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Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung

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Selle, J. (2000). Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49905-2
Selle, Jobst Martin. Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49905-2
Selle, J (2000): Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49905-2

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Die Rechtsetzungsbefugnisse der italienischen Regierung

Selle, Jobst Martin

Schriften zum Internationalen Recht, Vol. 117

(2000)

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Abstract

Die italienische Regierung verfügt - anders als die deutsche - über umfassende Rechtsetzungsbefugnisse. Verordnungen der Regierung spielen deshalb in der Rechtspraxis eine herausragende Rolle. Zugleich stößt die Funktion der Regierung als Rechtsetzungsorgan auf wachsende Kritik. Vor diesem Hintergrund untersucht der Autor Entstehung und Umfang, Funktion und Kontrolle dieser Befugnisse.

Seit der staatlichen Einigung Italiens im neunzehnten Jahrhundert nimmt die Regierung weitreichende Rechtsetzungsbefugnisse in Anspruch. Teilweise ermächtigt das Parlament die Regierung, Gesetzesverordnungen auf einem bestimmten Gebiet zu erlassen, teilweise erläßt die Regierung in Ausnahmesituationen eigenständig vorläufig wirksame Notverordnungen.

Gesetzesverordnungen erfüllen eine wichtige Aufgabe etwa bei umfangreichen Regelungsvorhaben oder der fristgerechten Umsetzung europäischer Rechtsvorschriften. Ursprünglich allein für Ausnahmesituationen vorgesehen, haben Notverordnungen einen erheblichen Funktionswandel erfahren. Dank eines beschleunigten Gesetzgebungsverfahrens beschließt die Regierung Notverordnungen zur zügigen Umsetzung des politischen Programms. Diese Entwicklung stößt auf heftige Kritik.

