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Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

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Albin, S. (1999). Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
Albin, Silke. Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts. Duncker & Humblot, 1999. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
Albin, S (1999): Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5

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Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

Albin, Silke

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 61

(1999)

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Abstract

Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der europäischen Umweltpolitik leiden seit jeher unter einem unzulänglichen und zögerlichen Vollzug durch die nationalen Behörden. Den Möglichkeiten zur Behebung dieses »Vollzugsdefizits« widmet sich die vorliegende Untersuchung. Hierzu werden zum einen die Kontrollmöglichkeiten in ihren rechtlichen Voraussetzungen und Wirkungen analysiert. Auf der Grundlage breit angelegter empirischer Untersuchungen wird zum anderen die Bedeutung der einzelnen Überwachungsinstrumente in der Praxis herausgearbeitet und bewertet.

Die Autorin offenbart nicht nur strukturelle Schwächen auf der Ebene des mitgliedstaatlichen Vollzugs (z. B. eine mangelhafte personelle und technische Ausstattung von deutschen Umweltbehörden), sondern zeigt auch die Grenzen zentraler Kontrollmechanismen (z. B. Vertragsverletzungsverfahren oder Vorabentscheidungsverfahren) auf. Deshalb, so die Verfasserin, bedarf es zur Vollzugskontrolle des EG-Umweltrechts einer verstärkten Einbindung der noch immer vernachlässigten, durch Bürger und Umweltverbände vertretenen Öffentlichkeit. Langfristig wird, das zeigen die Ergebnisse der Untersuchung, nur eine Dezentralisierung der Vollzugskontrolle eine effektive Überwachung des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich gewährleisten können. Ziel muß es dabei sein, im Zuge der zunehmend bürgerfreundlicheren Rechtsprechung des EuGH zu Direktwirkung und subjektiven Rechten im Gemeinschaftsrecht den einzelnen zur Beteiligung an der Überwachung zu mobilisieren.

