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Sozialverwaltung im Reformprozeß

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Merten, D., Pitschas, R. (1997). Sozialverwaltung im Reformprozeß. Verfassungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Studie zur Modernisierung der Sozialverwaltung am Beispiel Nordrhein-Westfalens. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48915-2
Merten, Detlef and Pitschas, Rainer. Sozialverwaltung im Reformprozeß: Verfassungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Studie zur Modernisierung der Sozialverwaltung am Beispiel Nordrhein-Westfalens. Duncker & Humblot, 1997. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48915-2
Merten, D and Pitschas, R (1997): Sozialverwaltung im Reformprozeß: Verfassungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Studie zur Modernisierung der Sozialverwaltung am Beispiel Nordrhein-Westfalens, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48915-2

Format

Sozialverwaltung im Reformprozeß

Verfassungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Studie zur Modernisierung der Sozialverwaltung am Beispiel Nordrhein-Westfalens

Merten, Detlef | Pitschas, Rainer

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 123

(1997)

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Abstract

Im Zuge der Diskussion um den »schlanken Staat« in der Bundesrepublik Deutschland wandelt sich derzeit nicht nur der Charakter des Sozialrechts. Auch die Sozialverwaltung sieht sich der Frage nach ihrem Bestand und ihrer zukünftigen Gestalt ausgesetzt. Die Bundesländer entdecken in diesem Veränderungsprozeß, daß sie im Rahmen föderaler Gesamtstaatlichkeit trotz beschränkter Gesetzgebungskompetenzen durch die Wahrnehmung der landesrechtlichen Organisationsgewalt eine eigenständige qualitative Sozialpolitik zu entfalten vermögen. Ziele und Maßstäbe allfälliger Strukturreform werden (auch) von dieser Erkenntnis geprägt. Der Gestaltungsspielraum der Länder wird allerdings durch detaillierte verfassungs- und sozialrechtliche Maßgaben des Bundes(Verfassungs-)rechts sowie von verwaltungswissenschaftlichen Rationalitätsbindungen bestimmt. Diese werden im folgenden näher entfaltet.

