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Mehde, V. (2000). Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50207-3
Mehde, Veith. Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50207-3
Mehde, V (2000): Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50207-3
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Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip
Hamburger Rechtsstudien, Vol. 92
(2000)
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Abstract
Der Autor behandelt die Frage, ob das in der Praxis einflußreichste Konzept zur Reform der öffentlichen Verwaltung, das Neue Steuerungsmodell, den Anforderungen des grundgesetzlichen Demokratieprinzips genügt. Zu diesem Zweck wird zunächst das Modell mit seinen zentralen Merkmalen beschrieben. Dem wird die herrschende juristische Meinung gegenübergestellt, die eine hierarchische Struktur der Exekutive für demokratisch geboten hält. Aus dieser Perspektive muß das Neue Steuerungsmodell als ein verfassungswidriges Organisationsmodell erscheinen.Der Befund wird zum Anlaß genommen, die hergebrachte Dogmatik zu hinterfragen. Es läßt sich belegen, daß die herrschende Meinung auf empirischen Prämissen beruht, die aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht falsch sind. Im Ergebnis folgt daraus, daß die organisatorische Gestaltungsfreiheit größer ist, als die herrschende Meinung annimmt und das Neue Steuerungsmodell dem Demokratieprinzip genügt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 19 | ||
| Einführung | 23 | ||
| 1. Kapitel: Das Neue Steuerungsmodell: Problemanalyse und Lösungsansätze in ihrem historischen, internationalen und verwaltungswissenschaftlichen Umfeld | 26 | ||
| I. Verwaltungsreform in der Bundesrepublik Deutschland | 26 | ||
| 1. Aufbau und Gestaltung nach dem Krieg | 27 | ||
| 2. Die Reformen und Reformversuche in den späten 60er und frühen 70er Jahren | 30 | ||
| a) Die Partizipationsvorstellungen der „Demokratisierungsbewegung“ | 31 | ||
| b) Die Finanzreform des Jahres 1969 | 34 | ||
| c) Kommunale Gebietsreform | 35 | ||
| d) Ministerialverwaltung und Dienstrecht | 37 | ||
| 3. Die 80er Jahre | 38 | ||
| 4. Verwaltung in den neuen Bundesländern | 39 | ||
| 5. Ergebnis | 40 | ||
| II. New Public Management | 41 | ||
| 1. Großbritannien | 43 | ||
| a) „Financial Management Initiative“ | 44 | ||
| b) Next Steps | 45 | ||
| c) The Citizen’s Charter | 47 | ||
| d) Ergebnis und Ausblick | 50 | ||
| 2. Der Reformprozeß in Neuseeland | 51 | ||
| 3. Reinventing Government in den USA | 53 | ||
| 4. Das Tilburger Modell | 56 | ||
| 5. Schlußfolgerungen und Ausblick | 59 | ||
| III. Entwicklung und Umfeld des Neuen Steuerungsmodells | 60 | ||
| 1. Die wissenschaftliche Wahrnehmung der Verwaltung im späten 20. Jahrhundert | 61 | ||
| a) Kooperatives Verwaltungshandeln | 62 | ||
| b) Informales Verwaltungshandeln | 67 | ||
| c) Pluralisierung versus Einheit der Verwaltung | 71 | ||
| d) Der dritte Sektor | 76 | ||
| e) Schlußfolgerungen | 81 | ||
| 2. Ursachen und Anlaß für das Neue Steuerungsmodell | 81 | ||