Über das Umweltrecht hinaus gewinnt der Band durch grundsätzliche Erwägungen zu Problemen der Vollzugskontrolle des Gemeinschaftsrechts besondere Bedeutung. Der empirische Ansatz macht die Analyse außerdem für Umweltbehörden und Umweltverbände zukünftig zu einem unerläßlichen Begleiter für die tägliche Arbeit.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 11
Tabellen- und Übersichtenverzeichnis 21
Abkürzungsverzeichnis 24
Einleitung 29
Teil A: Allgemeine Grundlagen 34
Kapitel 1: Methodisches Vorgehen 34
I. Rechtstatsächlicher Forschungsansatz 34
II. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung 37
III. Untersuchungstechniken 38
IV. Die Untersuchungen im einzelnen 39
1. Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden 39
a) Umfrageziel und Fragetechnik 39
b) Adressatenkreis 40
2. Umfrage bei Umweltverbänden 41
a) Umfrageziel und Fragetechnik 41
b) Bestimmung des Adressatenkreises und Durchführung der Umfrage 43
aa) Deutsche Umweltverbände 43
bb) Umweltverbände ausgewählter anderer Mitgliedstaaten 44
3. Recherchen bei Organen der Europäischen Gemeinschaft 45
4. Auswertung 46
V. Grenzen der Rechtstatsachenforschung 47
Kapitel 2: Begriffliche Voraussetzungen der Kontrolle in einer rechtstatsächlichen Untersuchung 49
I. Der Begriff der Kontrolle 49
II. Kontrolle als Prozeß 53
1. Das Modell der ‘Kontrolle als Prozeß’ 53
2. Der Kontrollprozeß im einzelnen 55
III. Folgerungen für den Gang der Untersuchung 57
Kapitel 3: Kontrollgegenstand: Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich 59
I. Die Vollzugsmaterie: Das Umweltrecht der EG 59
1. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen der EG-Umweltpolitik 59
2. Überblick über sekundärrechtliche EG-Umweltschutzregelungen 61
II. Der Vollzug des gemeinschaftlichen Umweltrechts 64
1. Indirekter Vollzug durch Organe der Mitgliedstaaten 65
a) Mittelbarer und unmittelbarer Vollzug von Gemeinschaftsrecht 65
b) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den indirekten Vollzug 67
aa) Anforderungen an die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts 68
bb) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den nationalen Verwaltungsvollzug 70
2. Direkter Vollzug durch Organe der Gemeinschaft 71
III. Das “Vollzugsdefizit” des europäischen Umweltrechts 73
1. Mängel bei der Umsetzung von Umweltrichtlinien 74
a) Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen 74
b) Nichtübereinstimmung von Umsetzungsmaßnahmen 77
2. Mängel bei der Anwendung des europäischen Umweltrechts 81
Teil B: Kontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane und Instanzen 85
Kapitel 1: Kontrolle durch die Verwaltung 85
I. Der gemeinschaftskonforme Verwaltungsvollzug als Instrument zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung des Gemeinschaftsrechts 85
1. Die Prüfungspflicht nationaler Rechtsanwendungsorgane im Hinblick auf die Gemeinschaftskonformität des Verwaltungsvollzugs 85
2. Rechtsinstitute zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung von Richtlinien 89
a) Direktwirkung von Richtlinien 89
aa) Die Kontrollfunktion des Instituts der Direktwirkung 89
bb) Die objektive Direktwirkung 91
cc) Rechtliche Grenzen des Sanktionsgedankens: Keine Direktwirkung zu Lasten einzelner 94
dd) Konsequenzen für “Richtlinien mit Doppelwirkung” 98
b) Richtlinienkonforme Auslegung 99
aa) Rechtliche Begründung und Kontrollfunktion 99
bb) Der Anwendungsbereich der richtlinienkonformen Auslegung 102
c) Zur Substitutionswirkung von Direktwirkung und richtlinienkonformer Auslegung 106
d) Das Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung und Direktwirkung 108
II. Die Bedeutung des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzugs in der Praxis 110
1. Die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts als Voraussetzung für seine praktische Wirksamkeit 110
2. Ergebnisse aus der Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden 112
a) Allgemeine Einschätzung der Vollziehbarkeit europäischer Umweltvorschriften durch deutsche Umweltschutzbehörden 112
b) Personelle Ausstattung der Behörden 114
c) Weiterbildungsmöglichkeiten für Beamte 115
d) Materielle Ausstattung der deutschen Umweltschutzbehörden 116
e) Folgerungen für den Vollzug des europäischen Umweltrechts durch deutsche Behörden 117
Kapitel 2: Kontrolle durch die Öffentlichkeit 120
I. Tatsächliche Handlungsbedingungen für Umweltverbände 120
1. Europäische Organisationsstrukturen 120
2. Handlungsvoraussetzungen nationaler Umweltverbände – Ergebnisse aus der Umfrage 123
a) Binnenstruktur von Umweltverbänden 123
aa) Anzahl und Anstellungsmodus ihrer Mitarbeiter 123
bb) Europarechtliche Fachausrichtung 124
cc) Tätigkeitsbereiche 124
dd) Einflußnahmen oder Pressionen auf die Umweltverbände 125
ee) Mitgliedschaft beim Europäischen Umweltbüro in Brüssel 127
b) Technische Ausstattung der Umweltverbände 129
c) Die Bedeutung des europäischen Umweltrechts aus Sicht der Verbände 130
