Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung

Jobst Martin Selle

doi:10.3790/978-3-428-49905-2

Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung

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Selle, J. (2000). Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49905-2

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Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung

Selle, Jobst Martin

Schriften zum Internationalen Recht, Vol. 117

(2000)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49905-2
978-3-428-09905-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49905-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 220
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die italienische Regierung verfügt - anders als die deutsche - über umfassende Rechtsetzungsbefugnisse. Verordnungen der Regierung spielen deshalb in der Rechtspraxis eine herausragende Rolle. Zugleich stößt die Funktion der Regierung als Rechtsetzungsorgan auf wachsende Kritik. Vor diesem Hintergrund untersucht der Autor Entstehung und Umfang, Funktion und Kontrolle dieser Befugnisse.

Seit der staatlichen Einigung Italiens im neunzehnten Jahrhundert nimmt die Regierung weitreichende Rechtsetzungsbefugnisse in Anspruch. Teilweise ermächtigt das Parlament die Regierung, Gesetzesverordnungen auf einem bestimmten Gebiet zu erlassen, teilweise erläßt die Regierung in Ausnahmesituationen eigenständig vorläufig wirksame Notverordnungen.

Gesetzesverordnungen erfüllen eine wichtige Aufgabe etwa bei umfangreichen Regelungsvorhaben oder der fristgerechten Umsetzung europäischer Rechtsvorschriften. Ursprünglich allein für Ausnahmesituationen vorgesehen, haben Notverordnungen einen erheblichen Funktionswandel erfahren. Dank eines beschleunigten Gesetzgebungsverfahrens beschließt die Regierung Notverordnungen zur zügigen Umsetzung des politischen Programms. Diese Entwicklung stößt auf heftige Kritik.