| IV. Die Einzelaspekte des Neuen Steuerungsmodells | 85 | ||
| 1. Entflechtungen | 86 | ||
| a) Politik und Verwaltung | 87 | ||
| aa) Strategische Führung und Vollzug | 90 | ||
| bb) Kontrakte als Steuerungsinstrument | 91 | ||
| (1) Produkte | 93 | ||
| (2) Budget | 96 | ||
| cc) Produktorientierter Haushaltsplan/Budgetierung | 98 | ||
| dd) Controlling | 101 | ||
| ee) Bürger- bzw. Kundenorientierung | 104 | ||
| (1) Begriffsklärungen und -interpretationen | 104 | ||
| (2) Handlungsanweisungen für die Verwaltung | 105 | ||
| (3) Das Entflechtungsmoment | 107 | ||
| b) Fach- und Querschnittseinheiten | 109 | ||
| c) Vorgesetzte und Mitarbeiter | 110 | ||
| d) Ergebnis | 111 | ||
| 2. Weitere Aspekte der Kostensenkung und Qualitätssicherung | 112 | ||
| a) Qualitätsmanagement | 112 | ||
| b) Wettbewerbselemente | 114 | ||
| aa) Wettbewerb mit privaten Anbietern | 115 | ||
| bb) Interkommunale Vergleiche | 116 | ||
| c) Kosten-Leistungs-Rechnung | 118 | ||
| d) Aufgabenkritik | 119 | ||
| e) Verwaltungskultur | 121 | ||
| f) Ergebnis | 122 | ||
| 3. Einführungs- und Umsetzungskonzepte | 123 | ||
| a) Strategischer Zielkonsens zwischen Politik und Verwaltung | 123 | ||
| b) Personalentwicklung | 124 | ||
| c) Projektmanagement/Lenkungsgruppe | 126 | ||
| d) Ergebnis | 127 | ||
| 4. Schlußfolgerungen und Ausblick | 128 | ||
| V. Rezeption in der Praxis, Kritik und kritische Umsetzungsprognosen | 129 | ||
| 1. Rezeption in der Praxis | 129 | ||
| a) Reformprozeß in den Kommunen | 130 | ||
| b) Länder | 132 | ||
| c) Bund | 134 | ||
| d) Ergebnis | 136 | ||
| 2. Kritik am Neuen Steuerungsmodell | 136 | ||
| a) Unternehmensanalogie als Ansatzpunkt | 137 | ||
| b) Neues Steuerungsmodell als Widerspruch zur funktionalen Ausdifferenzierung moderner Gesellschaften | 141 | ||
| c) Die Trennung von Politik und Verwaltung und der Hauptverwaltungsbeamte | 143 | ||
| d) Kontrakte: Theorie und Praxis, Wunsch und Realität | 146 | ||
| e) Verschiedene kritische Umsetzungsprognosen | 149 | ||
| aa) Politik und Verwaltung | 149 | ||
| bb) Reform in Zeiten der Haushaltskrise | 150 | ||
| cc) Produktdefinitionen | 153 | ||
| dd) Gefährdung der Rechtmäßigkeit als Entscheidungsgrundlage? | 154 | ||
| f) Ergebnis | 156 | ||
| VI. Anstatt einer Zusammenfassung: Legitimationsvorstellungen im Neuen Steuerungsmodell | 156 | ||
| 1. Legitimität als Topos der Berichte zum Neuen Steuerungsmodell | 158 | ||
| 2. Rechtfertigung als „bessere Verwaltung“ durch Bedürfnisbefriedigung und Akzeptanz | 160 | ||
| 3. Rechtfertigung über die sachadäquate Aufgabenverteilung | 160 | ||
| 4. Schluß | 162 | ||
| 2. Kapitel: Anforderungen des Demokratieprinzips an eine demokratische Verwaltung aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts und der herrschenden Staatsrechtslehre | 163 | ||
| I. Demokratische Legitimation als Rechtsbegriff | 164 | ||
| 1. Begriffsklärungen | 164 | ||
| a) Demokratie/Volkssouveränität | 164 | ||
| b) Legitimation/Legitimität | 167 | ||
