Symbolische Umweltgesetzgebung
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Newig, J. (2003). Symbolische Umweltgesetzgebung. Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5
Newig, Jens. Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5
Newig, J (2003): Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5
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Symbolische Umweltgesetzgebung
Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung
Schriftenreihe zur Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung, Vol. 84
(2003)
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Abstract
Anstatt ökologisch relevante Probleme nachhaltig zu lösen, beläßt es der Gesetzgeber oft bei formelhaften Kompromissen oder Alibi-Vorschriften. Indem solche "symbolische Gesetzgebung" ökonomisch ineffizient und umweltpolitisch wie verfassungsrechtlich fragwürdig bleibt, wird sie selbst zum Problem. Wie aber läßt sich dieses empirisch offenlegen? Unter welchen Voraussetzungen kommt es dazu und wann nicht?Ausgehend von der rechtssoziologischen Unterscheidung "symbolischer" und "instrumenteller" Dimensionen von Gesetzgebung legt Jens Newig eine eigene Theorie zur Erklärung symbolischer Gesetzgebung vor. Sie stützt sich auf Arbeiten zur Ökonomischen Theorie der Politik und erlaubt es, empirisch überprüfbare Hypothesen aufzustellen. Kernbehauptung ist, daß es um so eher zu symbolischer Gesetzgebung kommt, je konträrer sich die gesellschaftlichen Interessen in bezug auf die rechtliche Regulierung eines Umweltproblems verhalten, je höher die Kosten zur Lösung des Problems liegen und je komplexer sich der Regelungsgegenstand darstellt. Indem der Autor den Rational-Choice-Ansatz zur Erklärung von Gesetzgebungsprozessen fruchtbar macht, beschreitet er rechtssoziologisches Neuland.Im Rahmen seiner empirischen Analyse, die auch den gesetzgeberischen Intentionen nachgeht, untersucht der Verfasser das Ozongesetz und das Gebot zur Abfallvermeidung im KrW-/AbfG als mutmaßlich symbolische Gesetzgebungsakte sowie die 13. BImSchV als Referenzbeispiel mutmaßlich nicht symbolischer Gesetzgebung. Die Ergebnisse untermauern die hier vorgeschlagene Theorie symbolischer Umweltgesetzgebung.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Verzeichnis der Tabellen | 18 | ||
| Verzeichnis der Abbildungen | 19 | ||
| Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen | 21 | ||
| Teil 1: Einleitung | 25 | ||
| A. Das Problem symbolischer Umweltgesetzgebung | 25 | ||
| B. Zielsetzung und Gang der Untersuchung | 27 | ||
| Teil 2: Zum Begriff symbolischer Gesetzgebung | 32 | ||
| A. Rechtstheoretische Vorüberlegungen | 34 | ||
| I. Gesetzgebung als politische Handlung | 34 | ||
| II. Gesetze als Instrumente gesellschaftlicher Steuerung | 36 | ||
| III. Kausalität versus Funktionalität | 38 | ||
| B. Symbolische Gesetzgebung als zweidimensionales Phänomen | 40 | ||
| I. Antizipative sachliche Ineffektivität und die Intention des Gesetzgebers | 41 | ||
| II. Antizipative symbolische Wirksamkeit | 43 | ||
| III. Symbolische versus nicht-symbolische Gesetzgebung | 47 | ||
| IV. Definition | 49 | ||
| C. Erscheinungsformen und Typen symbolischer Gesetzgebung | 49 | ||
| I. Alibi-Gesetzgebung | 51 | ||
| II. Kompromiß-Gesetzgebung | 52 | ||
| III. Appellative Gesetzgebung | 53 | ||
| IV. Programmiertes Vollzugsdefizit | 55 | ||
| D. Exkurs: Zur Methodologie der empirischen Sozialforschung | 55 | ||
| I. Definition von Variablen | 56 | ||
| II. Bestimmung der Variablenwerte mit Hilfe von Indikatoren | 57 | ||
| E. Empirische Kriterien für symbolische Gesetzgebung | 58 | ||
| I. Vorüberlegungen | 59 | ||
| 1. Effektivität, Wirksamkeit und Geltung | 59 | ||