Der Autor untersucht vorhandene Kontrollmechanismen und kommentiert die jüngsten Ansätze in der Verfassungsrechtsprechung. Der Ausnahmecharakter der Notverordnungsgebung kann danach nur durch eine grundlegende Reform des Gesetzgebungsverfahrens wiederhergestellt werden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
1. Teil: Einleitung 17
I. Legislativkompetenzen der Exekutive als verfassungsrechtlicher Ausnahmefall 17
II. Überblick über die Rechtsquellenhierarchie und die Einordnung der Rechtsnormen aus dem Zuständigkeitsbereich der Regierung 18
1. Rechtsquellen mit Verfassungsrang 19
2. Rechtsquellen ersten Ranges 19
3. Rechtsquellen zweiten Ranges 20
III. Legislativkompetenzen der Exekutive nach heutigem und früherem deutschen Recht 22
1. Die Rechtslage nach dem Grundgesetz und den Landesverfassungen 22
2. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive nach der Reichsverfassung von 1871 (RV (1871)) 23
3. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Exekutive nach der Reichsverfassung von 1919 (RV (1919)) 25
IV. Übereinstimmungen in der verfassungsrechtlichen Konzeption der Verordnungen mit Gesetzeskraft 27
1. Die Begriffe „forza di legge“ und „valore di legge“ 27
2. Die Bedeutung der Gesetzeskraft für die Stellung innerhalb der Rechtsquellenhierarchie 28
V. Entstehungsprozeß und Ausprägung der Regierungsbefugnisse zur Schaffung gesetzesgleicher Rechtsakte in der italienischen Verfassungsgeschichte 30
1. Entstehung und Grundzüge der monarchischen Verfassung 30
2. Die Inanspruchnahme legislativer Kompetenzen durch die Regierung außerhalb des geschriebenen Verfassungsrechts 31
a) Die Rechtslage nach dem Statuto Albertino 31
b) Die Entwicklung in Richtung auf ein parlamentarisches Regierungssystem 32
aa) Die Bedeutung der Stellung von Parlament und Regierung für die Wahrnehmung gesetzgeberischer Befugnisse 32
bb) Verfassungsimmanente Ansätze in Richtung auf ein parlamentarisches Regierungssystem 32
cc) Der Einfluß des Gewohnheitsrechts auf die Stellung von Parlament und Regierung 34
dd) Ansätze einer gesetzlichen Festlegung des Regierungssystems praeter constitutionem 35
3. Die Entstehung der Verordnungen mit Gesetzeskraft 36
a) Rechtsetzung aufgrund vorausgegangener parlamentarischer Ermächtigung 36
b) Rechtsetzung ohne vorausgegangene parlamentarische Ermächtigung 38
aa) Gesetzgeberische Befugnisse der Exekutive während des Belagerungszustandes (stato d’assedio) 38
bb) Der Erlaß von Notverordnungen (decreti legge) 39
4. Die Verordnungen mit Gesetzeskraft während der Zeit des Faschismus 40
a) Die Krise des liberalen Staates als Voraussetzung für den Aufstieg des Faschismus 40
b) Die Umgestaltung des Regierungssystems unter Mussolini 42
2. Teil: Decreti legislativi 44
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 44
1. Die Erteilung der Ermächtigung 44
a) Die Verabschiedung von Gesetzesvorlagen im Parlament 45
aa) Die Verabschiedung von Gesetzesvorlagen im ordentlichen Verfahren 46
bb) Das Dringlichkeitsverfahren 47
cc) Die Alleinzuständigkeit des Ausschusses zur Verabschiedung der Gesetzesvorlage 47
dd) Das „gemischte“ Abstimmungsverfahren 48
b) Die Ausschlußfunktion des Plenarvorbehalts 48
c) Das Verbot der Eigenermächtigung 49
2. Der Widerruf der Ermächtigung 50
3. Adressat der Ermächtigung 50
4. Inhaltliche Vorgaben des Ermächtigungsgesetzes 51
a) Der Regelungsgegenstand 51
aa) Hinreichende Bestimmtheit des Regelungsgegenstandes 52
bb) Zulässige Regelungsgegenstände 52
b) Zeitliche Begrenzung der Ermächtigung 53
aa) Beginn und Ende der Ermächtigung 54
bb) Die Verfahrensschritte innerhalb des Ermächtigungszeitraumes 54
(1) Die Verabschiedung durch den Ministerrat 54
(2) Der Erlaß durch den Präsidenten der Republik 56
cc) Inanspruchnahme der Ermächtigung vor Inkrafttreten des Ermächtigungsgesetzes 57
dd) Die zulässige Dauer der Ermächtigung 58
c) Festlegung der Grundsätze und Richtlinien 59
d) Die Festlegung weiterer Grenzen 62
II. Verfahren und Form der Verordnungsgebung 64
1. Die Ausarbeitung der Verordnung 65
2. Der Beschluß der Verordnung 66
3. Der Erlaß der Verordnung 66
4. Die Veröffentlichung der Verordnung 68