| 2. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG als Ausgangspunkt | 168 | ||
| a) Das Volk als Legitimationssubjekt | 168 | ||
| b) Staatsgewalt als Objekt demokratischer Legitimation | 169 | ||
| aa) Beteiligung Privater versus Ausübung von Staatsgewalt | 170 | ||
| bb) Politische Tragweite | 171 | ||
| cc) Außenwirksamkeit, Konsultation, Vorbereitung, Entscheidung | 172 | ||
| dd) Bagatellvorbehalt? | 174 | ||
| ee) Staatsgewalt – formell und materiell | 177 | ||
| ff) Ergebnis | 178 | ||
| II. Modi der Legitimation der Verwaltung | 178 | ||
| 1. Funktionelle und institutionelle Legitimation | 179 | ||
| 2. Organisatorisch-personelle Legitimation | 180 | ||
| 3. Sachlich-inhaltliche Legitimation | 184 | ||
| a) Die sachlich-inhaltliche Steuerung durch Gesetze | 184 | ||
| b) Verantwortlichkeit als Mechanismus demokratischer Legitimation | 186 | ||
| aa) Parlamentarische Kontrollrechte | 187 | ||
| bb) Exekutive Steuerungsinstrumente | 188 | ||
| (1) Weisungen | 189 | ||
| (2) Verwaltungsvorschriften | 190 | ||
| (3) Rechtsverordnungen | 190 | ||
| (4) Rechtsaufsicht | 191 | ||
| (5) Selbsteintritts- und Letztentscheidungsrechte | 194 | ||
| (6) Ergebnis | 196 | ||
| 4. Die Herstellung des „hinreichenden Legitimationsniveaus“ | 197 | ||
| a) Legitimationsniveau gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG | 197 | ||
| b) Legitimationsniveau und verfassungsrechtliche Organisationsvorschriften | 199 | ||
| c) Ministerialverwaltung als Regeltypus | 201 | ||
| 5. Zusammenfassung | 203 | ||
| III. Budgetrecht des Parlaments | 204 | ||
| 1. Historische und grundgesetzliche Bedeutungsgehalte des Budgetrechts | 205 | ||
| a) Begriff und Definition des Budgetrechts | 205 | ||
| b) Historischer Abriß | 207 | ||
| 2. Das Budgetrecht als Steuerungsressource | 209 | ||
| 3. Die Haushaltsgrundsätze als Verwirklichungsbedingung parlamentarischer Budgethoheit und als Element demokratischer Legitimation der Exekutive | 211 | ||
| a) Haushaltsfunktionen | 212 | ||
| b) Haushaltsgrundsätze | 214 | ||
| aa) Vollständigkeit | 215 | ||
| bb) Bruttoprinzip | 215 | ||
| cc) Einheit des Haushalts | 215 | ||
| dd) Haushaltsklarheit | 216 | ||
| ee) Haushaltswahrheit | 216 | ||
| ff) Haushaltsausgleich | 217 | ||
| gg) Vorherigkeit | 217 | ||
| hh) Periodizität | 217 | ||
| ii) Spezialität | 217 | ||
| jj) Gesamtdeckung | 218 | ||
| kk) Öffentlichkeit | 219 | ||
| ll) Bepackungsverbot | 219 | ||
| mm) Wirtschaftlichkeit | 220 | ||
| nn) Fälligkeitsprinzip | 220 | ||
| oo) Schlußfolgerungen und weiterer Gang der Untersuchung | 220 | ||
| c) Das Budgetrecht als Element des klassischen Legitimationskonzepts | 221 | ||
| aa) Das parlamentarische Budgetrecht als quantité négligeable im klassischen Legitimationskonzept? | 221 | ||
| bb) Haushaltsgrundsätze und parlamentarische Steuerung | 225 | ||
| cc) Legitimation durch Spezialität des Haushalts | 229 | ||
| 4. Ergebnis | 231 | ||
| IV. Die demokratische Legitimation der Kommunalverwaltung | 231 | ||
| 1. Art. 28 GG als Ausgangspunkt eines kommunalen Legitimationsmodells | 233 | ||
