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Engelsberger, C. (1998). Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes. Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7
Engelsberger, Christian. Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes: Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland. Duncker & Humblot, 1998. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7
Engelsberger, C (1998): Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes: Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7
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Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes
Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 49
(1998)
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Abstract
Das EG-Umweltrecht enthält zahlreiche Vorgaben nicht nur für den nationalen Gesetzgeber, sondern auch für die mitgliedstaatlichen Behörden, die mit dem Vollzug betraut sind. Daß die tatsächliche Anwendung europarechtlicher Umweltstandards vor Ort keineswegs als selbstverständlich vorausgesetzt werden darf, zeigt nicht zuletzt eine Reihe von aktuellen Veröffentlichungen, in denen meist jedoch nur unsubstantiiert Vollzugsdefizite beklagt wurden.Ausgehend von den rechtlichen Vorgaben, steht daher die tatsächliche Verwaltungspraxis im Mittelpunkt der Untersuchung. Behörden und Umweltschutzverbände in Deutschland wurden konkret danach befragt, wie sie selbst den Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes angehen und wie sie bestimmte Probleme einschätzen. Es zeigt sich, daß die Vollzugssituation durch das Schlagwort vom Vollzugsdefizit kaum ausreichend charakterisiert werden kann. Die Ergebnisse machen vielmehr deutlich, daß behördliches Handeln nicht isoliert zu sehen ist, sondern unter dem Einfluß des zu vollziehenden rechtlichen Programms sowie den anderen am Vollzug beteiligten Akteuren, insbesondere den Adressaten, betroffenen Bürgern oder Interessenvertretern steht.Die Untersuchung, die sowohl für Wissenschaftler als auch für Praktiker von Interesse sein dürfte, legt eklatante, häufig strukturell angelegte Vollzugsmängel im Bereich des EG-Umweltrechts offen und setzt sich mit Lösungsansätzen auseinander, die in der Literatur vorgebracht wurden.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Tabellenverzeichnis | 14 | ||
| Schaubilderverzeichnis | 17 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 18 | ||
| Einleitung | 25 | ||
| I. Problemdarstellung | 25 | ||
| II. Gang der Untersuchung | 26 | ||
| Kapitel 1: Grundlagen und Durchführung der Untersuchung | 28 | ||
| I. Der Begriff des Vollzugs im Gemeinschaftsrecht | 28 | ||
| II. Methodisches Vorgehen | 31 | ||
| 1. Implementationsforschung | 31 | ||
| 2. Methodischer Ansatz | 32 | ||
| 3. Fragestellung und Untersuchungstechniken | 33 | ||
| III. Durchführung der Behördenumfrage | 34 | ||
| 1. Vorgehen im Vorfeld der Fragebogenaktion | 34 | ||
| 2. Entwicklung des Fragenkatalogs | 35 | ||
| a) Zusammenstellung eines Themenkatalogs | 36 | ||
| b) Formulierung der Fragen | 36 | ||
| 3. Versendung der Fragebögen | 38 | ||
| a) Bestimmung des Adressatenkreises | 39 | ||
| b) Versendungsphase im einzelnen | 40 | ||
| 4. Rücklauf | 40 | ||
| 5. Reaktionen | 44 | ||
| IV. Durchführung der Umfrage bei Umweltschutzverbänden | 45 | ||
| 1. Ausarbeitung des Fragenkatalogs | 46 | ||
| 2. Bestimmung des Adressatenkreises | 46 | ||
| 3. Versendung und Rücklauf der Fragebögen | 46 | ||
| V. Auswertung und Aufbereitung der Daten | 48 | ||
| Kapitel 2: Die rechtlichen Voraussetzungen für den Vollzug von EG-Umweltrecht | 50 | ||