III. Der Anwendungsbereich der „delega legislativa“ 70
1. Die „testi unici“ 70
a) Die Funktion der „testi unici“ 70
b) Die „testi unici compilativi“ und ihre rechtliche Einordnung 71
2. Die Funktion der decreti legislativi bei der Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften in nationales Recht 75
IV. Sonderfälle der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Regierung 77
1. Die Ausführungsbestimmungen zu den Sonderstatuten der Regionen (norme di attuazione degli statuti speciali) 77
2. Die Übertragung der notwendigen Befugnisse („poteri necessari“) auf die Regierung im Kriegsfall nach Art. 78 Cost. 80
a) Die Rechtsform der Übertragung 80
aa) Theorie der formlosen Ermächtigung nach Art. 78 Cost. 80
bb) Theorie der gesetzesabhängigen Ermächtigung nach Art. 78 Cost. 81
cc) Stellungnahme 81
b) Der Umfang der Übertragung 82
c) Die Ausübung der notwendigen Befugnisse und ihre Einordnung in das System der Rechtsquellen 83
aa) Art. 78 Cost. als Sonderfall des Notverordnungsrechts 83
bb) Art. 78 Cost. als Sonderfall der ermächtigungsgebundenen Verordnung 83
3. Teil: Notverordnungen (decreti legge) 85
I. Einleitung 85
II. Die Systematik der Rechtsetzung durch Notverordnungen 86
III. Die Rechtsnatur der decreti legge 87
1. Art. 77 Abs. 2 Cost. als bloße Möglichkeit zur Rechtsetzung 87
2. Art. 77 Abs. 2 Cost. als abstrakt-potentielle Zuständigkeitsnorm 89
3. Stellungnahme 89
IV. Voraussetzungen und Schranken des Notverordnungsrechts 90
1. Der Adressat der Ermächtigung aus Art. 77 Abs. 2 Cost. 91
a) Die ausschließliche Zuständigkeit der Regierung für Notverordnungen mit Gesetzeskraft 91
b) Die Notverordnungsgebung durch eine Regierung ohne parlamentarisches Vertrauen 91
c) Die Zulässigkeit von Notverordnungen auf der Ebene der Regionen 95
aa) Keine Anwendbarkeit des Art. 77 Abs. 2 Cost. auf regionaler Ebene 95
bb) Anhaltspunkte für ein regionales Notverordnungsrecht in der Verfassung und in den Regionalstatuten 96
cc) Regionales Notverordnungsrecht aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze 96
dd) Die Ansicht des Verfassungsgerichts 97
2. Fälle außergewöhnlicher Notwendigkeit und Dringlichkeit als Zulässigkeitsvoraussetzung 98
a) Die Aufnahme des Notverordnungsrechts in die Verfassung 98
b) Die Auslegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen 98
aa) Erfordernis einer objektiv bestehenden Ausnahmesituation 99
bb) Einschätzungsprärogative der Regierung 99
cc) Stellungnahme 100
3. Die Grenzen des Notverordnungsrechtes 102
a) Einschränkungen im Hinblick auf den Regelungsgegenstand 102
aa) Notverordnungen mit Verfassungsrang 102
(1) Weite Auslegung der Notverordnungsbefugnis 102
(2) Enge Auslegung der Notverordnungsbefugnis 103
bb) Regelungsgegenstände unter Parlamentsvorbehalt 104
(1) Notwendigkeit als einschränkendes Kriterium 104
(2) Einschränkungen des Notverordnungsrechts bei Regelungen unter Parlamentsvorbehalt 104
cc) Stellungnahme 106
b) Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung der Notverordnung 106
aa) Das Gebot vorläufiger Maßnahmen 106
bb) Allgemeine Regelungsverbote 109
cc) Das Verbot wiederholender Notverordnungen 110
(1) Die Beurteilung wiederholender Notverordnungen in der Lehre 112
(2) Die wiederholenden Notverordnungen in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes 114
(3) Stellungnahme 118
V. Verfahren und Form der Verordnungsgebung 120
1. Die Ausarbeitung der Verordnung 120
2. Der Beschluß der Verordnung 121
3. Der Erlaß der Verordnung 121
a) Die Befugnisse des Präsidenten der Republik beim Erlaß einer Notverordnung 121
aa) Das Recht zur Verweigerung des Erlasses als Ausdruck umfassender Kontrollbefugnisse des Präsidenten 122
bb) Die Pflicht des Präsidenten der Republik zum Erlaß der Notverordnung 122
cc) Stellungnahme 123
b) Möglichkeiten informeller Einflußnahme 125
4. Die Veröffentlichung der Notverordnung 126
VI. Die Umwandlung der Notverordnung in Gesetz 127
1. Die Rechtsnatur und Funktion des Umwandlungsgesetzes 127
a) Die Theorie der Umwandlung im technischen Sinne 128
b) Die Theorie der Novation 128
c) Das Umwandlungsgesetz als bloße Bestätigung der Notverordnung 129
