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Die Amtshaftung der Gemeinden wegen der Überplanung von Altlasten
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 720
(1997)
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Abstract
Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Amtshaftung der Gemeinden wegen der Überplanung altlastenkontaminierter Flächen durch Bebauungspläne.Von dem vom BGH abweichenden Ausgangspunkt der Bejahung des Drittbezuges der Amtspflichten normsetzender Organwalter aus werden Widersprüche in der Rechtsprechung des BGH aufgezeigt und es wird deutlich gemacht, daß der Rechtsprechung keine dogmatisch einheitliche Linie zugrunde liegt, sondern die einzelnen Entscheidungen vielmehr von der konkreten Sachverhaltsgestaltung und einem insoweit unter Billigkeitsgesichtspunkten gewünschten Ergebnis geprägt waren. Bei konsequenter Anwendung der vom BGH in den Einzelentscheidungen vertretenen Grundsätze hätte der Umfang des zugesprochenen Schadensersatzes teilweise einer erweiternden, teilweise einer einschränkenden Modifikation bedurft.Ein eigenständiger Schwerpunkt der Abhandlung liegt in der Untersuchung der Frage, welche Sorgfaltsanforderungen an die Gemeinde bzw. die Mitglieder des Gemeinderates bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zu stellen sind und unter welchen Voraussetzungen von einer schuldhaften Amtspflichtverletzung ausgegangen werden kann.Der Autor beschäftigt sich schwerpunktmäßig zudem mit der vom Bundesgerichtshof bisher noch nicht behandelten Problematik, ob Amtshaftungsansprüche auch dann begründet sein können, wenn die Kommunen erst nach Inkrafttreten eines Bebauungsplanes mit der Altlastenproblematik des überplanten Gebietes konfrontiert werden, dann jedoch keine Umplanung vornehmen. Zwar ist eine fortlaufende Prüfungspflicht in Bezug auf bestehende Bebauungspläne zu verneinen, jedoch sind die Kommunen gut beraten, bei Verdacht auf eine Altlast durch geeignete Maßnahmen den Rechtsschein des Bauen-"Könnens" zu beseitigen. Im übrigen ist danach zu unterscheiden, ob der Bebauungsplan nichtig ist oder nicht: Während im ersten Fall eine Drittgerichtetheit der Amtspflicht zur förmlichen Aufhebung zu verneinen ist, können im zweiten Fall bei Nichtänderung des Bebauungsplanes Amtshaftungsansprüche begründet sein.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 5 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 11 | ||
| Α. Der Gang der Arbeit | 15 | ||
| B. Einführung in die Altlastenproblematik | 17 | ||
| I. Inhaltsbestimmung des Begriffs „Altlasten" | 17 | ||
| II. Die Bedeutung von Altlasten | 20 | ||
| III. Altlasten und Bauleitplanung | 22 | ||
| C. Die Amtshaftung wegen des Erlasses eines Bebauungsplanes | 24 | ||
| I. Die Altlastenrechtsprechung des Bundesgerichtshofes | 24 | ||
| II. Mitglieder des Gemeinderates als „Beamte" | 33 | ||
| III. Die Verletzung von drittbezogenen Amtspflichten beim Erlaß eines Bebauungsplanes | 37 | ||
| 1. Die Staatshaftung bei normativem Unrecht | 37 | ||
| a) Bejahung der Haftung entgegen der Rechtsprechung | 37 | ||
| b) Die von der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmen | 44 | ||
| 2. Die verletzte Amtspflicht | 49 | ||
| a) Das Wesen der Amtspflicht | 49 | ||
| b) Die Auffassung des BGH von § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB als Amtspflichten begründende Norm | 52 | ||
| c) Die Amtspflicht zur fehlerfreien Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB | 53 | ||
| 3. Die Drittbezogenheit der Amtspflicht | 60 | ||
| a) Das Erfordernis der Drittbezogenheit | 60 | ||
| b) Das Abstellen des BGH auf den hohen Rang der durch § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB geschützten Rechtsgüter | 63 | ||
| c) Die Drittbezogenheit der Amtspflicht zur fehlerfreien Abwägung | 63 | ||
| d) Der sachliche Schutzbereich der Amtspflicht | 65 | ||
| aa) Der Bebauungsplan als „Verläßlichkeitsgrundlage" | 65 | ||
