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Das Asylbewerberleistungsgesetz, die Verfassung und das Existenzminimum

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Horrer, S. (2001). Das Asylbewerberleistungsgesetz, die Verfassung und das Existenzminimum. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50196-0
Horrer, Stefan. Das Asylbewerberleistungsgesetz, die Verfassung und das Existenzminimum. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50196-0
Horrer, S (2001): Das Asylbewerberleistungsgesetz, die Verfassung und das Existenzminimum, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50196-0

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Das Asylbewerberleistungsgesetz, die Verfassung und das Existenzminimum

Horrer, Stefan

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 60

(2001)

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Abstract

Mit der Schaffung des Gesetzes zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 30.06.1993 (AsylbLG) wurde das Sozialleistungsrecht für Ausländer, die sich regelmäßig nur kurzzeitig und mit ungesichertem aufenthaltsrechtlichem Status in Deutschland aufhalten, aus dem BSHG ausgegliedert und neu geordnet.

Mit dieser Ausgliederung wurde als Novum in der deutschen Sozialrechtsgeschichte zum ausgewiesenen Zweck der Schlechterstellung der Leistungsberechtigten ein eigenständiges Leistungsrecht geschaffen, das neben und weitgehend unabhängig vom Bestand der überkommenen Sozialleistungssysteme auf eine kleine Minderheit Anwendung finden soll. Der Vorgang dieser Ausgliederung ebenso wie deren rechtssystematischen Konsequenzen stellen neben daraus resultierenden verfassungsrechtlichen Fragen und den Bezügen zum Völkerrecht den einen Schwerpunkt der Arbeit dar.

Es stellt sich namentlich die Frage nach der Verortung des AsylbLG im Rahmen des Rechtssystems. Evident ist die Problemstellung im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG: Immerhin werden mit der Ausgliederung mittels einer leistungsrechtlichen Schlechterstellung der Betroffenen auch ausländer- und haushaltspolitische Zielsetzungen verfolgt.

Gerade diese Schlechterstellung wirft als weiteren Schwerpunkt der Arbeit die Frage nach der Sicherung, nach Art und Maß des Existenzminimums der betroffenen Menschen auf. An diesem Topos entzünden sich die Emotionen. Hier treffen ausländerrechtliche Ordnungsaspekte auf verfassungsrechtliche Grenzen und fiskalpolitische Vorgaben auf sozialpolitisch Wünschenswertes. Die Quintessenz dieser Problematik ist die Frage nach dem verfassungsrechtlich gebotenen Umfang des Existenzminimums und damit letztlich die Suche nach einem adäquaten Maßstab zur Bemessung dieses notwendigen Minimums.

Ein solcher kann - zumindest näherungsweise -, auch mit Blick auf die Bemühungen des BVerfG zur Konkretisierung des Existenzminimums in der Teilrechtsordnung des Einkommensteuerrechts, gefunden werden.

