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Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung

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Bode, H. (2003). Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51174-7
Bode, Henning. Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51174-7
Bode, H (2003): Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51174-7

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Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung

Bode, Henning

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 131

(2003)

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Abstract

Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung soll nach der gesetzgeberischen Konzeption des novellierten Raumordnungsrechts als Handlungsmaxime bei der raumplanerischen Aufgabenerfüllung und als Auslegungs- und Anwendungsmaxime der Raumordnungsgrundsätze fungieren. Diese vom Gesetzgeber übertragene Steuerungsfunktion kann nur ein Grundsatz mit hinreichend bekannten Konturen und abgrenzbaren Inhalten entfalten.

Ausgehend von einer Darstellung der politischen und völkerrechtlichen Grundlagen und Entwicklungslinien, befaßt sich der Autor daher mit dem rechtlichen Gehalt dieses Grundsatzes am Beispiel des Raumordnungsrechts. Nach einer rechtsdogmatischen Einordnung der neuen Leitvorstellung wird das Verhältnis zwischen Nachhaltigkeitsprinzip und Vorsorgeprinzip näher beleuchtet. Sodann werden Inhalt und Funktion der neuen Leitvorstellung näher analysiert und Möglichkeiten und Grenzen zur leitbildgerechten Operationalisierung aufgezeigt. Schließlich wird, ausgehend von der planungsrechtlichen Abwägungsdogmatik, untersucht, inwiefern der Grundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung rechtspraktische Konsequenzen für die planenden Stellen zeigt. In diesem Zusammenhang werden am Beispiel typisierter Vorrangregeln Möglichkeiten zur leitbildgerechten Strukturierung der planerischen Abwägungs- und Ausgleichsentscheidung dargestellt.

