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Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes

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Engelsberger, C. (1998). Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes. Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7
Engelsberger, Christian. Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes: Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland. Duncker & Humblot, 1998. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7
Engelsberger, C (1998): Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes: Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49153-7

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Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes

Rechtliche Vorgaben und Verwaltungspraxis anhand einer empirischen Umfrage bei Behörden und Umweltschutzverbänden in Deutschland

Engelsberger, Christian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 49

(1998)

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Abstract

Das EG-Umweltrecht enthält zahlreiche Vorgaben nicht nur für den nationalen Gesetzgeber, sondern auch für die mitgliedstaatlichen Behörden, die mit dem Vollzug betraut sind. Daß die tatsächliche Anwendung europarechtlicher Umweltstandards vor Ort keineswegs als selbstverständlich vorausgesetzt werden darf, zeigt nicht zuletzt eine Reihe von aktuellen Veröffentlichungen, in denen meist jedoch nur unsubstantiiert Vollzugsdefizite beklagt wurden.

Ausgehend von den rechtlichen Vorgaben, steht daher die tatsächliche Verwaltungspraxis im Mittelpunkt der Untersuchung. Behörden und Umweltschutzverbände in Deutschland wurden konkret danach befragt, wie sie selbst den Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes angehen und wie sie bestimmte Probleme einschätzen. Es zeigt sich, daß die Vollzugssituation durch das Schlagwort vom Vollzugsdefizit kaum ausreichend charakterisiert werden kann. Die Ergebnisse machen vielmehr deutlich, daß behördliches Handeln nicht isoliert zu sehen ist, sondern unter dem Einfluß des zu vollziehenden rechtlichen Programms sowie den anderen am Vollzug beteiligten Akteuren, insbesondere den Adressaten, betroffenen Bürgern oder Interessenvertretern steht.