Im Gesamtergebnis sind allerdings sowohl Verstöße, wenn auch nicht besonders gravierende, gegen individualschützendes Völkervertragsrecht als auch gegen das Verfassungsrecht zu konstatieren.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
1. Kapitel: Grundlagen 19
§ 1 Einleitung 19
A. Gegenstand der Untersuchung 19
B. Der Gang der Untersuchung 22
§ 2 Der historische Hintergrund und die Genese des AsylbLG 22
A. Die Entwicklung des Sozialleistungsrechts für Ausländer bis 1981 22
B. Die gesetzlichen Vorstufen des AsylbLG 24
C. Die Schaffung des AsylbLG und die Änderungsgesetzgebung 26
D. Anmerkung zur Genese des AsylbLG 29
2. Kapitel: Die Ausgliederung des Leistungsrechts für Asylbewerber und andere Ausländergruppen aus dem System des BSHG 30
§ 1 Die Wirkungen der Ausgliederung 30
A. Vorbemerkung 30
I. Die literarische Befassung mit der Ausgliederung 31
II. Rechtsprechung und Ausgliederung 32
III. Diskrepanz zwischen Rechtsprechung und Literatur 32
B. Die rechtliche Einordnung des AsylbLG 33
I. Die Bedeutung der Neuzuordnung 33
II. Unklare Zuordnung 35
1. Das Zuordnungsproblem 35
2. Voraussetzung einer Zuordnung zum Recht der Gefahrenabwehr 37
a) Der Begriff der Gefahrenabwehr und das AsylbLG 37
b) Kompetenzrechtliche Aspekte 39
c) Stellungnahme und Ergebnis 39
C. Das AsylbLG im System des Sozialrechts 40
I. Das System des Sozialrechts 40
1. Der Begriff des Sozialrechts 40
a) Formeller Sozialrechtsbegriff 40
b) Materieller Sozialrechtsbegriff 41
aa) Relevanz des materiellen Sozialrechtsbegriffs 42
bb) Der Kernbereich des Sozialrechts 43
2. Der Begriff des Sozialhilferechts 45
II. Einordnung des AsylbLG 45
D. Anwendungsumfang des allgemeinen Sozial- und Sozialhilferechts 46
I. Grundsätzliche Unanwendbarkeit des SGB 47
II. Entsprechende Anwendung einzelner Bestimmungen des SGB 49
III. Unanwendbarkeit der Grundsätze der Sozialhilfe 50
1. Die Grundsätze der Sozialhilfe und deren Bedeutung 50
a) Aufgabenbestimmung der Sozialhilfe 50
b) Selbsthilfegrundsatz 51
c) Nachranggrundsatz 51
d) Individualisierungsprinzip 52
2. Verfassungsrechtliche Relevanz der legislativen Abbedingung der überkommenen Grundsätze des Sozialhilferechts 52
IV. Anwendbarkeit sonstiger Sozialleistungsgesetze 52
§ 2 Verfassungsrechtliche Untersuchung der Ausgliederung 53
A. Der Untersuchungsmaßstab 53
B. Die Vereinbarkeit der Ausgliederung des AsylbLG aus dem BSHG mit Art. 3 Abs. 1 GG 53
I. Vereinbarkeit der Ungleichbehandlung von Deutschen und Ausländern mit Art. 3 Abs. 1 GG 54
1. Beeinträchtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes 55
2. Gleichbehandlungsgebote 56
a) Gleichbehandlungsgebot gemäß Art. 3 Abs. 3 GG 57
b) Gleichbehandlungsgebot gemäß Art. 25 GG 58
3. Differenzierungsziel 59
4. Differenzierungskriterium 60
5. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 60
a) Prüfungsintensität 60
aa) Die „Willkürformel“ 61
bb) Die „neue Formel“ 61
cc) Stellungnahme 63
b) Geeignetheit 63
c) Erforderlichkeit 64
d) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn 65
6. Ergebnis 67
II. Vereinbarkeit der Ungleichbehandlung von ausländischen Hilfeempfängern nach § 120 BSHG und Leistungsberechtigten gemäß § 1 Abs. 1 AsylbLG mit Art. 3 Abs. 1 GG 67
1. Beeinträchtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes 68
2. Gleichbehandlungsgebote 68
a) Rechtliche Einordnung der Leistungsberechtigten 69
b) Gleichbehandlungsgebot aus Art. 16 a Abs. 1 GG 70
c) Gleichbehandlungsgebote aus Art. 3 Abs. 3, 25 GG 72
3. Differenzierungsziele 72
a) Ermittlung der Differenzierungsziele 72
b) Verfassungsmäßigkeit der Differenzierungsziele 74
aa) Bekämpfung des Asylmißbrauchs durch Leistungsreduktion 74
(1) Ansichten in der Literatur 75
(2) Stellungnahme 76
(3) Ergebnis 77
bb) Einsparungen durch Leistungskürzungen und Bekämpfung der Schlepperkriminalität 78
4. Differenzierungskriterium 78
5. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 78
a) Prüfungsintensität 78