Der Verfasser kommt im wesentlichen zu dem Ergebnis, daß der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung auf eine Gesamtabwägung integrativ ermittelter Belange zielt, die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials beeinflußt und einem vollständigen Zurücksetzen einer der drei leitbildimmanenten Dimensionen entgegensteht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einführung 23
A. Einleitung 23
I. Ausgangslage 23
II. Einführung in die Problemstellung 24
1. Der völkerrechtliche Begriff der nachhaltigen Entwicklung 24
2. Nachhaltige Entwicklung im Europarecht sowie im nationalen Recht 25
3. Die einzelnen Funktionen der neuen Leitvorstellung der Raumordnung 26
4. Erforderlichkeit einer Konkretisierung 28
5. Begriffliche Grundlagen 29
a) Nachhaltige Entwicklung 29
aa) Dreidimensionales Verständnis nachhaltiger Entwicklung 29
bb) Nachhaltig umweltgerechte Entwicklung 30
b) Die Stellung der Raumordnung im Raumplanungssystem 31
B. Gang der Untersuchung 33
1. Kapitel: Politische und rechtliche Grundlagen und Entwicklungslinien im internationalen, europäischen und nationalen Kontext 35
A. Nachhaltige Entwicklung als politische Leitidee 36
I. Stockholmer Deklaration und Brundtland-Kommission 36
1. Konturen 37
a) Ableitbarkeit des dreidimensionalen Ansatzes 37
b) Verklammerung durch die Perspektive künftiger Generationen (intergenerationelle Komponente) 39
2. Offene Fragen 41
II. Rio-Deklaration 42
1. Ansätze für eine erste Konkretisierung 44
a) Anthropozentrischer Ansatz 45
b) Intergenerationelle Gerechtigkeit / Langzeitverantwortung 45
c) Verbindung von ökonomischen und ökologischen Faktoren 47
d) Flankierung durch Vorsorgegrundsatz 48
e) Verursacherprinzip 49
f) Umweltverträglichkeitsprüfung 50
2. Konsequenzen 51
a) Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung als Zielvorgabe 51
aa) Aus normstruktureller Sicht 51
bb) Normative Dichte 52
b) Fazit 54
III. Agenda 21 55
1. Nachhaltige Siedlungsentwicklung 56
a) Vorgaben der Agenda 21 56
b) Gehalt 57
2. Integration von Umwelt- und Entwicklungszielen in die Entscheidungsfindung 57
3. Integrierter Ansatz für die Planung und Bewirtschaftung 59
4. Zwischenergebnis 63
B. Europäische Dimension 64
I. Politische Entwicklung auf europäischer Ebene 64
II. Aufnahme des Grundsatzes in das Primär- und Sekundärrecht 68
1. Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung im Gemeinschaftsrecht 68
a) Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) 68
b) Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) 70
2. Europäisches Raumentwicklungskonzept 72
3. Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UVP-RL) 74
a) Allgemein zur Plan-UVP 77
b) Öffentlichkeitsbeteiligung 79
aa) Rechtspolitische Forderungen 79
bb) Beteiligung und Einbeziehung de lege lata 80
cc) Öffentlichkeitsbeteiligung de lege ferenda 81
C. Der Nachhaltigkeitsgedanke auf nationaler Ebene 82
I. Rezeption in der Bundesrepublik Deutschland 82
1. Gehalt bzgl. erneuerbarer Ressourcen 84
2. Gehalt bzgl. nicht erneuerbarer Ressourcen 85
3. Konsequenzen für die (Raum-)Planung 86
a) Anforderungen der Managementregeln 86
b) Entkoppelung von Flächeninanspruchnahme und Wirtschaftswachstum 87
II. Nachhaltige Eingriffe, Auswirkungen, Beeinträchtigungen, etc. 89
2. Kapitel: Planung und Nachhaltigkeitsprinzip 91
A. Planungstypische Merkmale 91
I. Finale Programmierung als Folge einer komplexen Ausgangslage 92
1. Finale Struktur von Planungsnormen 92
2. Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung als multipolare Zielvorgabe 95
II. Zukunftsbezug 97
1. Zukunftsgerichtetheit der Planung 97
2. Temporale Dimension des Nachhaltigkeitsgedankens 98
III. Flexibilität 98
1. Anpassungsfähigkeit der Planung 98
2. Flexibilität als instrumentelle Voraussetzung für die Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung 99
IV. Integrative Sichtweise 100
1. Planerische Abwägung 100
2. Der integrative Ansatz des Nachhaltigkeitsgedankens 101
B. Gesamtplanung 102
I. Strukturelle Affinität 102
II. Verfahrenspraktische Affinität 104
C. Fachplanung 106
I. Sektorale Ausrichtung 106
II. Planerische Gestaltungsfreiheit 106
3. Kapitel: Nachhaltigkeitsprinzip im Raumordnungsrecht – „Nachhaltige Raumentwicklung“ als Leitvorstellung der Raumordnung 110
A. Grundsätzliches 110
I. Rechtsdogmatische Einordnung der „Leitvorstellung“ 111
1. Überblick 111
2. Terminologische Aspekte 113
3. Funktion als Auslegungs- und Anwendungsmaxime 115
4. Die Leitvorstellung als Oberziel 116
II. Zwischenergebnis 117
III. Bedeutung 118
1. Integrationsfunktion 118
2. Umschreibung des raumplanerischen Zielkonfliktes 118
IV. Wirkungsweise 120
B. Die Verknüpfung von Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung 121
I. Allgemeiner Überblick zum Verhältnis zwischen Vorsorgeprinzip und „Nachhaltigkeitsprinzip“ 122
II. Das Verhältnis der raumplanerischen Vorsorgevariante des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG zur Leitvorstellung einer nachhaltigen Entwicklung 124
III. Fazit 126
C. Die neue Leitvorstellung, § 1 Abs. 2 ROG 129
I. Negative Abgrenzungsfunktion 129
II. Gewichtungsvorgabe 131
III. Wortlautbestandteile der nachhaltigen Raumentwicklung 134
1. Soziale und wirtschaftliche Ansprüche an den Raum 134
a) Ansprüche an den Raum 134
aa) Soziale Ansprüche 136
bb) Wirtschaftliche Ansprüche 137
b) Fazit 137
2. Ökologische Funktionen des Raums 138