Die Untersuchung, die sowohl für Wissenschaftler als auch für Praktiker von Interesse sein dürfte, legt eklatante, häufig strukturell angelegte Vollzugsmängel im Bereich des EG-Umweltrechts offen und setzt sich mit Lösungsansätzen auseinander, die in der Literatur vorgebracht wurden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Tabellenverzeichnis 14
Schaubilderverzeichnis 17
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 25
I. Problemdarstellung 25
II. Gang der Untersuchung 26
Kapitel 1: Grundlagen und Durchführung der Untersuchung 28
I. Der Begriff des Vollzugs im Gemeinschaftsrecht 28
II. Methodisches Vorgehen 31
1. Implementationsforschung 31
2. Methodischer Ansatz 32
3. Fragestellung und Untersuchungstechniken 33
III. Durchführung der Behördenumfrage 34
1. Vorgehen im Vorfeld der Fragebogenaktion 34
2. Entwicklung des Fragenkatalogs 35
a) Zusammenstellung eines Themenkatalogs 36
b) Formulierung der Fragen 36
3. Versendung der Fragebögen 38
a) Bestimmung des Adressatenkreises 39
b) Versendungsphase im einzelnen 40
4. Rücklauf 40
5. Reaktionen 44
IV. Durchführung der Umfrage bei Umweltschutzverbänden 45
1. Ausarbeitung des Fragenkatalogs 46
2. Bestimmung des Adressatenkreises 46
3. Versendung und Rücklauf der Fragebögen 46
V. Auswertung und Aufbereitung der Daten 48
Kapitel 2: Die rechtlichen Voraussetzungen für den Vollzug von EG-Umweltrecht 50
I. Das Umweltschutzrecht der Europäischen Union 50
1. Kurzer historischer Überblick 50
2. Primäres Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet des Umweltschutzes (“Europäisches Umweltverfassungsrecht”) 52
3. Sekundäres Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet des Umweltschutzes 55
a) Wahl der Rechtsform 55
aa) Festlegung von Rahmenprogrammen 56
bb) Rechtsverbindliches Handeln der Gemeinschaft 56
b) Wahl der Kompetenzgrundlage 59
4. Europäisches Umweltverwaltungsrecht 63
a) Primärrechtliche Regelungen 63
b) Sekundärrechtliche Regelungen 66
c) Allgemeine Rechtsgrundsätze 67
II. Vollzug von EG-Umweltrecht durch Organe der Gemeinschaft 68
1. Aufgaben und Organisationsstruktur der Kommission 69
2. Kontrolltätigkeit 71
a) Aufsichtsklage als wichtigstes Kontrollinstrument 72
b) Hilfsinstrumentarien zur Informationsgewinnung 76
aa) Umweltbeschwerde bei der Kommission 76
bb) Petition beim Europäischen Parlament 77
cc) Die Umweltinformationsrichtlinie als Instrument der mittelbaren Informationsgewinnung 78
dd) Berichtspflichten der Mitgliedstaaten 79
ee) Recht zur Einholung von Auskünften nach Art. 213 EGV 82
ff) Eigene Recherchen der Kommission 83
c) Kürzungen bei EG-Fördermitteln als faktisches Kontrollinstrument der Kommission 83
aa) Das Rechnungsabschlußverfahren 84
bb) Sonstige Mittelkürzungen 85
d) Das Initiativrecht als Instrument der “vorbeugenden Kontrolle”? 86
3. Fondsverwaltung 87
a) Umweltfonds LIFE 88
b) Strukturfonds und Kohäsionsfonds 89
4. Die Europäische Umweltagentur 90
5. Sonstige Verwaltungstätigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes 91
III. Vollzug von EG-Umweltrecht durch Organe der Mitgliedstaaten 92
1. Verwaltungsorganisation 94
a) Überblick 94
b) Behördenaufbau beim Vollzug von EG-Umweltrecht in Deutschland 95
2. Verwaltungsverfahren 99
3. Mittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug 101
a) Überblick 101
b) Erlaß nationaler Vorschriften zur Umsetzung von EG-Umweltrichtlinien. 102
aa) Umsetzungspflicht 102
bb) Umsetzungstechniken 102
cc) Umsetzungsfehler 105
c) Beachtung von Richtlinienwirkungen beim Erlaß behördlicher Einzelakte 109
aa) Inhaltliche Überprüfung und Verwerfung nationaler Vorschriften 110
bb) Richtlinienkonforme Auslegung 112
cc) Unmittelbare Wirkung von Richtlinienbestimmungen 117
dd) Richtlinienwirkungen und tatsächliche Verwaltungspraxis 126
d) Der Staatshaftungsanspruch als Korrektiv bei Vollzugsmängeln? 126
e) Abgrenzung und Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung, Direktwirkung und Staatshaftung 135
4. Unmittelbarer mitgliedstaatlicher Vollzug 138
a) Überblick 138
b) Die “Öko-Audit”-Verordnung 140
5. Nationale Selbstkontrolle der Verwaltung 142
IV. Fazit 142
Kapitel 3: Die tatsächlichen Voraussetzungen für den Vollzug von EG-Umweltrecht aus der Sicht von Behörden und Umweltverbänden in Deutschland 144
I. Einschätzung des rechtlichen Instrumentariums hinsichtlich seiner Vollzugstauglichkeit 145
1. Allgemeine Einschätzung 145
2. Einschätzung der Umweltinformationsrichtlinie 146
3. Einschätzung der UVP-Richtlinie 148
4. Bewertung umweltpolitischer Maßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene 150
II. Einschätzung des (eigenen) behördlichen Handelns 152
1. Die Merkmale des räumlichen Zuständigkeitsbereichs einer Behörde 152
a) Die flächenmäßige Ausdehnung 153
b) Die Bevölkerungszahl 153
c) Die Bevölkerungsdichte 154
d) Städtische oder ländliche Prägung 155
e) Art der wirtschaftlichen Nutzung 156
f) Stellenwert der Umweltbeeinträchtigungen 158
2. Personelle und materielle Ausstattung der Behörden 161
a) Anzahl der Behördenbediensteten 162
b) Ausbildungsstand der Behördenbediensteten 164
c) Weiterbildungsmöglichkeiten von Behördenbediensteten 165
d) Materielle Ausstattung der Behörden 167
3. Allgemeines Tätigkeitsprofil umweltbezogener Behördenarbeit 171
a) Arbeitsschwerpunkte in bezug auf einzelne Umweltschutzmaterien 171
b) Aufteilung der Arbeitszeit auf einzelne Arbeitsfelder 172
4. EG-Umweltrecht in der behördlichen Tätigkeit 173