b) Geeignetheit der Ungleichbehandlung 79
c) Erforderlichkeit 81
d) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn 83
aa) Güterabwägung 84
bb) Überprüfung der Ungleichbehandlung am Maßstab des Sozialstaatsprinzips 88
(1) Der materiale Gehalt und die Bindungsintensität des Sozialstaatsprinzips 89
(a) Der materiale Gehalt 89
(b) Die Bindungswirkung 89
(2) Vereinbarkeit der Differenzierung mit dem Sozialstaatsprinzip 90
6. Ergebnis 91
III. Die Ausgliederung des Asylbewerberleistungsrechts am Maßstab des Grundsatzes der Systemgerechtigkeit 92
1. Die Bedeutung der Systemgerechtigkeit – eine Bestandsaufnahme 92
a) Systemgerechtigkeit in der Rechtsprechung des BVerfG 92
b) Die Ansätze der Literatur 94
2. Systemgerechtigkeit und Ausgliederung 95
a) Das Ordnungssystem 95
aa) Die Konkretisierung des Bezugsrahmens 96
bb) Die Systemkonzeption des BSHG 96
b) Das AsylbLG im Vergleich mit dem System des BSHG 97
c) Bewertung 98
3. Der Systembruch am Maßstab der Systemdogmatik 98
a) Bewertung am Maßstab der Rechtsprechung des BVerfG 98
b) Die Bewertung der Systemwidrigkeit nach den klassischen Ansätzen in der Literatur 99
c) Die Bewertung der Ausgliederung am Maßstab der Lehre Degenharts 100
aa) Subsumtion 100
bb) Stellungnahme 101
4. Ergebnis 102
§ 3 Völkerrechtliche Untersuchung der Ausgliederung 102
A. Vorbemerkung 103
B. Die Ausgliederung gemessen am Maßstab der Genfer Flüchtlingskonvention 106
I. Rechtliche Qualifikation der GFK 106
1. Völkerrechtliche Qualifikation 106
2. Innerstaatliche Geltung 106
II. Die einschlägigen Regelungen der GFK 107
III. Die grundsätzliche Anwendbarkeit der GFK auf Leistungsberechtigte des AsylbLG 107
1. Der Flüchtlingsbegriff der GFK 108
2. Die Flüchtlingseigenschaft der Leistungsberechtigten gemäß § 1 Abs. 1 AsylbLG 109
a) Leistungsberechtigte gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 AsylbLG 109
b) Sonstige Leistungsberechtigte 111
c) Anerkannte Konventionsflüchtlinge als Leistungsberechtigte? 113
3. Ergebnis 114
IV. Vereinbarkeit der Schlechterstellung von Leistungsberechtigten mit Art. 7 Abs. 1 GFK 115
1. Der Regelungszweck des Art. 7 Abs. 1 GFK 115
2. Die Anwendbarkeit des Art. 7 Abs. 1 GFK auf Asylbewerber und andere Leistungsberechtigte des AsylbLG 115
a) Die herrschende Meinung 116
b) Die Mindermeinung 117
c) Stellungnahme 118
aa) 1. Fallgruppe: (Noch) nicht als Flüchtlinge anerkannte Asylbewerber 118
bb) 2. Fallgruppe: Als Flüchtlinge anerkannte Leistungsberechtigte 120
3. Ergebnis 122
V. Vereinbarkeit der Schlechterstellung von Leistungsberechtigten mit Art. 23 GFK 122
1. Nichtanwendbarkeit des Art. 23 GFK aufgrund fehlender staatlicher Anerkennung 122
2. Das Problem des rechtmäßigen Aufenthalts i.S. des Art. 23 GFK 123
VI. Ergebnis 126
C. Die Ausgliederung gemessen am Maßstab des Europäischen Fürsorgeabkommens 127
I. Genese, rechtliche Qualifikation und Regelungsbereich des EFA 127
II. Das Verhältnis des AsylbLG zum EFA 129
III. „Erlaubter Aufenthalt“ von Asylbewerbern, geduldeten Ausländern und Flüchtlingen? Die Anwendungsproblematik 129
1. Aufenthaltsgestattung und Duldung als Erlaubnis i.S.d. EFA 130
a) Die befürwortende Ansicht 130
b) Die ablehnende Ansicht 132
c) Stellungnahme 134
2. Aufenthaltsbefugnis gemäß § 30 AuslG als Erlaubnis i.S.d. EFA 136
IV. Ergebnis 136
D. Die Ausgliederung des Leistungsrechts gemessen am Maßstab des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 137
I. Der Sozialpakt 137
II. Ausgliederungsrelevante Verpflichtungen des Sozialpakts 138
III. Der Sozialpakt als justitiabler Maßstab für die Ausgliederung des Asylbewerberleistungsrechts? 138
IV. Ergebnis 140
3. Kapitel: Die Leistungen nach den Vorschriften des AsylbLG gemessen am Maßstab des Existenzminimums 141
§ 1 Vorbemerkung 141
§ 2 Das Existenzminimum – eine Bestandsaufnahme 142
A. Der Begriff des Existenzminimums 143
I. Existenzminimum als Oberbegriff 143
II. Inhaltlich differenzierende Begriffe 143