| 2. Anwendbarkeit des Effektivitätsbegriffs | 60 | ||
| 3. Effektivität als quantitatives Merkmal | 62 | ||
| 4. Objektive und subjektive Indikatoren | 65 | ||
| II. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) | 66 | ||
| 1. Objektive Indikatoren für die ARSE | 66 | ||
| a) Zielkonformität | 68 | ||
| b) Materielle Geeignetheit | 71 | ||
| c) Normdurchsetzbarkeit | 72 | ||
| d) Geltungschance | 73 | ||
| e) Zusammenfassung | 75 | ||
| 2. Subjektive Indikatoren für die ARSE | 76 | ||
| III. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) | 77 | ||
| 1. Objektive Indikatoren für die ASPE | 79 | ||
| a) Befreiung von politischem Handlungsdruck und Erzielung einer höheren politischen Akzeptanz | 79 | ||
| b) Sonstige politisch-strategische Zwecke | 81 | ||
| c) Zusammenfassung | 82 | ||
| 2. Subjektive Indikatoren für die ASPE | 82 | ||
| Teil 3: Ansätze zu einer Theorie symbolischer Umweltgesetzgebung | 83 | ||
| A. Ein polit-ökonomisches Modell zur Erklärung symbolischer Umweltgesetzgebung | 85 | ||
| I. Basisannahmen | 85 | ||
| 1. Methodologischer Individualismus | 85 | ||
| 2. Rationalitäts-Eigennutz-Paradigma | 88 | ||
| 3. Umweltgesetzgebung auf dem Markt politischer Güter | 90 | ||
| II. Elemente einer Ökonomischen Theorie der Umweltpolitik | 93 | ||
| 1. Ökonomische Theorie der Demokratie | 94 | ||
| 2. Ökonomische Theorie der Interessengruppen | 97 | ||
| a) Wirtschaftliche Interessen | 97 | ||
| b) Umweltschutz-Interessen | 100 | ||
| 3. Ökonomische Theorie der Bürokratie | 101 | ||
| 4. Modell des Interessendreiecks der Umweltpolitik | 102 | ||
| III. Akteure der Umweltgesetzgebung | 104 | ||
| 1. Wähler (Öffentlichkeit) | 105 | ||
| 2. Unternehmen | 106 | ||
| 3. Staatliche Akteure I: Politik und Ministerialbürokratie | 107 | ||
| 4. Staatliche Akteure II: Länder und Kommunen | 109 | ||
| B. Entstehungsbedingungen und Auswirkungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Hypothesen | 111 | ||
| I. Symbolische Gesetzgebung als Folge eines Widerspruchs zwischen Problemwahrnehmung und Lösungsoptionen (Hypothesen 1 und 2) | 111 | ||
| II. Symbolische Gesetzgebung als Folge selektiver Bedienung konfligierender Interessen (Hypothesen 3 und 4) | 113 | ||
| III. Symbolische Gesetzgebung als Folge hoher Problemkomplexität und Transaktionskosten (Hypothesen 5 und 6) | 114 | ||
| IV. Kurz- und langfristige Folgen symbolischer Gesetzgebung (Hypothesen 7 bis 9) | 115 | ||
| C. Entstehungsbedingungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Variablen | 116 | ||
| I. Objektive Problemsituation – Kosten des Umweltproblems | 118 | ||
| II. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten der Regelung | 121 | ||
| III. Komplexität der Regelungsmaterie | 121 | ||
| IV. Öffentliche Aufmerksamkeit | 124 | ||
| 1. Entstehung und Dynamik öffentlicher Aufmerksamkeit | 125 | ||
| a) Belastungs-Reaktions-These | 125 | ||
| b) Kapazitäts-These | 125 | ||
| c) Selbstläufer-These | 127 | ||
| 2. Indikatoren | 130 | ||
| V. Interessen der relevanten Akteure | 133 | ||
| VI. Machtpositionen der relevanten Akteure | 135 | ||
| VII. Adressatenstruktur | 137 | ||
| D. Auswirkungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Variablen | 137 | ||
| I. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) | 138 | ||
| 1. Direkte Wirkungen | 138 | ||
| 2. Indirekte Wirkungen | 139 | ||
| 3. „Gratiseffekte“ | 140 | ||
| II. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) | 140 | ||
| III. Nicht intendierte Wirkungen (Nebenwirkungen) | 142 | ||
| Teil 4: Empirische Fallstudien | 143 | ||
| A. Zur Datengewinnung | 143 | ||
| I. Dokumentenanalyse | 143 | ||
| II. Experteninterviews | 144 | ||