| I. Das Umweltschutzrecht der Europäischen Union | 50 | ||
| 1. Kurzer historischer Überblick | 50 | ||
| 2. Primäres Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet des Umweltschutzes (“Europäisches Umweltverfassungsrecht”) | 52 | ||
| 3. Sekundäres Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet des Umweltschutzes | 55 | ||
| a) Wahl der Rechtsform | 55 | ||
| aa) Festlegung von Rahmenprogrammen | 56 | ||
| bb) Rechtsverbindliches Handeln der Gemeinschaft | 56 | ||
| b) Wahl der Kompetenzgrundlage | 59 | ||
| 4. Europäisches Umweltverwaltungsrecht | 63 | ||
| a) Primärrechtliche Regelungen | 63 | ||
| b) Sekundärrechtliche Regelungen | 66 | ||
| c) Allgemeine Rechtsgrundsätze | 67 | ||
| II. Vollzug von EG-Umweltrecht durch Organe der Gemeinschaft | 68 | ||
| 1. Aufgaben und Organisationsstruktur der Kommission | 69 | ||
| 2. Kontrolltätigkeit | 71 | ||
| a) Aufsichtsklage als wichtigstes Kontrollinstrument | 72 | ||
| b) Hilfsinstrumentarien zur Informationsgewinnung | 76 | ||
| aa) Umweltbeschwerde bei der Kommission | 76 | ||
| bb) Petition beim Europäischen Parlament | 77 | ||
| cc) Die Umweltinformationsrichtlinie als Instrument der mittelbaren Informationsgewinnung | 78 | ||
| dd) Berichtspflichten der Mitgliedstaaten | 79 | ||
| ee) Recht zur Einholung von Auskünften nach Art. 213 EGV | 82 | ||
| ff) Eigene Recherchen der Kommission | 83 | ||
| c) Kürzungen bei EG-Fördermitteln als faktisches Kontrollinstrument der Kommission | 83 | ||
| aa) Das Rechnungsabschlußverfahren | 84 | ||
| bb) Sonstige Mittelkürzungen | 85 | ||
| d) Das Initiativrecht als Instrument der “vorbeugenden Kontrolle”? | 86 | ||
| 3. Fondsverwaltung | 87 | ||
| a) Umweltfonds LIFE | 88 | ||
| b) Strukturfonds und Kohäsionsfonds | 89 | ||
| 4. Die Europäische Umweltagentur | 90 | ||
| 5. Sonstige Verwaltungstätigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes | 91 | ||
| III. Vollzug von EG-Umweltrecht durch Organe der Mitgliedstaaten | 92 | ||
| 1. Verwaltungsorganisation | 94 | ||
| a) Überblick | 94 | ||
| b) Behördenaufbau beim Vollzug von EG-Umweltrecht in Deutschland | 95 | ||
| 2. Verwaltungsverfahren | 99 | ||
| 3. Mittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug | 101 | ||
| a) Überblick | 101 | ||
| b) Erlaß nationaler Vorschriften zur Umsetzung von EG-Umweltrichtlinien. | 102 | ||
| aa) Umsetzungspflicht | 102 | ||
| bb) Umsetzungstechniken | 102 | ||
| cc) Umsetzungsfehler | 105 | ||
| c) Beachtung von Richtlinienwirkungen beim Erlaß behördlicher Einzelakte | 109 | ||
| aa) Inhaltliche Überprüfung und Verwerfung nationaler Vorschriften | 110 | ||
| bb) Richtlinienkonforme Auslegung | 112 | ||
| cc) Unmittelbare Wirkung von Richtlinienbestimmungen | 117 | ||
| dd) Richtlinienwirkungen und tatsächliche Verwaltungspraxis | 126 | ||
| d) Der Staatshaftungsanspruch als Korrektiv bei Vollzugsmängeln? | 126 | ||
| e) Abgrenzung und Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung, Direktwirkung und Staatshaftung | 135 | ||
| 4. Unmittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug | 138 | ||
| a) Überblick | 138 | ||
| b) Die “Öko-Audit”-Verordnung | 140 | ||
| 5. Nationale Selbstkontrolle der Verwaltung | 142 | ||
| IV. Fazit | 142 | ||
| Kapitel 3: Die tatsächlichen Voraussetzungen für den Vollzug von EG-Umweltrecht aus der Sicht von Behörden und Umweltverbänden in Deutschland | 144 | ||
| I. Einschätzung des rechtlichen Instrumentariums hinsichtlich seiner Vollzugstauglichkeit | 145 | ||
| 1. Allgemeine Einschätzung | 145 | ||
| 2. Einschätzung der Umweltinformationsrichtlinie | 146 | ||
| 3. Einschätzung der UVP-Richtlinie | 148 | ||