1. Historische Wurzeln 144
2. Heutiger Sprachgebrauch 144
B. Das Existenzminimum als Leistungsanspruch und Abwehrrecht 145
C. Die Bemessung des sozio-kulturellen Existenzminimums 147
I. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben 147
1. Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 GG 147
2. Die Menschenwürde 148
a) Die Entwicklung der Rechtsprechung 149
b) Die Entwicklung der Literatur 150
aa) Menschenwürde als unbestimmter Rechtsbegriff 150
bb) Menschenwürde und materielle Abhängigkeit 151
c) Die Schwelle zur Armut als negativer Interventionspunkt? 152
d) Der Beitrag der Menschenwürde zur Bestimmung des Existenzminimums 152
3. Der allgemeine Gleichheitssatz 153
4. Der besondere Schutz von Ehe und Familie 154
5. Das Sozialstaatsprinzip 154
a) Bedeutung 154
b) Die Ressourcenabhängigkeit des Sozialstaats 155
6. Zusammenfassung 155
II. Einfachgesetzliche Bemessungsvorgaben 156
D. Die Regelsätze 157
I. Umfang der Regelsätze 157
II. Die Regelsätze als pauschaliertes Teilexistenzminimum 158
1. Regelsatzfestlegung als normativer Ort der Bemessung des Teilexistenzminimums 158
2. Fernwirkung der Regelsätze 161
III. Die Bedarfsbemessungssysteme 162
1. Das Warenkorbmodell 162
a) Begriff, Verfahren, Bedeutung 162
b) Kritik 164
2. Übergangsmodell 165
3. Das Statistikmodell 165
a) Das Verfahren 165
b) Kritik 166
4. Deckelung und Koppelung der Regelsätze 166
5. Fazit 167
E. Zusammenfassung und Stellungnahme 169
§ 3 Das Leistungsniveau des AsylbLG im Vergleich mit den Leistungen der Sozialhilfe 171
A. Das Leistungssystem des AsylbLG 171
B. Der konkrete Leistungsumfang 172
I. Regelleistungen 172
1. Ernährung 173
2. Hauswirtschaftlicher Bedarf 173
3. Körperpflege/Reinigung 173
4. Kleidung 174
5. Unterkunft 174
6. Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt 175
7. Sonstige Leistungen 175
II. Eingeschränkte Leistungen gemäß § 1a AsylbLG 176
III. Leistungen in besonderen Fällen 177
C. Vergleich der Leistungen nach dem AsylbLG mit dem Niveau der Sozialhilfe für Ausländer 177
§ 4 Überprüfung der Rechtfertigungsansätze für die Minderleistungen nach den Vorgaben des AsylbLG 179
A. Der Prüfungsmaßstab 179
B. Inkongruenz von verfassungsrechtlich garantiertem und sozialhilferechtlich definiertem Existenzminimum als Rechtfertigung für das Leistungsniveau des AsylbLG 181
I. Darstellung des Ansatzes 181
II. Überprüfung des Ansatzes 182
1. Untauglichkeit des § 25 BSHG als Mittel zur Erkenntnis des verfassungsrechtlich garantierten Existenzminimums 182
2. § 120 Abs. 3, 5 BSHG als Rechtfertigungsansatz 184
3. Stellungnahme 185
C. Der Lebensstandard in den Herkunftsländern der Leistungsberechtigten als Rechtfertigung des abgesenkten Leistungsniveaus 186
D. Niedrigerer Bedarf der Leistungsberechtigten als verfassungslegitime Rechtfertigung der Minderleistungen 187
I. Darstellung des Ansatzes 187
II. Überprüfung der Bedarfsargumentation 189
1. Das Bedarfsprinzip als verfassungsmäßiger Anknüpfungspunkt für die Höhe des Existenzminimums 189
2. Niedrigerer Bedarf der Leistungsberechtigten gemäß § 1 Abs. 1 AsylbLG? 190
a) Gegenansichten in der Literatur 190
b) Stellungnahme 192
III. Die Aufenthaltsdauer als bedarfsprägender Faktor 195
1. Die Bedeutung des Zeitfaktors 195
2. Die maßgebliche Aufenthaltsdauer 196
IV. Zusammenfassung und Ergebnis 199
§ 5 Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigung zu weiteren Leistungskürzungen gemäß § 1 a AsylbLG 199
A. Bedeutung und Problematik des § 1 a AsylbLG 199
B. Das im Einzelfall unabweisbar Gebotene und das Existenzminimum 201
I. Ansätze zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs 201
II. Stellungnahme 203
4. Kapitel: Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse, gesetzgeberischer Handlungsbedarf und Schlußbetrachtung 205
§ 1 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse und gesetzgeberischer Handlungsbedarf 205
§ 2 Schlußbetrachtung 209
Literaturverzeichnis 211
Sachwortverzeichnis 221