| B. Das Ozongesetz und die Sommersmogproblematik | 149 | ||
| I. Das Problem hoher Ozonkonzentrationen | 149 | ||
| 1. Bildung von Ozon | 150 | ||
| 2. Schadwirkungen von Ozon | 152 | ||
| II. Rechtliche Ausgangslage | 154 | ||
| 1. Kurzfristmaßnahmen | 154 | ||
| a) Warnwerte | 154 | ||
| b) Einschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs | 155 | ||
| aa) § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG | 155 | ||
| bb) § 40 Abs. 1 BImSchG | 156 | ||
| c) Anlagenbetriebsbeschränkungen nach § 49 Abs. 2 BImSchG | 157 | ||
| d) Subjektive Rechte: Anspruch auf staatliches Handeln? | 157 | ||
| 2. Langfristmaßnahmen | 157 | ||
| a) Internationale Zielfestlegungen | 157 | ||
| b) Emissionsbegrenzung von Stickoxiden nach GFAnlV und TA Luft 1986 | 158 | ||
| c) Einführung des Abgaskatalysators | 158 | ||
| III. Entstehungsgeschichte des Ozongesetzes vor dem Hintergrund der Sommersmogdebatte | 159 | ||
| 1. Latenzphase (ca. 1975 bis 1987) | 159 | ||
| 2. Politisierung – Suchen nach geeigneten Problemlösungen (1988 bis 1992) | 160 | ||
| 3. Gesetzgebung ausschließlich auf Länderebene (1993 bis Herbst 1994) | 162 | ||
| 4. Gesetzgebung auf Bundesebene (Herbst 1994 bis Juli 1995) | 164 | ||
| 5. Rechtsfragen und Novellierungsabsichten | 168 | ||
| IV. Das Ozongesetz – symbolische Gesetzgebung? | 170 | ||
| 1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) | 170 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 170 | ||
| aa) Politische Zielsetzung | 170 | ||
| bb) Zielsetzung und materielle Regelung im Gesetz | 171 | ||
| cc) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten | 174 | ||
| dd) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm | 175 | ||
| ee) Ergebnis | 176 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 177 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 177 | ||
| bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung | 178 | ||
| cc) Intendierte und antizipierte rechtsnormativ-sachliche Effektivität | 179 | ||
| dd) Ergebnis | 180 | ||
| 2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) | 181 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 181 | ||
| aa) Befreiung von politischem Handlungsdruck und Erzielung einer höheren politischen Akzeptanz | 181 | ||
| bb) Sonstige politisch-strategische Zwecke | 184 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 184 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 184 | ||
| bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung | 185 | ||
| cc) Intendierte und antizipierte symbolisch-politische Effektivität | 186 | ||
| V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen | 186 | ||
| 1. Objektive Problemsituation – Kosten des Problems, Nutzen einer Regelung | 186 | ||
| 2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung | 191 | ||
| a) Langfristmaßnahmen | 191 | ||
| b) Kurzfristmaßnahmen | 191 | ||
| 3. Komplexität der Regelungsmaterie | 194 | ||
| 4. Öffentliche Aufmerksamkeit | 196 | ||
| 5. Interessen der relevanten Akteure | 199 | ||
| a) Unternehmen | 199 | ||
| b) Wähler | 200 | ||
| c) Politik und Ministerialbürokratie | 201 | ||
| d) Wissenschaft | 202 | ||
| 6. Machtpositionen der relevanten Akteure | 202 | ||
| a) Unternehmen | 202 | ||
| b) Wähler | 203 | ||
| 7. Adressatenstruktur | 204 | ||
| VI. Analyse der Folgen und Wirkungen | 204 | ||
| 1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) | 204 | ||
| a) Direkte Wirkungen | 204 | ||
| b) Indirekte Wirkungen | 204 | ||
| c) „Gratiseffekte“ | 205 | ||
| 2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) | 205 | ||
| VII. Zwischenfazit | 206 | ||
| C. Der Vorrang der Abfallvermeidung und die Abfall(vermeidungs)problematik | 207 | ||