a) Der Begriff der Funktionen 138
b) Konkretisierung durch die Raumordnungsgrundsätze 139
aa) Vorgaben des materiellen Raumordnungsrechts 139
bb) Materielle ökologische Vorgaben mit verfahrensrechtlicher Rückwirkung 139
3. Die „Einklang-Formel“ 140
a) Wortlaut bzw. Wortsinn 141
aa) Besonderer Sprachgebrauch im Raumordnungsrecht 141
bb) Der allgemeine Sprachgebrauch als Ausgangspunkt 144
cc) Vergleich mit planungsrechtlichen Abstimmungsgeboten 147
(1) Das Abstimmungsgebot in den §§ 14 bis 16 ROG 147
(2) Abwägungsüberwindbarkeit und „interkommunales Abstimmungsgebot“ 149
(3) Übertragbarkeit 150
b) Gesetzgebungsgeschichte 152
c) Gesetzessystematik 154
aa) Äußere Systematik 154
bb) Inhaltlich-systematische Erwägungen 156
d) Fazit 157
4. Dauerhaft und großräumig ausgewogene Ordnung 160
D. Konkretisierung durch Teilaspekte 161
I. Freie Entfaltung der Persönlichkeit in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen 162
1. Raumplanung als „Aktualisierung“ verfassungsrechtlicher Wertentscheidungen 163
2. Einschränkungen 168
a) Gemeinschaftsgebundenheit 169
b) Langzeitverantwortung der Raumordnung 175
c) Zeitdimension des ersten Teilaspekts 184
II. Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen 187
1. Schutzauftrag zur Sicherung des Status quo 187
2. Entwicklungsauftrag 188
3. Umfassende Langzeitverantwortung 190
4. Keine Verabsolutierung des Nachweltschutzes 193
a) Verschlechterungsverbot 194
b) Exkurs: Ausgleichsmaßnahmen als Bedingung der Inanspruchnahme des Freiraums? 199
aa) Vergleich der Zielsetzungen zwischen Nachhaltigkeitsprinzip und naturschutzrechtlicher Eingriffsregelung 199
bb) Ausgleichspflicht? 202
(1) Vergleich mit dem Geltungsmodus der Eingriffsregelung im BauGB 203
(2) Raumplanerische Eingriffsregelung 204
c) Fazit 205
5. Das Gebot zur sparsamen und schonenden Inanspruchnahme der Naturgüter, § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 3 ROG 206
a) Gehalt 207
b) Kompetenzrechtliche Probleme 208
III. Schaffung von Standortvoraussetzungen für die wirtschaftliche Entwicklung 211
1. Standortvoraussetzungen als unbestimmter Rechtsbegriff 211
2. Konkretisierung durch den sog. Wirtschaftsgrundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG 212
3. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen 213
4. Standortfestlegungen 214
IV. Langfristiges Offenhalten der Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung 217
V. Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse 218
E. Fazit 221
4. Kapitel: Konkretisierung durch Wechselwirkung mit den Grundsätzen der Raumordnung 223
A. Verbindung der neuen Leitvorstellung mit den Grundsätzen 223
B. Die räumlichen Grundsätze im einzelnen 226
I. Raumstruktur, § 2 Abs. 2 Nr. 1 ROG 226
II. Siedlungsstruktur, § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 229
III. Freiraumstruktur, § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG 230
1. Freiraumbezogene Zielsetzungen des Flächenschutzkonzepts von Appold 233
2. Vereinbarkeit mit dem Nachhaltigkeitsgedanken 236
C. Fazit 238
5. Kapitel: Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen zur Verwirklichung einer nachhaltigen Raumentwicklung 239
A. Notwendigkeit einer Grenzziehung bei „offenen“ Zielvorgaben 239
B. Immanente Grenzen einer nachhaltigen Raumentwicklung 240
C. Sektorale Grenzen der Raumplanung 241
I. Aufgabe der Raumplanung 241
1. Raumbezug 241
2. Überörtlichkeit 241
II. Begrenztheit der Festlegungsmöglichkeiten 243
1. Vorranggebiete 245
2. Vorbehaltsgebiete 246
3. Eignungsgebiete 248
4. Fazit 250
III. Konkretisierungs- bzw. Ausgestaltungsspielraum 251
IV. Das Raumordnungsverfahren als Umsetzungsinstrument 254
V. Fazit 256
6. Kapitel: Konsequenzen für die planenden Stellen 258
A. Anforderungen an die Abwägung 259
I. Abwägungsdogmatik und Nachhaltigkeit 260
1. Nachrichtliche Übernahme der bundesrechtlichen Grundsätze in den Landesplanungsgesetzen 261
2. Anforderungen des Abwägungsgebotes, § 7 Abs. 7 ROG 262
a) Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 263
aa) Allgemeine Anforderungen 263
bb) Spannungsverhältnis zwischen Zukunftsgerichtetheit und Beschränkung des Abwägungsmaterials 265
cc) Bedeutung der Raumordnungsgrundsätze 268
dd) Kompetenzrechtliche Schranken 271
ee) Ökologische Belange bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 274
ff) Bei der Ermittlungs- und Feststellungsphase zu berücksichtigender Zeithorizont 278
b) Gewichtung der Belange 279
aa) Rechtsnormative Vorgaben 280
bb) Gewichtung vor dem Hintergrund der konkreten Planungssituation 280
c) Ausgleich der Belange 283
aa) Grad der Betroffenheit als Gewichtungsdeterminante im Einzelfall 284
bb) Abstrakte (typisierte) Beurteilungsmaßstäbe 285
(1) „Ausbau vor Neubau“ 287
(2) „Wiedernutzung vor Neunutzung“ bzw. „Flächenrecycling vor Freiflächeninanspruchnahme“ 292
(3) Trennung unverträglicher Nutzungen 293
(4) Intergenerationelle Gerechtigkeit als typisierter Beurteilungsmaßstab? 294
d) Abwägungsergebnis 295
II. Grundsatz der Konfliktbewältigung – Abwägungsgebot – Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung 299
B. Begründung von Raumordnungsplänen, § 7 Abs. 8 ROG 303
I. Bedeutung und Ausmaß der Begründung 303
II. Zum Problem des „Wegwägens“ 305
III. Planerhaltung gemäß § 10 Abs. 2 ROG und Nachhaltigkeit 305
7. Kapitel: Zusammenfassung in Thesen 308
Literaturverzeichnis 321
Stichwortverzeichnis 341