| a) Strukturprinzipien und Kompetenzen im kommunalen Entscheidungssystem | 233 | ||
| b) Interpretation des Art. 28 GG im Hinblick auf die Legitimationsmodi | 236 | ||
| 2. Die Kommunalverfassung im Vergleich zum legitimatorischen Regeltypus der Ministerialverwaltung | 237 | ||
| a) Das Legitimationssubjekt | 237 | ||
| b) Vertretungskörperschaft als Parlament? | 238 | ||
| c) Vertretungskörperschaft, hauptamtliche Verwaltung, „direkte“ Demokratie | 240 | ||
| 3. Die Verortung des kommunalen Legitimationssystems in den klassischen Legitimationsmodi | 244 | ||
| a) Funktionelle und institutionelle Legitimation | 244 | ||
| b) Organisatorisch-personelle Legitimation | 245 | ||
| c) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 247 | ||
| aa) Übertragener Wirkungskreis/Weisungsaufgaben | 247 | ||
| bb) Eigener Wirkungsbereich | 248 | ||
| cc) Zusammenfassung | 252 | ||
| d) Das hinreichende Legitimationsniveau auf Gemeindeebene | 253 | ||
| aa) Übertragener Wirkungskreis/Weisungsaufgaben | 253 | ||
| bb) Eigener Wirkungskreis | 254 | ||
| cc) Die Kommunalverwaltung als legitimatorischer Regeltypus eigener Art | 256 | ||
| 4. Ergebnis | 258 | ||
| V. Alternative Legitimationsansätze | 259 | ||
| 1. Die „Demokratisierung“ der Verwaltung – insbesondere Partizipation | 260 | ||
| a) Ziele, Formen und Subjekte | 261 | ||
| b) Rechtsdogmatische Einordnung des Ansatzes aus Sicht der herrschenden Meinung | 264 | ||
| c) Ergebnis | 273 | ||
| 2. Verwaltungsverfahren und Klagemöglichkeiten | 274 | ||
| a) Verfahrens- und prozeßrechtliche Beteiligungsformen von Bürgern und Verbänden | 275 | ||
| b) Einordnung in das demokratische Legitimationssystem | 277 | ||
| c) Schlußfolgerung und Ergebnis | 281 | ||
| 3. Bürgernähe, Kundenorientierung, Akzeptanz | 282 | ||
| a) Definition und Feststellung von Akzeptanz | 284 | ||
| b) Ansatzpunkte für eine legitimatorische Bedeutung | 285 | ||
| c) Die konkrete dogmatische Verortung | 287 | ||
| d) Ergebnis und Schlußfolgerungen | 289 | ||
| 3. Kapitel: Neues Steuerungsmodell versus klassisches Anforderungsprofil: Konfliktlagen und Widersprüche | 291 | ||
| I. Grundlegende Widersprüche | 292 | ||
| 1. Normative Deduktion und Herleitung aus Rationalitätserwägungen | 293 | ||
| 2. Rückbindungen und Legitimationssubjekte | 294 | ||
| 3. Zielsysteme im Rahmen der Modellbildung | 295 | ||
| 4. Verantwortung als legitimations- und effizienzstiftendes Instrument | 296 | ||
| 5. Formelle und materielle Aspekte | 298 | ||
| 6. Ergebnis und Konsequenzen | 300 | ||
| II. Demokratische Verwaltungsstruktur auf staatlicher Ebene und Neues Steuerungsmodell | 300 | ||
| 1. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG und der konzeptionelle Angriff auf die Hierarchie | 301 | ||
| a) Ausübung von Staatsgewalt und Veränderung der administrativen Binnenstruktur | 302 | ||
| b) Regierungs- und Verwaltungspraxis im Neuen Steuerungsmodell als Gegenstand rechtlicher Überprüfungen | 303 | ||
| aa) Der Einstieg in die Reform aus rechtlicher Sicht | 304 | ||