Aus dem Vorwort der Verfasser

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 13
ERSTER TEIL: Verfassungsrechtliche und sozialrechtliche Grundlagen 15
Kapitel 1: Die Verteilung der sozialrechtlichen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland 15
A. Allgemeines 15
B. Fehlende sozialrechtliche Totalkompetenz des Bundes 16
C. System der Einzelzuweisungen 17
I. Sozialversicherung 17
II. Versorgung 18
III. Fürsorge 18
IV. Detailzuweisungen am Beispiel des Gesundheitswesens 18
D. „Natur der Sache“ und „Sachzusammenhang“ als ungeschriebene Bundeskompetenzen 20
I. Kompetenzen kraft „Natur der Sache“ 20
II. Kompetenzen kraft „Sachzusammenhangs“ 21
E. Die Gesetzgebungsschranke des Art. 72 Abs. 2 GG 21
I. Sinn und Zweck der Vorschrift 21
II. Sperrwirkung ohne Rückwirkung 23
F. Gesetzgebungskompetenzen der Länder auf sozialrechtlichem Gebiet 23
I. Gesetzgebungskompetenz wegen fehlender Bundeszuweisung 23
II. Gesetzgebungskompetenz wegen ungenutzter Bundeszuweisung 24
III. Gesetzgebungskompetenz wegen subsidiärer Bundesregelung 26
IV. Gesetzgebungskompetenz kraft Bundesermächtigung 27
G. Die den Ländern verbleibenden Gesetzgebungskompetenzen 27
Kapitel 2: Die Aufteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern 28
A. Allgemeines 28
B. Durchbrechungen des Grundsatzes der Länderexekution 29
I. Bundesvollzug von Bundesgesetzen 29
1. Grundsätzliches 29
2. Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG 30
a) Der Begriff der „Körperschaft des öffentlichen Rechtes“ 31
aa) Der Gegensatz von Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 86 Satz 1 sowie Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 31
bb) Zur historischen Entwicklung der Sozialversicherungsträger 32
b) Zur Korrelation von Art. 87 Abs. 2 und Art. 74 Nr. 12 GG 34
c) Mehrstufigkeit bundesunmittelbarer Körperschaften 34
d) Praktische Bedeutung 35
3. Art. 87 Abs. 2 Satz 2 GG n.F. 36
4. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 37
a) Bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts 37
b) Bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts 37
c) Bundesunmittelbare Stiftungen des öffentlichen Rechts 38
II. Landesvollzug von Bundesgesetzen im Bundesauftrag 38
1. Bundesauftragsverwaltung nur bei Verfassungsvorbehalt 38
2. Die Verbundverwaltung gemäß Art. 120 a GG 40
C. Landesvollzug von Bundesgesetzen unter Bundesaufsicht 40
I. Organisationsgewalt der Länder bei Landeseigenverwaltung 40
II. Organisationsgewalt des Bundes bei Landeseigenverwaltung 41
1. Einrichtungen der Behörden 41
a) Grundsätzliches 41
b) Verhältnis von Art. 84 Abs. 1 zu Art. 87 Abs. 2 GG 42
c) Durch Bundesrecht errichtete Behörden auf dem Gebiet des Sozialrechts 43
aa) Schwerbehindertenrecht 43
bb) Kriegsopferversorgungsrecht 44
2. Verwaltungsverfahren 45
a) Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 46
b) Verwaltungsverfahrensrecht des Sozialgesetzbuchs und Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 47
c) Verwaltungsverfahrensrecht des Sozialgesetzbuchs und Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes 48
d) Allgemeines und Besonderes sozialrechtliches Verwaltungsverfahrensrecht 48
D. Zum Verbot der „Mischverwaltung“ 49
I. Verfassungsrechtliche Ausgangslage 49
II. Der Begriff der „Mischverwaltung“ 50
III. Möglichkeiten und Grenzen einer „Mischverwaltung“ 50
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage 51
2. Möglichkeiten eines Zusammenwirkens 51
E. Würdigung des Einflusses des Bundes auf den Vollzug von Bundesgesetzen 52
Kapitel 3: Gestaltungsfreiheit der Länder im Bereich der sozialen Sicherheit 54
A. Gesetzgebungsbefugnisse 54
I. Gesetzgebung auf Gebieten der Bundeskompetenz 54
II. Gesetzgebung im Bereich ausschließlicher Landeszuständigkeit 56
III. Würdigung 57
B. Verwaltungskompetenzen 57
I. Verwaltung in Bereichen der Bundeskompetenz 57
1. Unzugängliche Bereiche 57
2. Bereiche mit marginaler Landeskompetenz 58
3. Bereiche mit weitgehender Gestaltungsfreiheit der Länder 60
II. Verwaltung in Bereichen der Landeskompetenz 60
Kapitel 4: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die landesrechtliche Organisationsgewalt 61
A. Landesrechtliche Organisationsgewalt im Bundesstaat 61
I. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG 61
II. Pflicht zur Herstellung „gleichwertiger“ oder „einheitlicher“ Lebensverhältnisse? 63
1. Art. 28 Abs. 2 GG 63
2. Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG 63
B. Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung 64
I. Art. 28 Abs. 2 GG 64
1. Schutz für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 64
2. Agenden ohne Ortsbezug 67
3. Möglichkeiten und Grenzen der Auftragsverwaltung 68
II. Art. 78 der nordrhein-westfälischen Verfassung 70
1. Bindungswirkung 70
2. Die Besonderheiten der monistischen Lösung 70
C. Das Sozialstaatsprinzip 72
I. Das „Soziale“ als Staatszielbestimmung 72
II. Sozialstaatlichkeit bei der Verwaltungsorganisation 73
D. Das Rechtsstaatsprinzip 74
I. Rechtsstaatlichkeit als effektive Rechtsstaatlichkeit 74
II. Zum rechtsstaatlichen Gesetzesvollzug 76
E. „Bürgernähe“ als Verfassungsprinzip? 77
F. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip 78
I. Das Wirtschaftlichkeitsgebot als Verfassungsgrundsatz 78
1. Das Wirtschaftlichkeitsgebot im Grundgesetz 78
2. Das Wirtschaftlichkeitsgebot in der nordrhein-westfälischen Landesverfassung 79
3. Wirtschaftlichkeit als Prinzip des Haushaltsrechts 80
II. Wirtschaftlichkeit“ und „Sparsamkeit“ als Zwecke des Verwaltungshandelns 81
1. Bedeutung und Wechselwirkung der Begriffe 81
2. Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung 81
3. Konkurrenz verschiedener Prinzipien 83
ZWEITER TEIL: Verwaltungswissenschaftliche Grundlegung 84
Kapitel 5: Gegenstand der Erörterungen und thematische Eingrenzung 84
A. Notwendigkeit einer Strukturreform der Sozialverwaltung Nordrhein-Westfalen 84
I. Verwaltungsmodernisierung in Nordrhein-Westfalen 84
II. Qualitative Eigendimension der Sozialverwaltung 85
B. Thematische Eingrenzung der Erörterungen 87
C. Die Versorgungsverwaltung als „nucleus“ einer einheitlichen Landessozialverwaltung? 88
Kapitel 6: Ziele und Maßstäbe einer Strukturreform der Sozialverwaltung in Nordrhein-Westfalen 89
A. Strukturreform als zielkomplexes Arbeitsvorhaben und als sozialpolitischer Prozeß 89
I. Sozialpolitische Steuerung durch „Recht“ und „Verwaltung“ 89
1. Steuerungsdirektiven „qualitativer“ Sozialpolitik 90
a) Qualitativer Steuerungsauftrag staatlicher Sozialpolitik 90
b) Begriff und Reichweite staatlicher Steuerung 91
2. Die Sozialverwaltung als originäre Steuerungsinstanz 93
3. Strukturdirektiven verwaltungsförmiger Steuerungsverantwortung für qualitative Sozialpolitik 95
II. Kennlinien und Strukturdirektiven des modernen Verwaltungsmanagements 100
1. „Schlanke“ Verwaltung und „New Public Management“ 100
2. Allgemeine Konsequenzen für Verwaltungsstrukturreformen 102
III. Verwaltungsstrukturreform als „Optimierungsproblem“ 103
IV. Zwischenbilanz: Komplexität des Zielsystems der Verwaltungsstrukturreform 104
B. Verwaltungswissenschaftliche Maßstäbe und Rationalitätskriterien für die Strukturreform 104
I. Im Zentrum der Reform: Die „Aufgaben“ der Sozialverwaltung 104
II. Sozial(verfassungs-)rechtliche Organisationsdirektiven 105
1. „Recht“ als verwaltungswissenschaftlicher Organisationsmaßstab 105
2. Europarechtlich induzierte Organisationsmaßgaben 107
3. „Ökonomisierung“ der rechtlichen Steuerungsfunktion 108
4. Reichweite verfassungsrechtlicher Organisationsprägung: Leitlinien für Strukturreformen 109
III. Funktionale Reorganisation durch Aufgabenintegration? 110
1. Spielräume der Aufgabenintegration 110
2. Grenzen funktionaler Verwaltungsorganisation: Zur Eingliederung in die allgemeine Landesverwaltung 111
C. Die Bedeutung des „Integrationsgedankens“ für die Strukturreform 112
I. „Integration“ als verwaltungswissenschaftlicher Maßstab 112
1. „Integration“ und „Integrationsnutzen“ 112
2. Zielpunkt: „Soziale Integration“ 112
II. Rechtsmaßstäbe als Integrationsmerkmale 113
III. Das Organisationsproblem als Werteentscheidung 113
Kapitel 7: Einrichtung einer „Fachverwaltung für Soziales“ (Landesamt für Soziales) 114
A. Der „Integrationswert“ einer gebündelten Landessozialverwaltung 114
I. Anwendung der verwaltungswissenschaftlichen Maßstäbe und Rationalitätskriterien 114
II. Konsequenzen für die Landesverwaltung in Nordrhein-Westfalen 115
B. Struktur- und Funktionsmerkmale des Landesamtes 116
I. Landesoberbehörde mit Steuerungsfunktionen 116
II. Aufgabenzuschnitt und Behördenstruktur 118
1. Sektoraler und regionaler Zuschnitt 118
2. Privatisierungspotentiale 119
3. Integration bisheriger Sozialbehörden 120
4. Die Landesversorgungsverwaltung als „nucleus“ 122
DRITTER TEIL: Zusammenfassung/ Thesen 123
I. Verfassungsrechtliche und sozialrechtliche Grundlagen 123
II. Verwaltungswissenschaftliche Grundlegung 126
Literaturverzeichnis 128