a) Allgemeine Schwierigkeiten beim Vollzug europarechtlicher Vorschriften 174
b) Die Qualität des Vollzugs von EG-Umweltrecht in Deutschland im Vergleich zu anderen EG-Mitgliedstaaten aus der Sicht deutscher Behörden 176
c) Das Verhältnis des Vollzugs rein nationalen Umweltrechts zu solchem mit europarechtlichem Ursprung 177
d) Vollzug der Umweltinformationsrichtlinie (RL 90/313/EWG) 178
aa) Anzahl der bisher geltend gemachten Umweltinformationsansprüche 179
bb) Anspruchsteller von Umweltinformationsansprüchen 184
cc) Bearbeitungszeit für geltend gemachte Umweltinformationsansprüche 186
dd) Behördeninterne Organisation bei der Bearbeitung von Umweltinformationsansprüchen 188
ee) Beeinträchtigung der übrigen umweltbezogenen Behördenarbeit 189
ff) Anteil der ablehnend beschiedenen Ansprüche und Begründung der Ablehnung 191
gg) Bearbeitungsgebühren 193
hh) Eingelegte Rechtsmittel 197
ii) Vorbereitung der Bediensteten auf die Arbeit mit der Umweltinformationsrichtlinie und dem UIG 197
e) Vollzug der UVP-Richtlinie 199
aa) Anzahl der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen 200
bb) Beeinträchtigung der übrigen umweltbezogenen Behördenarbeit 201
cc) Die Beibringungspflicht der Prüfunterlagen durch die Anlagenbetreiber 203
dd) Die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der UVP 205
ee) Zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen und Gesamtbewertung 208
ff) Kreis der UVP-pflichtigen Vorhaben 210
gg) Die federführende Behörde 213
hh) Eingelegte Rechtsmittel 214
III. Einschätzung des Handelns anderer am Vollzug Beteiligter 215
1. Die Kommission als “Wächterin” über die Einhaltung des EG-Umweltrechts 215
2. Kontaktaufnahmen deutscher Umweltschutzbehörden mit anderen nationalen oder internationalen Stellen 217
3. (Versuchte) Einflußnahmen auf die behördliche Tätigkeit 219
a) Allgemeine Einschätzung der außerbehördlichen Einflußnahmen 219
b) Die Quellen der Einflußnahmen 221
4. Die Rolle der von Umweltmaßnahmen der Behörden betroffenen Betreiber 223
a) Bereitschaft der Unternehmen, Umweltschutzauflagen nachzukommen 223
b) Kräfteverhältnis Behörde – Unternehmen 225
c) Bedeutung von Umweltabsprachen 226
5. Die Rolle der Öffentlichkeit/Umweltschutzverbände 230
a) Einschätzung der Öffentlichkeit aus Behördensicht 230
aa) Hinweise auf Umweltbeeinträchtigungen von seiten der Öffentlichkeit 230
bb) Erhebung von Widersprüchen gegen behördliche Entscheidungen 235
b) Einschätzung der Behördenarbeit aus der Sicht von Umweltverbänden 237
aa) Kontaktaufnahmen der Umweltverbände mit Behörden 237
bb) Einschätzung der Effektivität behördlicher Überwachungstätigkeit 240
cc) Einschätzung der Kooperationsbereitschaft von Behörden in bezug auf Umweltverbände 241
dd) Einflußnahmen auf die behördliche Tätigkeit 242
ee) Das Verhältnis der Behörden zu Betreibern aus Sicht der Umweltverbände 244
ff) Von den Verbänden eingelegte Rechtsmittel gegen behördliche Entscheidungen 247
gg) Erfahrungen der Umweltverbände mit der Umweltinformationsrichtlinie 249
hh) Erfahrungen der Umweltverbände mit der UVP-Richtlinie 253
c) Einschätzung der eigenen Verbandsarbeit 256
aa) Allgemeines Tätigkeitsprofil 256
bb) Einflußmöglichkeiten der Verbände bei Gesetz- oder Verordnungsentwürfen 258
cc) Bedeutung des Europarechts für die Arbeit der Verbände 259
dd) Kontakte von Umweltverbänden zu europäischen Institutionen 261
ee) Personelle und materielle Ausstattung der Verbände 262
ff) (Versuchte) Einflußnahmen oder Pressionen 264
gg) Verhältnis der Verbände zu Betreibern 266
6. Bedeutung der Rechtsprechung für die Vollzugspraxis 267
7. Zusammenarbeit im nationalen / internationalen Rahmen in Fragen des Umweltschutzes 268
Kapitel 4: Zusammenfassung und Ausblick 271
I. Problembereiche beim Vollzug von EG-Umweltrecht 271
1. Die von EG-Umweltrichtlinien ausgehenden Wirkungen werden in der behördlichen Praxis kaum beachtet 271
2. EG-Umweltrecht wird sowohl im Verhältnis der innerstaatlichen Behörden als auch zwischen den Mitgliedstaaten uneinheitlich vollzogen 273
3. Europarechtliche Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes sind teilweise praxisfern 274
4. Umweltverbände und Bürger sind am behördlichen Entscheidungsprozeß nicht immer ausreichend beteiligt 275
5. Zugeständnisse an Betreiber erschweren die konsequente Durchsetzung europäischer Umweltstandards 276
6. Kooperation und Konsultation zwischen Behörden und Behördenteilen sind teilweise mangelhaft 278
7. Die Rechtsprechung des EuGH überfordert die nationalen Vollzugsorgane und ist daher praxisfern 278
8. Vollzugsmängel werden aufgrund unzureichender Kontroll- und Sanktionsinstrumente nur lückenhaft aufgedeckt und geahndet 279
II. Lösungsansätze 280
1. Verbesserungsvorschläge im tatsächlichen Bereich 280
2. Altruistische Verbandsklage 281
3. Rechtsschutz einzelner 284
4. Reform des gemeinschaftlichen Gerichtswesens 287
5. Vollzugshinweise und Weisungen 288
6. Vergabe von Fondsgeldern 289
7. Einrichtung nationaler Beschwerdestellen 290
8. Bedeutung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente im Rahmen der Vollzugskontrolle 291
9. Bedeutung und Stellung der Bundesländer beim Vollzug von EG-Recht 293
10. Ökonomische Instrumente 294
III. Schlußbemerkung 295
Anhang 297
I. Fragebogen an Behörden zum Vollzug von EG-Umweltrecht 297
II. Fragebogen an die Umweltverbände zum EG-Umweltrecht 314
III. Graphiken 326
Verzeichnis der zitierten Rechtsprechung 337
Literaturverzeichnis 340
Sachregister 359