| bb) Faktisch statt rechtlich: Bindungswirkungen im Neuen Steuerungsmodell | 305 | ||
| cc) Rechtliche Überprüfungen faktischer Veränderungen | 307 | ||
| (1) Teleologische Sichtweise | 307 | ||
| (2) Verwaltungspraktische Betrachtungen des Bundesverfassungsgerichts | 308 | ||
| dd) Ergebnis | 310 | ||
| c) Die reformierte Verwaltung zwischen formaljuristischer Weisungsgebundenheit und faktischem Ingerenzverzicht | 311 | ||
| aa) Sachlich-inhaltliche Legitimation und Weisungsgewalt | 312 | ||
| bb) Vergleich „altes“ und „neues“ Modell der sachlich-inhaltlichen Steuerung | 315 | ||
| (1) Absprache versus Vorgabe | 317 | ||
| (2) Die zeitliche Dimension | 320 | ||
| (3) Die Art der inhaltlichen Vorgaben | 322 | ||
| (4) Ergebnis | 325 | ||
| cc) Schlußfolgerungen hinsichtlich der Effektivität und legitimatorischen Wirkung des Neuen Steuerungspotentials | 325 | ||
| dd) Ergebnis | 327 | ||
| d) Ministerverantwortlichkeit im Neuen Steuerungsmodell | 327 | ||
| aa) Minister zwischen Politik und Verwaltung | 328 | ||
| bb) Vom Weisungsdurchgriff zum Kontraktmanagement | 330 | ||
| cc) Auswirkungen auf die Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament | 332 | ||
| e) Ergebnis | 333 | ||
| 2. Budgetierung und demokratisch abgesichertes Haushaltsrecht | 333 | ||
| a) Verstoß gegen legitimatorisch relevante Haushaltsgrundsätze? | 334 | ||
| b) Kompensation durch Outputorientierung? | 338 | ||
| c) Schlußfolgerungen hinsichtlich des Erreichens eines hinreichenden Legitimationsniveaus | 342 | ||
| d) Ergebnis | 344 | ||
| 3. Die Ernennung von Amtswaltern und die organisatorisch-personelle Legitimation | 344 | ||
| 4. Erreichbarkeit des hinreichenden Legitimationsniveaus im Neuen Steuerungsmodell? | 349 | ||
| III. Kommunalverwaltung als Spezialfall | 350 | ||
| 1. Reformen im Sinne des Neuen Steuerungsmodells: Rechtsnatur und kommunalverfassungsrechtliche Struktur | 351 | ||
| a) Kommunalrechtliche Experimentierklauseln | 352 | ||
| b) Sonstige Änderungen der Gemeindeordnung | 353 | ||
| c) Satzungsrecht | 355 | ||
| d) Schlußfolgerung: rechtliche Überprüfung faktischer Veränderungen | 355 | ||
| 2. Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das kommunale Legitimationssystem | 356 | ||
| a) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 356 | ||
| aa) Aufgabenteilung zwischen Rat und Verwaltung | 357 | ||
| (1) „Überforderung“ der Gemeindevertreter als Grund für eine Aufgabenbeschränkung | 359 | ||
| (2) Art. 28 GG als Grundnorm der demokratischen Organisation der Kommune | 361 | ||
| (3) Ergebnis | 363 | ||
| bb) Die Abkehr von der inneradministrativen Hierarchie auf kommunaler Ebene | 363 | ||
| cc) Budgetierung als Modifikation der Steuerungsfunktion kommunaler Haushalte | 365 | ||
| dd) Ergebnis | 367 | ||
| b) Organisatorisch-personelle Legitimation | 367 | ||
| 3. Erreichen des hinreichenden Legitimationsniveaus? | 367 | ||
| IV. Begründungen der Verfassungskonformität im Rahmen der herrschenden Meinung | 368 | ||
| 1. Analogiefähigkeit der Legitimationsprobleme im Neuen Steuerungsmodell | 369 | ||