| 4. Bewertung umweltpolitischer Maßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene | 150 | ||
| II. Einschätzung des (eigenen) behördlichen Handelns | 152 | ||
| 1. Die Merkmale des räumlichen Zuständigkeitsbereichs einer Behörde | 152 | ||
| a) Die flächenmäßige Ausdehnung | 153 | ||
| b) Die Bevölkerungszahl | 153 | ||
| c) Die Bevölkerungsdichte | 154 | ||
| d) Städtische oder ländliche Prägung | 155 | ||
| e) Art der wirtschaftlichen Nutzung | 156 | ||
| f) Stellenwert der Umweltbeeinträchtigungen | 158 | ||
| 2. Personelle und materielle Ausstattung der Behörden | 161 | ||
| a) Anzahl der Behördenbediensteten | 162 | ||
| b) Ausbildungsstand der Behördenbediensteten | 164 | ||
| c) Weiterbildungsmöglichkeiten von Behördenbediensteten | 165 | ||
| d) Materielle Ausstattung der Behörden | 167 | ||
| 3. Allgemeines Tätigkeitsprofil umweltbezogener Behördenarbeit | 171 | ||
| a) Arbeitsschwerpunkte in bezug auf einzelne Umweltschutzmaterien | 171 | ||
| b) Aufteilung der Arbeitszeit auf einzelne Arbeitsfelder | 172 | ||
| 4. EG-Umweltrecht in der behördlichen Tätigkeit | 173 | ||
| a) Allgemeine Schwierigkeiten beim Vollzug europarechtlicher Vorschriften | 174 | ||
| b) Die Qualität des Vollzugs von EG-Umweltrecht in Deutschland im Vergleich zu anderen EG-Mitgliedstaaten aus der Sicht deutscher Behörden | 176 | ||
| c) Das Verhältnis des Vollzugs rein nationalen Umweltrechts zu solchem mit europarechtlichem Ursprung | 177 | ||
| d) Vollzug der Umweltinformationsrichtlinie (RL 90/313/EWG) | 178 | ||
| aa) Anzahl der bisher geltend gemachten Umweltinformationsansprüche | 179 | ||
| bb) Anspruchsteller von Umweltinformationsansprüchen | 184 | ||
| cc) Bearbeitungszeit für geltend gemachte Umweltinformationsansprüche | 186 | ||
| dd) Behördeninterne Organisation bei der Bearbeitung von Umweltinformationsansprüchen | 188 | ||
| ee) Beeinträchtigung der übrigen umweltbezogenen Behördenarbeit | 189 | ||
| ff) Anteil der ablehnend beschiedenen Ansprüche und Begründung der Ablehnung | 191 | ||
| gg) Bearbeitungsgebühren | 193 | ||
| hh) Eingelegte Rechtsmittel | 197 | ||
| ii) Vorbereitung der Bediensteten auf die Arbeit mit der Umweltinformationsrichtlinie und dem UIG | 197 | ||
| e) Vollzug der UVP-Richtlinie | 199 | ||
| aa) Anzahl der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen | 200 | ||
| bb) Beeinträchtigung der übrigen umweltbezogenen Behördenarbeit | 201 | ||
| cc) Die Beibringungspflicht der Prüfunterlagen durch die Anlagenbetreiber | 203 | ||
| dd) Die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der UVP | 205 | ||
| ee) Zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen und Gesamtbewertung | 208 | ||
| ff) Kreis der UVP-pflichtigen Vorhaben | 210 | ||
| gg) Die federführende Behörde | 213 | ||
| hh) Eingelegte Rechtsmittel | 214 | ||
| III. Einschätzung des Handelns anderer am Vollzug Beteiligter | 215 | ||
| 1. Die Kommission als “Wächterin” über die Einhaltung des EG-Umweltrechts | 215 | ||
| 2. Kontaktaufnahmen deutscher Umweltschutzbehörden mit anderen nationalen oder internationalen Stellen | 217 | ||
| 3. (Versuchte) Einflußnahmen auf die behördliche Tätigkeit | 219 | ||
| a) Allgemeine Einschätzung der außerbehördlichen Einflußnahmen | 219 | ||
| b) Die Quellen der Einflußnahmen | 221 | ||
| 4. Die Rolle der von Umweltmaßnahmen der Behörden betroffenen Betreiber | 223 | ||
| a) Bereitschaft der Unternehmen, Umweltschutzauflagen nachzukommen | 223 | ||
| b) Kräfteverhältnis Behörde – Unternehmen | 225 | ||
| c) Bedeutung von Umweltabsprachen | 226 | ||
| 5. Die Rolle der Öffentlichkeit/Umweltschutzverbände | 230 | ||
| a) Einschätzung der Öffentlichkeit aus Behördensicht | 230 | ||
