung der Anträge | 144 | ||
| (2) Gebühren | 146 | ||
| (3) Bescheidungsdauer | 149 | ||
| (4) Der Anspruch auf Akteneinsicht | 150 | ||
| cc) Innerbehördliche Aspekte beim Vollzug des UIG | 152 | ||
| dd) Einschätzung des Umweltinformationszugangsrechts durch Verbände und Behörden | 153 | ||
| 3. Sonstige Zusammenarbeit von Umweltverbänden und Umweltschutzbehörden – Ergebnisse aus der Umfrage | 156 | ||
| a) Hinweise auf Umweltschutzbeeinträchtigungen an die Behörden | 157 | ||
| b) Umweltverbände als Katalysator von Hinweisen aus der Öffentlichkeit | 158 | ||
| c) Bewertung der Zusammenarbeit aus Sicht der Umweltverbände und der Verwaltung | 159 | ||
| 4. Zugangsrechte zu Informationen bei Kommission und Rat | 160 | ||
| III. Instrumente zur Beanstandung von Vollzugsmängeln | 163 | ||
| 1. Verfahren auf nationaler Ebene: Kontrolle durch Klagerechte vor nationalen Gerichten | 163 | ||
| a) Primärrechtsschutz vor nationalen Gerichten: Subjektiv-öffentliche Rechte aus Gemeinschaftsrecht und ihre Klagbarkeit im nationalen Recht | 165 | ||
| aa) Maßstab und Voraussetzungen der Ableitung subjektiver Rechte aus Umweltrichtlinien | 165 | ||
| bb) “Betroffenheit” als konstitutives Kriterium für die Klagbarkeit subjektiver Rechte | 169 | ||
| cc) Konsequenzen der Verleihung subjektiver Rechte durch Gemeinschaftsrecht für das deutsche Verwaltungsrecht | 175 | ||
| dd) Praktische Bedeutung der Rechtsprechung | 181 | ||
| b) Gemeinschaftsrechtlich gebotener Sekundärrechtsschutz: Die Staatshaftung | 182 | ||
| aa) Rechtliche Begründung der Staatshaftung | 183 | ||
| bb) Die Funktion der Staatshaftung im Kontext des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems und seine Bedeutung für die dezentrale Kontrolle | 185 | ||
| cc) Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates wegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts | 189 | ||
| (1) Staatshaftung wegen legislativen Unrechts | 189 | ||
| (2) Staatshaftung wegen administrativen Unrechts | 194 | ||
| c) Vorlageverfahren gemäß Art. 177 EGV (Art. 234 EGV n.F.) | 195 | ||
| aa) Rechtliche Grundlagen | 196 | ||
| (1) Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens | 196 | ||
| (2) Initiatoren von Vorabentscheidungsverfahren | 197 | ||
| (3) Vorlagerecht oder Vorlagepflicht? | 198 | ||
| bb) Sanktionsmöglichkeiten bei Mißachtung der Vorlagepflicht | 199 | ||
| (1) Die Erzwingbarkeit von Vorabentscheidungsverfahren | 199 | ||
| (2) Die Rechtslage in der Bundesrepublik: Verfassungsrechtlich begründete Sanktionsmöglichkeiten | 202 | ||
| d) Zur Bedeutung der nationalen Gerichtsbarkeit in der Praxis | 204 | ||
| 2. Verfahren auf europäischer Ebene | 213 | ||
| a) Beschwerdeverfahren bei der Kommission | 213 | ||
| aa) Theoretische Grundlagen | 213 | ||
| bb) Die Bedeutung der Umweltbeschwerde in der Praxis | 214 | ||
| (1) Gegenstand und Herkunft der Beschwerden | 215 | ||
| (2) Modalitäten bei der Bearbeitung der Beschwerden innerhalb der Kommission | 218 | ||
| (3) Bewertung der Umweltbeschwerde durch Umweltverbände und Kommission: Ergebnisse aus der Umfrage | 219 | ||
| (4) Gesamtbewertung | 223 | ||
| b) Petition an das Europäische Parlament | 225 | ||
| aa) Rechtliche Grundlagen | 225 | ||
| bb) Die Bedeutung der Petitionsverfahren in der Praxis | 225 | ||
| (1) Das Petitionsverfahren | 225 | ||
| (2) Anzahl und Herkunft der Petitionen | 227 | ||
| (3) Gesamtbewertung | 230 | ||
| c) Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten | 231 | ||