d) Gesamtanalyse 132
II. Aufdeckung von Vollzugsmängeln durch die Öffentlichkeit 134
1. Zur Bedeutung der Öffentlichkeit bei der Aufdeckung von Mängeln bei der Anwendung und Umsetzung des europäischen Umweltrechts 134
2. Das Umweltinformationsrecht der Öffentlichkeit als Instrument zur Aufdeckung von Anwendungsmängeln 135
a) Rechtliche Grundlagen 136
b) Die tatsächliche Bedeutung der Umweltinformationsrichtlinie – Ergebnisse aus der Umfrage 138
aa) Der Umfang der Geltendmachung von Umweltinformationsansprüchen nach Erlaß der Richtlinie 140
bb) Einzelheiten beim Vollzug des Umweltinformationsgesetzes 144
(1) Bescheidung der Anträge 144
(2) Gebühren 146
(3) Bescheidungsdauer 149
(4) Der Anspruch auf Akteneinsicht 150
cc) Innerbehördliche Aspekte beim Vollzug des UIG 152
dd) Einschätzung des Umweltinformationszugangsrechts durch Verbände und Behörden 153
3. Sonstige Zusammenarbeit von Umweltverbänden und Umweltschutzbehörden – Ergebnisse aus der Umfrage 156
a) Hinweise auf Umweltschutzbeeinträchtigungen an die Behörden 157
b) Umweltverbände als Katalysator von Hinweisen aus der Öffentlichkeit 158
c) Bewertung der Zusammenarbeit aus Sicht der Umweltverbände und der Verwaltung 159
4. Zugangsrechte zu Informationen bei Kommission und Rat 160
III. Instrumente zur Beanstandung von Vollzugsmängeln 163
1. Verfahren auf nationaler Ebene: Kontrolle durch Klagerechte vor nationalen Gerichten 163
a) Primärrechtsschutz vor nationalen Gerichten: Subjektiv-öffentliche Rechte aus Gemeinschaftsrecht und ihre Klagbarkeit im nationalen Recht 165
aa) Maßstab und Voraussetzungen der Ableitung subjektiver Rechte aus Umweltrichtlinien 165
bb) “Betroffenheit” als konstitutives Kriterium für die Klagbarkeit subjektiver Rechte 169
cc) Konsequenzen der Verleihung subjektiver Rechte durch Gemeinschaftsrecht für das deutsche Verwaltungsrecht 175
dd) Praktische Bedeutung der Rechtsprechung 181
b) Gemeinschaftsrechtlich gebotener Sekundärrechtsschutz: Die Staatshaftung 182
aa) Rechtliche Begründung der Staatshaftung 183
bb) Die Funktion der Staatshaftung im Kontext des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems und seine Bedeutung für die dezentrale Kontrolle 185
cc) Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates wegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts 189
(1) Staatshaftung wegen legislativen Unrechts 189
(2) Staatshaftung wegen administrativen Unrechts 194
c) Vorlageverfahren gemäß Art. 177 EGV (Art. 234 EGV n.F.) 195
aa) Rechtliche Grundlagen 196
(1) Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens 196
(2) Initiatoren von Vorabentscheidungsverfahren 197
(3) Vorlagerecht oder Vorlagepflicht? 198
bb) Sanktionsmöglichkeiten bei Mißachtung der Vorlagepflicht 199
(1) Die Erzwingbarkeit von Vorabentscheidungsverfahren 199
(2) Die Rechtslage in der Bundesrepublik: Verfassungsrechtlich begründete Sanktionsmöglichkeiten 202
d) Zur Bedeutung der nationalen Gerichtsbarkeit in der Praxis 204
2. Verfahren auf europäischer Ebene 213
a) Beschwerdeverfahren bei der Kommission 213
aa) Theoretische Grundlagen 213
bb) Die Bedeutung der Umweltbeschwerde in der Praxis 214
(1) Gegenstand und Herkunft der Beschwerden 215
(2) Modalitäten bei der Bearbeitung der Beschwerden innerhalb der Kommission 218
(3) Bewertung der Umweltbeschwerde durch Umweltverbände und Kommission: Ergebnisse aus der Umfrage 219
(4) Gesamtbewertung 223
b) Petition an das Europäische Parlament 225
aa) Rechtliche Grundlagen 225
bb) Die Bedeutung der Petitionsverfahren in der Praxis 225
(1) Das Petitionsverfahren 225
(2) Anzahl und Herkunft der Petitionen 227
(3) Gesamtbewertung 230
c) Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten 231
aa) Rechtliche Grundlagen und Funktion des Bürgerbeauftragten 231
bb) Tatsächliche Bedeutung des Bürgerbeauftragten 232
d) Direktklagen zum Europäischen Gerichtshof und ihre praktische Relevanz 233
aa) Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 Abs. 4 EGV 233
bb) Untätigkeitsklage gemäß Art. 175 EGV 236
Teil C: Kontrolle durch Organe der Europäischen Gemeinschaft 237
Kapitel 1: Kontrolle durch die Kommission 237
I. Stellung und Funktion der Kommission im europäischen Rechtsschutzsystem 237
II. Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission 240
1. Die Organisation der Generaldirektion Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI) 240
2. Umweltbezogene Einrichtungen in anderen Generaldirektionen 242
3. Die Europäische Umweltagentur 243
4. Weitere Einrichtungen 245
a) IMPEL Netzwerk 246
b) Das Europäische Beratende Forum für Umwelt sowie dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (Europäisches Grünes Forum) 248
III. Instrumente zur Aufdeckung von Vollzugsmängeln 249
1. Auskunfts- und Nachprüfungsrechte der Kommission gemäß Art. 213 EGV (Art. 284 EGV n.F.) 249
2. Rechtspflicht der Mitgliedstaaten zur Erteilung von Auskünften an die Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EGV (Art. 10 EGV n.F.) 252