| I. Abfallvermeidung als Lösung der Abfall- und Ressourcenproblematik | 207 | ||
| 1. Ressourcenproblematik: Verknappung natürlicher Rohstoffe | 207 | ||
| 2. Senkenproblematik: Ökologische Schäden durch Abfälle | 209 | ||
| a) Probleme der Deponierung | 209 | ||
| b) Probleme der Abfallverbrennung und sonstiger Abfallbehandlungsmethoden | 211 | ||
| 3. Entsorgen – Verwerten – Vermeiden: Was ist „Abfallvermeidung“? | 212 | ||
| II. Rechtliche Ausgangslage | 214 | ||
| 1. Abfallvermeidung nach dem BImSchG | 214 | ||
| 2. Abfallvermeidung nach dem AbfG von 1986 | 214 | ||
| 3. Rechtsverordnungen auf Grund von § 14 AbfG: Die VerpackV | 215 | ||
| 4. Abfallvermeidung nach europäischem Abfallrecht | 216 | ||
| III. Entstehungsgeschichte des Abfallvermeidungsgebotes im Rahmen der fünften abfallrechtlichen Novelle | 217 | ||
| 1. Phase der Problemdefinition und Zielfindung (1990 bis Mai 1992) | 217 | ||
| 2. Vorparlamentarische Phase: drei Regierungsentwürfe (Mai 1992 bis April 1993) | 219 | ||
| 3. Parlamentarische Phase (April 1993 bis September 1994) | 223 | ||
| 4. Verordnungsgebung nach Erlaß des KrW- / AbfG | 227 | ||
| IV. Das Abfallvermeidungsgebot – symbolische Gesetzgebung? | 227 | ||
| 1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) | 227 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 227 | ||
| aa) Politische Zielsetzung | 227 | ||
| bb) Zielsetzung des Gesetzes | 229 | ||
| cc) Materielle Regelung im Gesetz | 231 | ||
| dd) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten | 234 | ||
| ee) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm | 235 | ||
| ff) Ergebnis | 235 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 236 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 236 | ||
| bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung | 237 | ||
| cc) Intendierte und antizipierte rechtsnormativ-sachliche Effektivität | 238 | ||
| 2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) | 238 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 238 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 240 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 240 | ||
| bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung | 240 | ||
| cc) Intendierte und antizipierte symbolisch-politische Effektivität | 241 | ||
| V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen | 242 | ||
| 1. Objektive Problemsituation – Kosten des Problems, Nutzen einer Regelung | 242 | ||
| 2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung | 246 | ||
| 3. Komplexität der Regelungsmaterie | 248 | ||
| 4. Öffentliche Aufmerksamkeit | 250 | ||
| 5. Interessen der relevanten Akteure | 251 | ||
| a) Unternehmen | 252 | ||
| b) Kommunen | 253 | ||
| c) Wähler | 254 | ||
| d) Politik und Ministerialbürokratie | 255 | ||
| 6. Machtpositionen der relevanten Akteure | 256 | ||
| a) Unternehmen | 256 | ||
| b) Wähler | 256 | ||
| 7. Adressatenstruktur | 256 | ||
| VI. Analyse der Folgen und Wirkungen | 257 | ||
| 1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) | 257 | ||
| 2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) | 258 | ||
| VII. Zwischenfazit | 258 | ||
| D. Die Großfeuerungsanlagenverordnung und die Luftreinhalte- und Waldschadensproblematik | 259 | ||
| I. „Waldsterben“ und Luftschadstoffe | 259 | ||
| 1. Das Phänomen „neuartiger Waldschäden“ | 259 | ||
| 2. Ursachen des „Waldsterbens“ – die Rolle von Luftschadstoffen und „saurem Regen“, insbesondere von SO2 | 260 | ||
| II. Rechtliche Ausgangslage | 262 | ||
| 1. BImSchG | 262 | ||
| 2. TA Luft | 263 | ||
| 3. Brennstoffentschwefelung | 263 | ||
| III. Entstehungsgeschichte der GFAnlV im Kontext der Waldschadensdebatte | 264 | ||