| aa) Rechtliche Grundlagen und Funktion des Bürgerbeauftragten | 231 | ||
| bb) Tatsächliche Bedeutung des Bürgerbeauftragten | 232 | ||
| d) Direktklagen zum Europäischen Gerichtshof und ihre praktische Relevanz | 233 | ||
| aa) Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 Abs. 4 EGV | 233 | ||
| bb) Untätigkeitsklage gemäß Art. 175 EGV | 236 | ||
| Teil C: Kontrolle durch Organe der Europäischen Gemeinschaft | 237 | ||
| Kapitel 1: Kontrolle durch die Kommission | 237 | ||
| I. Stellung und Funktion der Kommission im europäischen Rechtsschutzsystem | 237 | ||
| II. Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission | 240 | ||
| 1. Die Organisation der Generaldirektion Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI) | 240 | ||
| 2. Umweltbezogene Einrichtungen in anderen Generaldirektionen | 242 | ||
| 3. Die Europäische Umweltagentur | 243 | ||
| 4. Weitere Einrichtungen | 245 | ||
| a) IMPEL Netzwerk | 246 | ||
| b) Das Europäische Beratende Forum für Umwelt sowie dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (Europäisches Grünes Forum) | 248 | ||
| III. Instrumente zur Aufdeckung von Vollzugsmängeln | 249 | ||
| 1. Auskunfts- und Nachprüfungsrechte der Kommission gemäß Art. 213 EGV (Art. 284 EGV n.F.) | 249 | ||
| 2. Rechtspflicht der Mitgliedstaaten zur Erteilung von Auskünften an die Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EGV (Art. 10 EGV n.F.) | 252 | ||
| 3. Sonstige rechtliche Möglichkeiten | 255 | ||
| 4. Das Hilfsmittel der Berichtspflichten der Mitgliedstaaten | 256 | ||
| a) Rechtliche Grundlagen | 256 | ||
| b) Tatsächliche Bedeutung der Berichtspflichten | 257 | ||
| aa) Zur Kontrolle der Umsetzung | 258 | ||
| bb) Zur Kontrolle der Anwendung | 259 | ||
| IV. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) als Instrument zur Beanstandung von Vollzugsmängeln | 264 | ||
| 1. Rechtliche Grundlagen | 264 | ||
| a) Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens | 264 | ||
| b) Das Verfahren des Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) | 265 | ||
| c) Verfolgungspflicht der Kommission | 267 | ||
| d) Anspruch gegen die Kommission auf Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens | 268 | ||
| e) Das Feststellungsurteil nach Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) | 271 | ||
| aa) Kein Anordnungsrecht des EuGH | 271 | ||
| bb) Der Umfang der aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) resultierenden Handlungspflicht | 272 | ||
| cc) Adressaten der Handlungspflicht aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 Abs. 1 EGV n.F.) | 279 | ||
| f) Verstoßverfahren und Sanktionen nach Art. 171 Abs. 2 EGV (Art. 228 EGV n.F.) | 280 | ||
| 2. Tatsächliche Bedeutung von Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeld für die Kontrolle des Vollzugs des europäischen Umweltrechts | 284 | ||
| a) Der Umfang der Nutzung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission | 284 | ||
| b) Die Verfahrenspraxis im einzelnen | 287 | ||
| aa) Informelle Kontakte im Vorfeld | 287 | ||
| bb) Die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) | 289 | ||
| cc) Materielle Sanktionen | 291 | ||
| c) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Umsetzungsmängeln | 293 | ||
| aa) Einleitungsgrund: Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen | 293 | ||
| bb) Einleitungsgrund: Nichtübereinstimmung | 295 | ||
| cc) Tatsächliche Verfahren vor dem EuGH | 298 | ||
| d) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Anwendungsmängeln | 299 | ||