3. Sonstige rechtliche Möglichkeiten 255
4. Das Hilfsmittel der Berichtspflichten der Mitgliedstaaten 256
a) Rechtliche Grundlagen 256
b) Tatsächliche Bedeutung der Berichtspflichten 257
aa) Zur Kontrolle der Umsetzung 258
bb) Zur Kontrolle der Anwendung 259
IV. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) als Instrument zur Beanstandung von Vollzugsmängeln 264
1. Rechtliche Grundlagen 264
a) Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens 264
b) Das Verfahren des Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) 265
c) Verfolgungspflicht der Kommission 267
d) Anspruch gegen die Kommission auf Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens 268
e) Das Feststellungsurteil nach Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) 271
aa) Kein Anordnungsrecht des EuGH 271
bb) Der Umfang der aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) resultierenden Handlungspflicht 272
cc) Adressaten der Handlungspflicht aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 Abs. 1 EGV n.F.) 279
f) Verstoßverfahren und Sanktionen nach Art. 171 Abs. 2 EGV (Art. 228 EGV n.F.) 280
2. Tatsächliche Bedeutung von Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeld für die Kontrolle des Vollzugs des europäischen Umweltrechts 284
a) Der Umfang der Nutzung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission 284
b) Die Verfahrenspraxis im einzelnen 287
aa) Informelle Kontakte im Vorfeld 287
bb) Die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) 289
cc) Materielle Sanktionen 291
c) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Umsetzungsmängeln 293
aa) Einleitungsgrund: Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen 293
bb) Einleitungsgrund: Nichtübereinstimmung 295
cc) Tatsächliche Verfahren vor dem EuGH 298
d) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Anwendungsmängeln 299
Kapitel 2: Kontrolle durch das Europäische Parlament 302
I. Interpellationsrecht 302
II. Mißtrauensvotum 303
III. Untersuchungsausschüsse 303
IV. Klagerechte 303
Kapitel 3: Instrumentarium der Mittelkürzung 306
I. Die mangelhafte Berücksichtigung vom Umweltbelangen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik 307
II. Kontrollrechte der Kommission 310
1. Rechtliche Grundlagen 310
2. Praktische Bedeutung 313
III. Kontrollrechte des Europäischen Rechnungshofs 316
1. Rechtliche Grundlagen 316
2. Probleme in der Praxis 317
3. Ergebnis 319
Kapitel 4: Vorbeugende Kontrolle während der Gesetzgebungsphase auf Europäischer Ebene 321
I. Kontrolle der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung 321
1. Die Problematik “programmierter” Vollzugsdefizite 321
2. Rechtliche Grundlagen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens 324
a) Die Rechtsgrundlagenproblematik 326
b) Die Rechtsetzungsverfahren 329
aa) Sekundärrechtliche Gesetzgebung 329
bb) Tertiäre Rechtsetzung 332
c) Der Rechtsetzungsprozeß in der Praxis 333
aa) Informelle Vorverhandlungen 334
bb) Die Initiativphase 335
cc) Das Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinne 336
dd) Die Beteiligung des Europäischen Parlaments 338
ee) Der Einfluß unabhängiger Interessenverbände 340
ff) Die Komitologie-Rechtsetzung 341
II. Kontrolle der Integration des Umweltschutzes in andere Politiken der Gemeinschaft 343
1. Rechtliche Grundlagen 343
2. Praktische Aspekte bei der Berücksichtigung der Querschnittsklausel 344
III. Die Bedeutung vorbeugender Kontrolle für die Vermeidung von Vollzugsdefiziten 346
Teil D: Bewertung und rechtspolitischer Ausblick 352
Kapitel 1: Die Kontrolle der Anwendung des europäischen Umweltrechts 352
I. Der Prozeßcharakter der Vollzugskontrolle 352
II. Zusammenfassende Analyse 355
III. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen 360
IV. Reformansätze zur Stärkung der Anwendungskontrolle 366
1. Öffnung des Zugangs zu den nationalen Gerichten 366
2. Zulassung europäischer Umweltinspektoren 369
3. Harmonisierung der nationalen Kontrollsysteme durch gemeinschaftliche Vorgaben 371
Kapitel 2: Die Kontrolle der Umsetzung des europäischen Umweltrechts 373
I. Zusammenfassende Analyse 373
II. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen 378
III. Reformansätze zur Stärkung der Umsetzungskontrolle 379
1. Verbesserung der technischen, personellen und fachlichen Vollzugsbedingungen nationaler Umweltschutzbehörden 379
2. Gezielte Hilfestellung gegenüber Vollzugsbehörden durch die nationale Ministerialebene 380
3. Verstärkte Transparenz nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse 382
a) Pflicht zur Kennzeichnung nationaler Umsetzungsvorschriften im Hinblick auf ihren gemeinschaftsrechtlichen Ursprung 382
b) Veröffentlichung von Daten und Entscheidungen der Kommission 382
Nachwort 384
Zusammenfassung in Thesen 386
Anhang I: Verzeichnis der Interviewpartner 389
Anhang II: Fragebögen 393
Literaturverzeichnis 421
Sachverzeichnis 454