Der Autor untersucht vorhandene Kontrollmechanismen und kommentiert die jüngsten Ansätze in der Verfassungsrechtsprechung. Der Ausnahmecharakter der Notverordnungsgebung kann danach nur durch eine grundlegende Reform des Gesetzgebungsverfahrens wiederhergestellt werden.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	15
1. Teil: Einleitung	17
I. Legislativkompetenzen der Exekutive als verfassungsrechtlicher Ausnahmefall	17
II. Überblick über die Rechtsquellenhierarchie und die Einordnung der Rechtsnormen aus dem Zuständigkeitsbereich der Regierung	18
1. Rechtsquellen mit Verfassungsrang	19
2. Rechtsquellen ersten Ranges	19
3. Rechtsquellen zweiten Ranges	20
III. Legislativkompetenzen der Exekutive nach heutigem und früherem deutschen Recht	22
1. Die Rechtslage nach dem Grundgesetz und den Landesverfassungen	22
2. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive nach der Reichsverfassung von 1871 (RV (1871))	23
3. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive nach der Reichsverfassung von 1919 (RV (1919))	25
IV. Übereinstimmungen in der verfassungsrechtlichen Konzeption der Verordnungen mit Gesetzeskraft	27
1. Die Begriffe „forza di legge“ und „valore di legge“	27
2. Die Bedeutung der Gesetzeskraft für die Stellung innerhalb der Rechtsquellenhierarchie	28
V. Entstehungsprozeß und Ausprägung der Regierungsbefugnisse zur Schaffung gesetzesgleicher Rechtsakte in der italienischen Verfassungsgeschichte	30
1. Entstehung und Grundzüge der monarchischen Verfassung	30
2. Die Inanspruchnahme legislativer Kompetenzen durch die Regierung außerhalb des geschriebenen Verfassungsrechts	31
a) Die Rechtslage nach dem Statuto Albertino	31
b) Die Entwicklung in Richtung auf ein parlamentarisches Regierungssystem	32
aa) Die Bedeutung der Stellung von Parlament und Regierung für die Wahrnehmung gesetzgeberischer Befugnisse	32
bb) Verfassungsimmanente Ansätze in Richtung auf ein parlamentarisches Regierungssystem	32
cc) Der Einfluß des Gewohnheitsrechts auf die Stellung von Parlament und Regierung	34
dd) Ansätze einer gesetzlichen Festlegung des Regierungssystems praeter constitutionem	35
3. Die Entstehung der Verordnungen mit Gesetzeskraft	36
a) Rechtsetzung aufgrund vorausgegangener parlamentarischer Ermächtigung	36
b) Rechtsetzung ohne vorausgegangene parlamentarische Ermächtigung	38
aa) Gesetzgeberische Befugnisse der Exekutive während des Belagerungszustandes (stato d’assedio)	38
bb) Der Erlaß von Notverordnungen (decreti legge)	39
4. Die Verordnungen mit Gesetzeskraft während der Zeit des Faschismus	40
a) Die Krise des liberalen Staates als Voraussetzung für den Aufstieg des Faschismus	40
b) Die Umgestaltung des Regierungssystems unter Mussolini	42
2. Teil: Decreti legislativi	44
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben	44
1. Die Erteilung der Ermächtigung	44
a) Die Verabschiedung von Gesetzesvorlagen im Parlament	45
aa) Die Verabschiedung von Gesetzesvorlagen im ordentlichen Verfahren	46
bb) Das Dringlichkeitsverfahren	47
cc) Die Alleinzuständigkeit des Ausschusses zur Verabschiedung der Gesetzesvorlage	47
dd) Das „gemischte“ Abstimmungsverfahren	48
b) Die Ausschlußfunktion des Plenarvorbehalts	48
c) Das Verbot der Eigenermächtigung	49
2. Der Widerruf der Ermächtigung	50
3. Adressat der Ermächtigung	50
4. Inhaltliche Vorgaben des Ermächtigungsgesetzes	51
a) Der Regelungsgegenstand	51
aa) Hinreichende Bestimmtheit des Regelungsgegenstandes	52
bb) Zulässige Regelungsgegenstände	52
b) Zeitliche Begrenzung der Ermächtigung	53
aa) Beginn und Ende der Ermächtigung	54
bb) Die Verfahrensschritte innerhalb des Ermächtigungszeitraumes	54
(1) Die Verabschiedung durch den Ministerrat	54
(2) Der Erlaß durch den Präsidenten der Republik	56
cc) Inanspruchnahme der Ermächtigung vor Inkrafttreten des Ermächtigungsgesetzes	57
dd) Die zulässige Dauer der Ermächtigung	58
c) Festlegung der Grundsätze und Richtlinien	59
d) Die Festlegung weiterer Grenzen	62
II. Verfahren und Form der Verordnungsgebung	64
1. Die Ausarbeitung der Verordnung	65
2. Der Beschluß der Verordnung	66
3. Der Erlaß der Verordnung	66
4. Die Veröffentlichung der Verordnung	68