| (1) Das Vertrauen in die Fortdauer rechtlich erlaubter Nutzungen | 65 | ||
| (2) Das Vertrauen, ohne Gesundheitsgefährdung wohnen zu „können" | 68 | ||
| bb) Gleichbehandlung von Altlasten und sonstigen Gefahrursachen | 71 | ||
| cc) Zum Schutzzweck: Vermeidung der Errichtung unbewohnbarer Häuser | 73 | ||
| e) Der persönliche Schutzbereich der Amtspflicht | 76 | ||
| aa) Unbeachtlichkeit des Kriteriums der Bebauung bzw. Bebaubarkeit | 77 | ||
| bb) Keine unterschiedliche Behandlung von Bauträger und Grundstücksspekulant bzw. Kreditgeber | 78 | ||
| (1) Ungeeignetheit des Unterscheidungskriteriums der „Verantwortlichkeit" Dritten gegenüber | 79 | ||
| (2) Ungeeignetheit des Unterscheidungskriteriums der „Sanierungsverantwortlichkeit" | 81 | ||
| cc) Schutz nur für Bewohner des Plangebietes | 82 | ||
| (1) Der priviligierte Personenkreis | 82 | ||
| (2) Schutz für Erst- und Nacherwerber | 83 | ||
| (3) Auch lediglich obligatorisch Nutzungsberechtigte sind geschützt | 86 | ||
| IV. Die schuldhafte Verletzung der Amtspflicht | 88 | ||
| 1. Das Verschulden | 88 | ||
| 2. Von den Mitgliedern des Gemeinderates zu fordernde Sorgfalt | 89 | ||
| 3. Verschulden bei Kollegialorganen | 93 | ||
| a) Verzicht auf individuellen Schuldnachweis | 93 | ||
| b) Festhalten am Verschuldenserfordernis | 94 | ||
| c) Keine Verschuldensvermutung bei fehlerhaftem Satzungserlaß | 95 | ||
| d) Kein Erfordernis eines einstimmigen Beschlusses | 97 | ||
| 4. Möglichkeit des Organisationsverschuldens | 97 | ||
| 5. Drittbezogene Amtspflichten der an der Vorbereitung des Gemeinderatsbeschlusses beteiligten Amtswalter | 98 | ||
| 6. Keine drittbezogene Amtspflicht des verwaltungsleitenden Organes zur Beanstandung rechtswidriger Beschlüsse des Gemeinderates | 103 | ||
| 7. Der Planungsfehler der Gemeinde | 106 | ||
| a) Abgrenzung zum unterschiedlichen Ausgangspunkt des BGH | 106 | ||
| b) Die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB | 106 | ||
| aa) Die dogmatische Einordnung des Abwägungsgebotes | 106 | ||
| bb) Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Abwägungsgebot | 108 | ||
| cc) Die Typisierung von Abwägungsfehlern | 109 | ||
| c) Die Abwägungsfehler bei der Altlastenüberplanung | 111 | ||
| aa) Abwägungsfehler und der unzulässige Einwand fehlenden Problembewußtseins | 111 | ||
| bb) Ermittlungsdefizit durch Nichtaufklärung einer Bodenkontamination | 113 | ||
| (1) Die Voraussetzungen einer Aufklärungspflicht | 113 | ||
| (a) Nicht „ins Blaue hinein" | 113 | ||
| (b) Keine systematische Erforschung wegen der Kennzeichnungspflicht der §§ 5 Abs. 3 Nr. 3 und 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB | 114 | ||
| (c) Erfordernis konkreter Anhaltspunkte für eine Bodenkontamination | 117 | ||
| (d) Beteiligung der Träger öffentlicher Belange ersetzt nicht die eigene Aufklärungspflicht | 118 | ||
| (e) Untersuchungsverpflichtung bei Erfassung der überplanten Fläche in einem Altlastenkataster | 120 | ||
| (f) Untersuchungsverpflichtung bei abstrakt gefährlicher Vornutzung | 120 | ||
| (2) Der Umfang der Aufklärungspflicht | 127 | ||
| (a) Aufklärungsmöglichkeiten | 127 | ||
| (b) Abschließende Entscheidung über die Nutzung des Plangebietes | 128 | ||
| (c) Aufklärungsintensität abhängig von Vornutzung und beabsichtigter Nutzung | 129 | ||
| (d) Der abstrakte Maßstab für die Aufklärungspflicht | 130 | ||
| cc) Abwägungsfehleinschätzung durch falsche Gewichtung der erkannten Bodenkontamination | 132 | ||
| (1) Die Grenzwerteproblematik | 132 | ||
| (2) Gewichtung der Kontamination im Rahmen einer Prognoseentscheidung | 135 | ||
| V. Der Umfang des Schadensersatzanspruchs | 136 | ||
| 1. Der Schaden | 136 | ||
| 2. Gesundheitsschäden | 137 | ||
| a) Unmittelbare und mittelbare Schäden | 137 | ||
| b) Schmerzensgeld | 138 | ||
| 3. Fehlgeschlagene Aufwendungen | 139 | ||
| 4. Nutzungsausfall | 144 | ||
| 5. Sanierungskosten | 145 | ||
| VI. Kausalität zwischen Amtspflichtverletzung und Schaden | 148 | ||