d) Stellungnahme 130
aa) Die Rückwirkung des Umwandlungsgesetzes 130
bb) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit rückwirkender Vorschriften im Umwandlungsgesetz 130
2. Das Zustandekommen des Umwandlungsgesetzes 132
a) Der Entwurf des Umwandlungsgesetzes 132
b) Die Behandlung des Gesetzentwurfes im Parlament 135
aa) Die Rücknahme des Entwurfes nach der Vorlage im Parlament 135
bb) Die Prüfung und Verabschiedung des Gesetzentwurfes 135
cc) Der Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens 139
dd) Die Kontrollbefugnisse des Präsidenten der Republik bei der Entstehung des Umwandlungsgesetzes 140
3. Abänderungen (emendamenti) des Umwandlungsgesetzentwurfes gegenüber den Bestimmungen der Notverordnung 141
a) Zulässigkeit und Formen der Abänderung 141
b) Der zeitliche Geltungsbereich der Abänderungen im Umwandlungsgesetz 144
aa) Die Ansicht des Kassationshofes (Corte di cassazione) 144
bb) Die Lehre von der teilweise fehlenden Umwandlung 144
cc) Abänderungen im Umwandlungsgesetz als Neuregelung ohne Bezug zur Umwandlung 145
dd) Zusammenfassende Bewertung 146
VII. Die fehlende Umwandlung der Notverordnung 147
1. Die Formen fehlender Umwandlung und die Auswirkungen auf die Notverordnung 147
2. Die unumkehrbaren Auswirkungen der Notverordnung 148
3. Die Verantwortung der Regierung im Falle fehlender Umwandlung 152
a) Voraussetzungen der Regierungsverantwortung 152
b) Form und Umfang der Regierungsverantwortung 153
4. Die gesetzliche Regelung der durch die Notverordnung geschaffenen Rechtsverhältnisse 155
VIII. Notverordnungsgebung zwischen Krise und Reform 157
1. Die Krise der Notverordnungsgebung als Kontrollproblem 157
a) Der Funktionswandel der Notverordnung 157
b) Die Kontrolle der verfassungsmäßigen Voraussetzungen für den Erlaß von Notverordnungen 158
aa) Selbstkontrolle der Regierung 158
bb) Kontrolle durch den Präsidenten der Republik 159
cc) Kontrolle durch das Parlament 160
dd) Kontrolle durch das Verfassungsgericht 163
(1) Verfahrensgegenstand 163
(2) Kontrolldichte 164
(3) Auswirkungen der Rechtsprechung auf die Praxis 166
2. Die Neuordnung des Notverordnungsrechts im Wege der Verfassungsänderung 169
4. Teil: Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft (regolamenti) 175
I. Einleitung 175
II. Entstehung und Grundlage der Befugnis zum Erlaß von Verordnungen ohne Gesetzeskraft 176
1. Die Rechtsgrundlage zur Verordnungsgebung nach der monarchischen Verfassung 176
a) Die autoritäre Theorie 177
b) Die liberale Theorie 177
2. Die gesetzliche Regelung der Verordnungsbefugnisse 178
3. Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft in der Verfassung von 1948 180
a) Die Zulässigkeit von Verordnungen ohne Gesetzeskraft nach der Verfassung 180
b) Verfassungsimmanente Grenzen der Verordnungsgebung 181
III. Die Verordnungen ohne Gesetzeskraft nach Art. 17 des Gesetzes Nr. 400/1988 183
1. Das Verfahren der Verordnungsgebung 183
2. Die Verordnungen zur Ausführung, Umsetzung und Ergänzung der Gesetze und Gesetzesverordnungen (Art. 17 Abs. 1 a), b), d)) 184
3. Die „unabhängigen“ Verordnungen nach Art. 17 Abs. 1 c) 185
a) Unterschiede zur Rechtslage nach dem Gesetz Nr. 100/1926 185
b) Die Schranken der unabhängigen Verordnungsgebung 185
aa) Die Verfassungswidrigkeit unabhängiger Verordnungen 186
bb) Die Vereinbarkeit „unabhängiger“ Verordnungen mit der Verfassung 187
cc) Stellungnahme 187
c) Die „übertragenen“ Verordnungen (regolamenti delegati) nach Art. 17 Abs. 2 188
aa) Der Begriff der „übertragenen“ Verordnung 188
bb) Die Regelung des Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 400/1988 189
d) Verordnungen zur Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften 192
e) Die ministeriellen Verordnungen nach Art. 17 Abs. 3 (regolamenti ministeriali ed interministeriali) 193
aa) Die ministeriellen Verordnungen im System der Rechtsquellen 193
bb) Das Rechtsetzungsverfahren 194
cc) Der Anwendungsbereich ministerieller Verordnungen 195
IV. Ausblick auf geplante Verfassungsregelungen der Verordnungen ohne Gesetzeskraft 196
5. Teil: Zusammenfassende Bewertung 198
Literaturverzeichnis 203
Sachwortverzeichnis 215