| a) Ministerialfreie Räume | 369 | ||
| b) Informelles und kooperatives Verwaltungshandeln | 374 | ||
| c) Funktionale Selbstverwaltung | 376 | ||
| d) Ergebnis und Schlußfolgerung: der „ministerialfreie Raum eigener Art“ | 378 | ||
| 2. Rechtfertigungs- und Legitimierungsversuche nach dem klassischen Demokratiemodell | 379 | ||
| a) Binnenorientierung als Ansatzpunkt | 380 | ||
| b) Leugnen eines Steuerungsdefizits | 381 | ||
| c) Das „hinreichende Legitimationsniveau“ und seine Komponenten | 383 | ||
| aa) Akzeptanz und Bürgernähe | 384 | ||
| bb) Die Richtigkeit von Entscheidungen | 386 | ||
| cc) Effizienz und Wirtschaftlichkeit als Komponenten eines hinreichenden Legitimationsniveaus | 387 | ||
| dd) Die „institutional-funktionale“ Legitimation | 387 | ||
| ee) Erkenntnisse und Ergebnis | 389 | ||
| d) Effizienz als „kollidierender“ Verfassungsrechtssatz? | 390 | ||
| e) Zusammenfassung und Schlußfolgerung | 394 | ||
| 3. Ergebnis | 395 | ||
| V. Zusammenfassende und perspektivische Betrachtungen: klassisches Demokratieprinzip und Neues Steuerungsmodell | 395 | ||
| 4. Kapitel: Das Demokratiemodell für eine reformierte Verwaltung | 398 | ||
| I. Das klassische Demokratiekonzept: Normative und empirische Argumentationsmuster | 399 | ||
| 1. Die Ableitung der ministeriellen Einzelweisungsbefugnis | 399 | ||
| a) Die Ministerverantwortlichkeit | 400 | ||
| b) Die Weisungsgewalt des Ministers | 402 | ||
| aa) Art. 65 S. 2 GG | 402 | ||
| bb) Andere Verortungen der Weisungsgewalt | 404 | ||
| (1) Art. 84 Abs. 5 S. 2 GG als Anknüpfungspunkt | 404 | ||
| (2) Rechtsstaatliche Bezüge und Funktionsfähigkeit der Regierung | 405 | ||
| cc) Gemeinsamkeiten der Argumentationen | 406 | ||
| c) Verantwortlichkeit und Weisungsgewalt als Elemente eines einheitlichen und normativ vorgegebenen Legitimationskonzepts | 406 | ||
| aa) Die axiomatische Argumentation | 407 | ||
| bb) Das Argument von der „Willensübereinstimmung“ – Weisungsgewalt und -gebundenheit als notwendiges Korrelat und optimales Instrument einer parlamentarischen Verantwortlichkeit | 409 | ||
| cc) Demokratie und Organisationsvorschriften der Verfassung: Hierarchie als „Regelungshof“ des Demokratieprinzips | 410 | ||
| dd) Resümee: Elemente einer normativen Legitimationstheorie | 414 | ||
| d) Normativität und Empirie in der normativen Legitimationstheorie | 415 | ||
| aa) Korrelation von Verantwortlichkeit und Einzelweisung als normatives Gebot? | 416 | ||
| (1) Grundsätzliche Überlegungen | 417 | ||
| (2) Die einzelnen Begründungen, Argumentationen und Autoren | 418 | ||
| (3) Resümee und Schlußfolgerungen | 423 | ||
| bb) Hierarchie im empirischen Regelungshof? | 424 | ||
| cc) Schlußfolgerung: Angreifbarkeit auch auf empirischem Terrain | 429 | ||
| e) Ergebnis | 429 | ||
| 2. Haushalts- und andere Gesetze: empirische Aspekte der legislativen Steuerung | 429 | ||
| a) Gesetz | 431 | ||
| b) Haushaltsplan und -gesetz | 433 | ||
| c) Gemeinsamkeiten und Schlußfolgerung | 437 | ||