III. Der Anwendungsbereich der „delega legislativa“	70
1. Die „testi unici“	70
a) Die Funktion der „testi unici“	70
b) Die „testi unici compilativi“ und ihre rechtliche Einordnung	71
2. Die Funktion der decreti legislativi bei der Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften in nationales Recht	75
IV. Sonderfälle der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Regierung	77
1. Die Ausführungsbestimmungen zu den Sonderstatuten der Regionen (norme di attuazione degli statuti speciali)	77
2. Die Übertragung der notwendigen Befugnisse („poteri necessari“) auf die Regierung im Kriegsfall nach Art. 78 Cost.	80
a) Die Rechtsform der Übertragung	80
aa) Theorie der formlosen Ermächtigung nach Art. 78 Cost.	80
bb) Theorie der gesetzesabhängigen Ermächtigung nach Art. 78 Cost.	81
cc) Stellungnahme	81
b) Der Umfang der Übertragung	82
c) Die Ausübung der notwendigen Befugnisse und ihre Einordnung in das System der Rechtsquellen	83
aa) Art. 78 Cost. als Sonderfall des Notverordnungsrechts	83
bb) Art. 78 Cost. als Sonderfall der ermächtigungsgebundenen Verordnung	83
3. Teil: Notverordnungen (decreti legge)	85
I. Einleitung	85
II. Die Systematik der Rechtsetzung durch Notverordnungen	86
III. Die Rechtsnatur der decreti legge	87
1. Art. 77 Abs. 2 Cost. als bloße Möglichkeit zur Rechtsetzung	87
2. Art. 77 Abs. 2 Cost. als abstrakt-potentielle Zuständigkeitsnorm	89
3. Stellungnahme	89
IV. Voraussetzungen und Schranken des Notverordnungsrechts	90
1. Der Adressat der Ermächtigung aus Art. 77 Abs. 2 Cost.	91
a) Die ausschließliche Zuständigkeit der Regierung für Notverordnungen mit Gesetzeskraft	91
b) Die Notverordnungsgebung durch eine Regierung ohne parlamentarisches Vertrauen	91
c) Die Zulässigkeit von Notverordnungen auf der Ebene der Regionen	95
aa) Keine Anwendbarkeit des Art. 77 Abs. 2 Cost. auf regionaler Ebene	95
bb) Anhaltspunkte für ein regionales Notverordnungsrecht in der Verfassung und in den Regionalstatuten	96
cc) Regionales Notverordnungsrecht aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze	96
dd) Die Ansicht des Verfassungsgerichts	97
2. Fälle außergewöhnlicher Notwendigkeit und Dringlichkeit als Zulässigkeitsvoraussetzung	98
a) Die Aufnahme des Notverordnungsrechts in die Verfassung	98
b) Die Auslegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen	98
aa) Erfordernis einer objektiv bestehenden Ausnahmesituation	99
bb) Einschätzungsprärogative der Regierung	99
cc) Stellungnahme	100
3. Die Grenzen des Notverordnungsrechtes	102
a) Einschränkungen im Hinblick auf den Regelungsgegenstand	102
aa) Notverordnungen mit Verfassungsrang	102
(1) Weite Auslegung der Notverordnungsbefugnis	102
(2) Enge Auslegung der Notverordnungsbefugnis	103
bb) Regelungsgegenstände unter Parlamentsvorbehalt	104
(1) Notwendigkeit als einschränkendes Kriterium	104
(2) Einschränkungen des Notverordnungsrechts bei Regelungen unter Parlamentsvorbehalt	104
cc) Stellungnahme	106
b) Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung der Notverordnung	106
aa) Das Gebot vorläufiger Maßnahmen	106
bb) Allgemeine Regelungsverbote	109
cc) Das Verbot wiederholender Notverordnungen	110
(1) Die Beurteilung wiederholender Notverordnungen in der Lehre	112
(2) Die wiederholenden Notverordnungen in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes	114
(3) Stellungnahme	118
V. Verfahren und Form der Verordnungsgebung	120
1. Die Ausarbeitung der Verordnung	120
2. Der Beschluß der Verordnung	121
3. Der Erlaß der Verordnung	121
a) Die Befugnisse des Präsidenten der Republik beim Erlaß einer Notverordnung	121
aa) Das Recht zur Verweigerung des Erlasses als Ausdruck umfassender Kontrollbefugnisse des Präsidenten	122
bb) Die Pflicht des Präsidenten der Republik zum Erlaß der Notverordnung	122
cc) Stellungnahme	123
b) Möglichkeiten informeller Einflußnahme	125
4. Die Veröffentlichung der Notverordnung	126
VI. Die Umwandlung der Notverordnung in Gesetz	127
1. Die Rechtsnatur und Funktion des Umwandlungsgesetzes	127
a) Die Theorie der Umwandlung im technischen Sinne	128
b) Die Theorie der Novation	128
c) Das Umwandlungsgesetz als bloße Bestätigung der Notverordnung	129
d) Stellungnahme	130
aa) Die Rückwirkung des Umwandlungsgesetzes	130