| 1. Abstimmungsverhalten und Satzungsbeschluß | 148 | ||
| 2. Gemeinderatsbeschluß und Schadenseintritt | 150 | ||
| VII. Anspruchausschluß und Anspruchsminderung | 151 | ||
| 1. Mitwirkendes Verschulden, § 254 BGB | 151 | ||
| 2. Nichteinlegung eines Rechtsmittels, § 839 Abs. 3 BGB | 154 | ||
| a) Verhältnis des § 839 Abs. 3 zu §254 BGB | 154 | ||
| b) Verschweigen eines Altlastenverdachtes im Rahmen der Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB | 156 | ||
| 3. Anderweite Ersatzmöglichkeit, § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB | 158 | ||
| a) Die Subsidiaritätsklausel | 158 | ||
| b) Amtshaftung und vertragliche Ansprüche | 159 | ||
| 4. §§ 214; 215 BauGB stehen Amtshaftungsanspruch nicht entgegen | 162 | ||
| D. Die Amtshaftung wegen der Nichtänderung/Nichtaufhebung eines Bebauungsplanes | 164 | ||
| I. Amtspflichten nach Erlaß eines Bebauungsplanes? | 164 | ||
| II. Keine fortlaufende Prüfungspflicht in bezug auf erlassene Bebauungspläne | 164 | ||
| III. Sofortmaßnahmen der Gemeinde bei Kontaminationsverdacht | 166 | ||
| 1. Unterrichtung Dritter | 167 | ||
| a) Bauaufsichtsbehörde | 167 | ||
| b) Bewohner des Plangebietes/Bauwillige | 167 | ||
| 2. Deklaratorischer Beschluß mit Hinweis auf Bedenken gegen die Gültigkeit des Bebauungsplanes | 168 | ||
| 3. Kennzeichnung, § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB | 169 | ||
| a) Bei feststehender Altlast | 169 | ||
| b) Bei Altlastenverdacht | 170 | ||
| 4. Veränderungssperre, § 14 ff. BauGB | 171 | ||
| 5. Zurückstellung von Baugesuchen, § 15 BauGB | 173 | ||
| IV. Der nichtige Bebauungsplan | 174 | ||
| 1. Die Nichtigkeit | 174 | ||
| a) Voraussetzungen der Nichtigkeit | 174 | ||
| b) Die Teilnichtigkeit | 177 | ||
| c) Die Unbeachtlichkeit von Abwägungsfehlern, § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB | 177 | ||
| d) Keine Heilung von Abwägungsfehlern durch § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB | 178 | ||
| 2. Abgrenzung zur Funktionslosigkeit | 180 | ||
| 3. Aufhebung des nichtigen/funktionslosen Bebauungsplanes | 181 | ||
| a) Erfordernis der förmlichen Aufhebung | 181 | ||
| b) Keine Drittgerichtetheit der Amtspflicht zur förmlichen Aufhebung | 183 | ||
| V. Der wirksame Bebauungsplan | 186 | ||
| 1. Die Amtspflicht zur Planänderung bei erkannter Altlast | 186 | ||
| a) Keine grundsätzliche Pflicht zur Anpassung von Bebauungsplänen an veränderte Erkenntnisse | 186 | ||
| b) Die „Erforderlichkeit" im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB | 187 | ||
| aa) Die planerische Konzeption der Gemeinde | 187 | ||
| (1) Die Befugnis zur Planung | 189 | ||
| (2) Die Verpflichtung zur Planung | 190 | ||
| c) Die „Erforderlichkeit" der Planänderung bei Altlastenerkenntnis nach Planerlaß | 191 | ||
| aa) Die Änderung bei „grober Unangemessenheit" der früheren Planentscheidung | 191 | ||
| bb) Die Planaufhebung wird der Planänderungspflicht nicht gerecht | 193 | ||
| cc) Die Änderungsverpflichtung im Verhältnis zu bauordnungs- und sanierungsrechtlichen Auflagen | 194 | ||
| 2. Die Drittgerichtetheit der Amtspflicht zur Planänderung | 196 | ||
| a) Subjektives öffentliches Recht auf Planänderung? | 196 | ||
| aa) Ausschluß eines Anspruchs auf Planänderung durch § 2 Abs. 3 i.V.m. Abs. 4 BauGB? | 196 | ||
| (1) Keine analoge Anwendung der Rechtsprechung zu § 123 Abs. 3 BauGB | 197 | ||
| (2) Kein Anspruch aus den Beteiligungsvorschriften des Planaufstellungsverfahrens | 199 | ||
| (3) Kein Anspruch auf Bebauungsplanerlaß aus Grundrechten | 200 | ||
| b) Der unzulässige Rückschluß vom fehlenden subjektiven öffentlichen Recht auf das Nichtvorliegen eines Drittschutzes | 202 | ||
| 3. Der Verstoß gegen die drittgerichtete Amtspflicht zur fehlerfreien Abwägung bei Nichtänderung des Bebauungsplanes trotz „ Erforderlichkeit" einer Änderung | 202 | ||
| E. Ergebnisse der Arbeit | 204 | ||
| Literaturverzeichnis | 209 | ||
| Sachwortverzeichnis | 223 |