| 3. Die übrigen Instrumente des legitimatorischen „Baukastens“: empirische Evaluation als Selbstverständlichkeit | 438 | ||
| a) Rechtsverordnungen | 438 | ||
| b) Verwaltungsvorschriften | 440 | ||
| c) Rechtsaufsicht | 440 | ||
| d) Selbsteintrittsrechte | 441 | ||
| e) Ergebnis | 442 | ||
| 4. Schlußfolgerungen und weiterer Gang der Untersuchung | 442 | ||
| II. Die empirische Kritik an den empirischen Prämissen des klassischen Legitimationskonzepts | 444 | ||
| 1. Die empirische Kritik der Hierarchie und ihres Funktionalitätspostulats | 446 | ||
| a) Hierarchie als Modus der Informationsverarbeitung | 448 | ||
| aa) Informationelle Hindernisse der Kenntnisnahme von Entscheidungssituationen | 448 | ||
| bb) Probleme der materiellen Entscheidungskomponenten und -zuordnung zwischen den Hierarchieebenen | 450 | ||
| cc) Formelle und reale Autorität als analytische Kategorien | 455 | ||
| dd) Systematisierungen | 456 | ||
| b) Amtswalter als Teile einer Maschine und als interessengeleitete Subjekte | 457 | ||
| c) Statik des Gegenstandsbereichs als Funktionsvoraussetzung? | 463 | ||
| d) Falsches Verständnis der Bürokratietheorie Max Webers als empirische Prämisse der juristischen Modellbildung? | 467 | ||
| e) Ergebnis und Ausblick | 470 | ||
| 2. Empirische Aspekte der Steuerung durch Legislativakte | 471 | ||
| a) Informationsasymmetrien: Prinzipal-Agent-Probleme im Verhältnis von Parlament und Exekutive | 471 | ||
| b) Detailgenaue legislative Steuerung als Kernelement eines hinreichenden Legitimationsniveaus und als Substitut für Defizite der übrigen legitimatorischen Elemente? | 474 | ||
| c) Die Unterscheidung zwischen Konditional- und Zweckprogramm als Bestimmungsgröße des jeweiligen Beitrags zum Legitimationsniveau? | 476 | ||
| d) Ergebnis/Schlußfolgerung | 480 | ||
| 3. Empirische Prämissen für die Annahme einer legitimatorischen Wirkung des parlamentarischen Budgetrechts und ihre Kritik | 480 | ||
| a) Realität und juristischer Anspruch der demokratischen Steuerung durch Haushalt und Haushaltsrecht | 481 | ||
| aa) Steuerungsaspekte im Verhältnis von Wählerschaft und Verwaltung | 481 | ||
| bb) Das Verhältnis von Legislative und Exekutive im Spiegel der Steuerung durch das Budgetrecht | 483 | ||
| b) Konsequenzen | 484 | ||
| c) Zusammenfassung | 486 | ||
| 4. Ergebnis und Schlußfolgerungen | 486 | ||
| III. Zur normativen Kritik des klassischen Demokratiemodells | 487 | ||
| 1. Verfassungsrecht und seine Interpretation und Konkretisierung | 489 | ||
| a) Verfassungsgerichtliche Vorgabe von Anforderungen im Spannungsfeld von Rechtsetzung und Rechtskontrolle | 490 | ||
| b) Mitbestimmungsrechte und -verbote: die dogmatische Konstruktion des Bundesverfassungsgerichts | 495 | ||
| c) Schlußfolgerungen | 499 | ||
| 2. Die institutionelle und funktionelle Legitimation zwischen Statik und Optimierung | 500 | ||
| 3. Die Fiktion der personellen Legitimation | 503 | ||
| 4. Legitimation durch Weisungsgebundenheit bei tatsächlich nicht vorliegender Weisung | 510 | ||
| 5. Numerus Clausus der Legitimationsmodi versus „alternative“ Legitimationsansätze | 514 | ||