| 1. Latenzphase: wissenschaftliche Entdeckung von „saurem Regen“ und „Waldsterben“, wachsender internationaler Druck (ca. 1970 bis Frühjahr 1981) | 264 | ||
| 2. Erste Vorentwürfe zu einer GFAnlV (ab November 1977) | 266 | ||
| 3. Politisierung (ca. Frühjahr 1981 bis September 1982) | 267 | ||
| 4. Verordnungsgebung (September 1982 bis Juli 1983) | 268 | ||
| 5. Umsetzung der GFAnlV | 269 | ||
| IV. Die GFAnlV – symbolische Gesetzgebung? | 270 | ||
| 1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) | 270 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 270 | ||
| aa) Politische Zielsetzung | 270 | ||
| bb) Materielle Regelung im Gesetz | 271 | ||
| cc) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten | 272 | ||
| dd) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm | 273 | ||
| ee) Ergebnis | 273 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 274 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 274 | ||
| bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung und antizipierte Effektivität | 274 | ||
| 2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) | 274 | ||
| a) Objektive Indikatoren | 274 | ||
| aa) Symbolisch-politische Zielsetzungen | 274 | ||
| bb) Symbolisch-politische Geeignetheit | 275 | ||
| b) Subjektive Indikatoren | 276 | ||
| aa) Handlungsbedarf | 276 | ||
| bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung und antizipierte Effektivität | 276 | ||
| V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen | 277 | ||
| 1. Objektive Problemsituation – Kosten des Umweltproblems | 277 | ||
| 2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung | 279 | ||
| 3. Komplexität der Regelungsmaterie | 279 | ||
| 4. Öffentliche Aufmerksamkeit | 280 | ||
| 5. Interessen der relevanten Akteure | 282 | ||
| a) Land- und Forstwirtschaft | 282 | ||
| b) Unternehmen | 282 | ||
| c) Wähler | 284 | ||
| d) Politik und Ministerialbürokratie | 285 | ||
| 6. Machtpositionen der relevanten Akteure | 286 | ||
| a) Verursacherinteressen: Energieversorger, BMWi | 286 | ||
| b) Betroffeneninteressen: Land- und Forstwirtschaft, Wähler, Umweltverbände, BML, BMI, Bundesrat | 287 | ||
| 7. Adressatenstruktur | 287 | ||
| VI. Analyse der Folgen und Wirkungen | 288 | ||
| 1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) | 288 | ||
| a) Direkte Wirkungen | 288 | ||
| b) Indirekte Wirkungen und „Gratiseffekte“ | 290 | ||
| c) Nebenwirkungen | 290 | ||
| 2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) | 290 | ||
| VII. Zwischenfazit | 291 | ||
| Teil 5: Schlußfolgerungen und Ausblick | 292 | ||
| A. Konzepte und Hypothesen zur symbolischen Umweltgesetzgebung vor dem Hintergrund der Fallstudienergebnisse | 292 | ||
| I. Dimensionen symbolischer Umweltgesetzgebung | 292 | ||
| II. Hypothesen zu den Entstehungsbedingungen symbolischer (Umwelt-)Gesetzgebung | 294 | ||
| 1. Problemdruck (Hypothese 1) | 295 | ||
| 2. Regelungskosten größer als Nutzen (Hypothese 2) | 296 | ||
| 3. Selektive Bedienung konfligierender Interessen (Hypothesen 3 und 4) | 298 | ||
| 4. Problemkomplexität und (Wähler-)Interessen (Hypothese 5) | 299 | ||
| 5. Großer und heterogener Adressatenkreis (Hypothese 6) | 300 | ||
| III. Hypothesen zu den Folgen und Wirkungen symbolischer (Umwelt-)Gesetzgebung | 301 | ||
| 1. Kurzfristige Auswirkungen im Sinne der gesetzgeberischen Intentionen (Hypothese 7) | 301 | ||
| 2. Re- bzw. De-Thematisierung bei Verbesserung der Lösungsmöglichkeiten bzw. bei Verschwinden der Problemsituation (Hypothesen 8 und 9) | 302 | ||
| B. Kritischer Rück- und Ausblick | 303 | ||
| Literaturverzeichnis | 305 | ||
| Personen- und Sachregister | 325 |