| aa) Hinweise auf Umweltbeeinträchtigungen von seiten der Öffentlichkeit | 230 | ||
| bb) Erhebung von Widersprüchen gegen behördliche Entscheidungen | 235 | ||
| b) Einschätzung der Behördenarbeit aus der Sicht von Umweltverbänden | 237 | ||
| aa) Kontaktaufnahmen der Umweltverbände mit Behörden | 237 | ||
| bb) Einschätzung der Effektivität behördlicher Überwachungstätigkeit | 240 | ||
| cc) Einschätzung der Kooperationsbereitschaft von Behörden in bezug auf Umweltverbände | 241 | ||
| dd) Einflußnahmen auf die behördliche Tätigkeit | 242 | ||
| ee) Das Verhältnis der Behörden zu Betreibern aus Sicht der Umweltverbände | 244 | ||
| ff) Von den Verbänden eingelegte Rechtsmittel gegen behördliche Entscheidungen | 247 | ||
| gg) Erfahrungen der Umweltverbände mit der Umweltinformationsrichtlinie | 249 | ||
| hh) Erfahrungen der Umweltverbände mit der UVP-Richtlinie | 253 | ||
| c) Einschätzung der eigenen Verbandsarbeit | 256 | ||
| aa) Allgemeines Tätigkeitsprofil | 256 | ||
| bb) Einflußmöglichkeiten der Verbände bei Gesetz- oder Verordnungsentwürfen | 258 | ||
| cc) Bedeutung des Europarechts für die Arbeit der Verbände | 259 | ||
| dd) Kontakte von Umweltverbänden zu europäischen Institutionen | 261 | ||
| ee) Personelle und materielle Ausstattung der Verbände | 262 | ||
| ff) (Versuchte) Einflußnahmen oder Pressionen | 264 | ||
| gg) Verhältnis der Verbände zu Betreibern | 266 | ||
| 6. Bedeutung der Rechtsprechung für die Vollzugspraxis | 267 | ||
| 7. Zusammenarbeit im nationalen / internationalen Rahmen in Fragen des Umweltschutzes | 268 | ||
| Kapitel 4: Zusammenfassung und Ausblick | 271 | ||
| I. Problembereiche beim Vollzug von EG-Umweltrecht | 271 | ||
| 1. Die von EG-Umweltrichtlinien ausgehenden Wirkungen werden in der behördlichen Praxis kaum beachtet | 271 | ||
| 2. EG-Umweltrecht wird sowohl im Verhältnis der innerstaatlichen Behörden als auch zwischen den Mitgliedstaaten uneinheitlich vollzogen | 273 | ||
| 3. Europarechtliche Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes sind teilweise praxisfern | 274 | ||
| 4. Umweltverbände und Bürger sind am behördlichen Entscheidungsprozeß nicht immer ausreichend beteiligt | 275 | ||
| 5. Zugeständnisse an Betreiber erschweren die konsequente Durchsetzung europäischer Umweltstandards | 276 | ||
| 6. Kooperation und Konsultation zwischen Behörden und Behördenteilen sind teilweise mangelhaft | 278 | ||
| 7. Die Rechtsprechung des EuGH überfordert die nationalen Vollzugsorgane und ist daher praxisfern | 278 | ||
| 8. Vollzugsmängel werden aufgrund unzureichender Kontroll- und Sanktionsinstrumente nur lückenhaft aufgedeckt und geahndet | 279 | ||
| II. Lösungsansätze | 280 | ||
| 1. Verbesserungsvorschläge im tatsächlichen Bereich | 280 | ||
| 2. Altruistische Verbandsklage | 281 | ||
| 3. Rechtsschutz einzelner | 284 | ||
| 4. Reform des gemeinschaftlichen Gerichtswesens | 287 | ||
| 5. Vollzugshinweise und Weisungen | 288 | ||
| 6. Vergabe von Fondsgeldern | 289 | ||
| 7. Einrichtung nationaler Beschwerdestellen | 290 | ||
| 8. Bedeutung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente im Rahmen der Vollzugskontrolle | 291 | ||
| 9. Bedeutung und Stellung der Bundesländer beim Vollzug von EG-Recht | 293 | ||
| 10. Ökonomische Instrumente | 294 | ||
| III. Schlußbemerkung | 295 | ||
| Anhang | 297 | ||
| I. Fragebogen an Behörden zum Vollzug von EG-Umweltrecht | 297 | ||
| II. Fragebogen an die Umweltverbände zum EG-Umweltrecht | 314 | ||
| III. Graphiken | 326 | ||
| Verzeichnis der zitierten Rechtsprechung | 337 | ||
| Literaturverzeichnis | 340 | ||
| Sachregister | 359 |