bb) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit rückwirkender Vorschriften im Umwandlungsgesetz	130
2. Das Zustandekommen des Umwandlungsgesetzes	132
a) Der Entwurf des Umwandlungsgesetzes	132
b) Die Behandlung des Gesetzentwurfes im Parlament	135
aa) Die Rücknahme des Entwurfes nach der Vorlage im Parlament	135
bb) Die Prüfung und Verabschiedung des Gesetzentwurfes	135
cc) Der Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens	139
dd) Die Kontrollbefugnisse des Präsidenten der Republik bei der Entstehung des Umwandlungsgesetzes	140
3. Abänderungen (emendamenti) des Umwandlungsgesetzentwurfes gegenüber den Bestimmungen der Notverordnung	141
a) Zulässigkeit und Formen der Abänderung	141
b) Der zeitliche Geltungsbereich der Abänderungen im Umwandlungsgesetz	144
aa) Die Ansicht des Kassationshofes (Corte di cassazione)	144
bb) Die Lehre von der teilweise fehlenden Umwandlung	144
cc) Abänderungen im Umwandlungsgesetz als Neuregelung ohne Bezug zur Umwandlung	145
dd) Zusammenfassende Bewertung	146
VII. Die fehlende Umwandlung der Notverordnung	147
1. Die Formen fehlender Umwandlung und die Auswirkungen auf die Notverordnung	147
2. Die unumkehrbaren Auswirkungen der Notverordnung	148
3. Die Verantwortung der Regierung im Falle fehlender Umwandlung	152
a) Voraussetzungen der Regierungsverantwortung	152
b) Form und Umfang der Regierungsverantwortung	153
4. Die gesetzliche Regelung der durch die Notverordnung geschaffenen Rechtsverhältnisse	155
VIII. Notverordnungsgebung zwischen Krise und Reform	157
1. Die Krise der Notverordnungsgebung als Kontrollproblem	157
a) Der Funktionswandel der Notverordnung	157
b) Die Kontrolle der verfassungsmäßigen Voraussetzungen für den Erlaß von Notverordnungen	158
aa) Selbstkontrolle der Regierung	158
bb) Kontrolle durch den Präsidenten der Republik	159
cc) Kontrolle durch das Parlament	160
dd) Kontrolle durch das Verfassungsgericht	163
(1) Verfahrensgegenstand	163
(2) Kontrolldichte	164
(3) Auswirkungen der Rechtsprechung auf die Praxis	166
2. Die Neuordnung des Notverordnungsrechts im Wege der Verfassungsänderung	169
4. Teil: Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft (regolamenti)	175
I. Einleitung	175
II. Entstehung und Grundlage der Befugnis zum Erlaß von Verordnungen ohne Gesetzeskraft	176
1. Die Rechtsgrundlage zur Verordnungsgebung nach der monarchischen Verfassung	176
a) Die autoritäre Theorie	177
b) Die liberale Theorie	177
2. Die gesetzliche Regelung der Verordnungsbefugnisse	178
3. Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft in der Verfassung von 1948	180
a) Die Zulässigkeit von Verordnungen ohne Gesetzeskraft nach der Verfassung	180
b) Verfassungsimmanente Grenzen der Verordnungsgebung	181
III. Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft nach Art. 17 des Gesetzes Nr. 400/1988	183
1. Das Verfahren der Verordnungsgebung	183
2. Die Verordnungen zur Ausführung, Umsetzung und Ergänzung der Gesetze und Gesetzesverordnungen (Art. 17 Abs. 1 a), b), d))	184
3. Die „unabhängigen“ Verordnungen nach Art. 17 Abs. 1 c)	185
a) Unterschiede zur Rechtslage nach dem Gesetz Nr. 100/1926	185
b) Die Schranken der unabhängigen Verordnungsgebung	185
aa) Die Verfassungswidrigkeit unabhängiger Verordnungen	186
bb) Die Vereinbarkeit „unabhängiger“ Verordnungen mit der Verfassung	187
cc) Stellungnahme	187
c) Die „übertragenen“ Verordnungen (regolamenti delegati) nach Art. 17 Abs. 2	188
aa) Der Begriff der „übertragenen“ Verordnung	188
bb) Die Regelung des Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 400/1988	189
d) Verordnungen zur Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften	192
e) Die ministeriellen Verordnungen nach Art. 17 Abs. 3 (regolamenti ministeriali ed interministeriali)	193
aa) Die ministeriellen Verordnungen im System der Rechtsquellen	193
bb) Das Rechtsetzungsverfahren	194
cc) Der Anwendungsbereich ministerieller Verordnungen	195
IV. Ausblick auf geplante Verfassungsregelungen der Verordnungen ohne Gesetzeskraft	196
5. Teil: Zusammenfassende Bewertung	198
Literaturverzeichnis	203
Sachwortverzeichnis	215

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