| a) Qualitätsmanagement und Akzeptanz als legitimationsrelevante Gestaltungsmechanismen | 516 | ||
| b) Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle als Verstärkung der Gesetzesbindung | 522 | ||
| c) Anreiz- und alternative Kontrollsysteme zur Intensivierung der Gesetzesbindung | 528 | ||
| d) Schlußfolgerungen und Ergebnis | 530 | ||
| 6. Die Verregelung des Demokratieprinzips | 531 | ||
| a) Definitionen und abstrakte Unterscheidungskriterien | 532 | ||
| b) Die Zuordnung durch Vertreter der herrschenden Meinung | 537 | ||
| c) Kritik an der Zuordnung der herrschenden Meinung | 539 | ||
| d) Das Demokratieprinzip als Prinzip | 542 | ||
| e) Schlußfolgerungen | 549 | ||
| IV. Die demokratische Verwaltung vor dem Hintergrund der empirischen und normativen Kritik | 549 | ||
| 1. Grundfragen | 550 | ||
| a) Detaillierte Vorgaben und Ausgestaltungsbefugnis | 550 | ||
| b) Normative und empirische Aspekte einer neuen Modellbildung | 551 | ||
| c) Aufgabenstellung | 553 | ||
| 2. Der normative Kernbestand als Rahmen der Modellbildung | 553 | ||
| a) Das „Ausgehen der Staatsgewalt vom Volk“ | 553 | ||
| b) Die Ministerverantwortlichkeit | 555 | ||
| aa) Verantwortlichkeit und Steuerung der nachgeordneten Stellen | 556 | ||
| bb) Verantwortlichkeit als persönliche Einstandspflicht und als Bezugspunkt der parlamentarischen Kontrolle der Exekutive | 557 | ||
| cc) Resümee: Verantwortlichkeit und Effektivitätsvorbehalt | 560 | ||
| c) Demokratie als Optimierungsgebot | 561 | ||
| d) Ausweitung der Elemente des Legitimationsniveaus | 562 | ||
| e) Ergebnis | 562 | ||
| 3. Modellbildung auf empirischer Grundlage | 563 | ||
| a) Größere Komplexität der Beurteilungskriterien für den administrativen Binnenbereich | 563 | ||
| b) Die Umwelt der Verwaltung als legitimationsrelevantes Kriterium für eine demokratische Verwaltungsstruktur | 565 | ||
| c) Empirische Betrachtungsweise als Offenheit für Steuerungs- und Kontrollarrangements | 567 | ||
| 4. Neubestimmung der Legitimationsmodi | 569 | ||
| a) Organisatorisch-personelle Legitimation | 569 | ||
| b) Sachlich-inhaltliche Legitmation | 570 | ||
| c) Funktionelle und institutionelle Legitimation | 571 | ||
| V. Das Neue Steuerungsmodell als demokratiekonformes Konzept der Verwaltungsorganisation | 572 | ||
| 1. Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten des Parlaments im Neuen Steuerungsmodell | 573 | ||
| a) Das Parlament als zentrale Vermittlungsinstanz von Legitimation | 574 | ||
| b) Budgetierung als haushaltstechnisches Instrument der Rückbindung | 574 | ||
| 2. Ministerverantwortlichkeit im Neuen Steuerungsmodell | 577 | ||
| 3. Neues Steuerungsmodell als Ausdruck einer gesteigerten institutionellen und funktionellen Legitimation | 580 | ||
| 4. Berücksichtigung der alternativen Legitimationsmechanismen | 581 | ||
| 5. Bilanz und Erreichen des hinreichenden Legitimationsniveaus | 583 | ||
| Zusammenfassung in Thesen | 584 | ||
| Literaturverzeichnis | 593 | ||
| Sachverzeichnis | 631 |