| Kapitel 2: Kontrolle durch das Europäische Parlament | 302 | ||
| I. Interpellationsrecht | 302 | ||
| II. Mißtrauensvotum | 303 | ||
| III. Untersuchungsausschüsse | 303 | ||
| IV. Klagerechte | 303 | ||
| Kapitel 3: Instrumentarium der Mittelkürzung | 306 | ||
| I. Die mangelhafte Berücksichtigung vom Umweltbelangen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik | 307 | ||
| II. Kontrollrechte der Kommission | 310 | ||
| 1. Rechtliche Grundlagen | 310 | ||
| 2. Praktische Bedeutung | 313 | ||
| III. Kontrollrechte des Europäischen Rechnungshofs | 316 | ||
| 1. Rechtliche Grundlagen | 316 | ||
| 2. Probleme in der Praxis | 317 | ||
| 3. Ergebnis | 319 | ||
| Kapitel 4: Vorbeugende Kontrolle während der Gesetzgebungsphase auf Europäischer Ebene | 321 | ||
| I. Kontrolle der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung | 321 | ||
| 1. Die Problematik “programmierter” Vollzugsdefizite | 321 | ||
| 2. Rechtliche Grundlagen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens | 324 | ||
| a) Die Rechtsgrundlagenproblematik | 326 | ||
| b) Die Rechtsetzungsverfahren | 329 | ||
| aa) Sekundärrechtliche Gesetzgebung | 329 | ||
| bb) Tertiäre Rechtsetzung | 332 | ||
| c) Der Rechtsetzungsprozeß in der Praxis | 333 | ||
| aa) Informelle Vorverhandlungen | 334 | ||
| bb) Die Initiativphase | 335 | ||
| cc) Das Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinne | 336 | ||
| dd) Die Beteiligung des Europäischen Parlaments | 338 | ||
| ee) Der Einfluß unabhängiger Interessenverbände | 340 | ||
| ff) Die Komitologie-Rechtsetzung | 341 | ||
| II. Kontrolle der Integration des Umweltschutzes in andere Politiken der Gemeinschaft | 343 | ||
| 1. Rechtliche Grundlagen | 343 | ||
| 2. Praktische Aspekte bei der Berücksichtigung der Querschnittsklausel | 344 | ||
| III. Die Bedeutung vorbeugender Kontrolle für die Vermeidung von Vollzugsdefiziten | 346 | ||
| Teil D: Bewertung und rechtspolitischer Ausblick | 352 | ||
| Kapitel 1: Die Kontrolle der Anwendung des europäischen Umweltrechts | 352 | ||
| I. Der Prozeßcharakter der Vollzugskontrolle | 352 | ||
| II. Zusammenfassende Analyse | 355 | ||
| III. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen | 360 | ||
| IV. Reformansätze zur Stärkung der Anwendungskontrolle | 366 | ||
| 1. Öffnung des Zugangs zu den nationalen Gerichten | 366 | ||
| 2. Zulassung europäischer Umweltinspektoren | 369 | ||
| 3. Harmonisierung der nationalen Kontrollsysteme durch gemeinschaftliche Vorgaben | 371 | ||
| Kapitel 2: Die Kontrolle der Umsetzung des europäischen Umweltrechts | 373 | ||
| I. Zusammenfassende Analyse | 373 | ||
| II. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen | 378 | ||
| III. Reformansätze zur Stärkung der Umsetzungskontrolle | 379 | ||
| 1. Verbesserung der technischen, personellen und fachlichen Vollzugsbedingungen nationaler Umweltschutzbehörden | 379 | ||
| 2. Gezielte Hilfestellung gegenüber Vollzugsbehörden durch die nationale Ministerialebene | 380 | ||
| 3. Verstärkte Transparenz nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse | 382 | ||
| a) Pflicht zur Kennzeichnung nationaler Umsetzungsvorschriften im Hinblick auf ihren gemeinschaftsrechtlichen Ursprung | 382 | ||
| b) Veröffentlichung von Daten und Entscheidungen der Kommission | 382 | ||
| Nachwort | 384 | ||
| Zusammenfassung in Thesen | 386 | ||
| Anhang I: Verzeichnis der Interviewpartner | 389 | ||
| Anhang II: Fragebögen | 393 | ||
| Literaturverzeichnis | 421 | ||
| Sachverzeichnis | 454 |