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Symbolische Umweltgesetzgebung

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Newig, J. (2003). Symbolische Umweltgesetzgebung. Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5
Newig, Jens. Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5
Newig, J (2003): Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51008-5

Format

Symbolische Umweltgesetzgebung

Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Großfeuerungsanlagenverordnung

Newig, Jens

Schriftenreihe zur Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung, Vol. 84

(2003)

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Abstract

Anstatt ökologisch relevante Probleme nachhaltig zu lösen, beläßt es der Gesetzgeber oft bei formelhaften Kompromissen oder Alibi-Vorschriften. Indem solche "symbolische Gesetzgebung" ökonomisch ineffizient und umweltpolitisch wie verfassungsrechtlich fragwürdig bleibt, wird sie selbst zum Problem. Wie aber läßt sich dieses empirisch offenlegen? Unter welchen Voraussetzungen kommt es dazu und wann nicht?

Ausgehend von der rechtssoziologischen Unterscheidung "symbolischer" und "instrumenteller" Dimensionen von Gesetzgebung legt Jens Newig eine eigene Theorie zur Erklärung symbolischer Gesetzgebung vor. Sie stützt sich auf Arbeiten zur Ökonomischen Theorie der Politik und erlaubt es, empirisch überprüfbare Hypothesen aufzustellen. Kernbehauptung ist, daß es um so eher zu symbolischer Gesetzgebung kommt, je konträrer sich die gesellschaftlichen Interessen in bezug auf die rechtliche Regulierung eines Umweltproblems verhalten, je höher die Kosten zur Lösung des Problems liegen und je komplexer sich der Regelungsgegenstand darstellt. Indem der Autor den Rational-Choice-Ansatz zur Erklärung von Gesetzgebungsprozessen fruchtbar macht, beschreitet er rechtssoziologisches Neuland.

Im Rahmen seiner empirischen Analyse, die auch den gesetzgeberischen Intentionen nachgeht, untersucht der Verfasser das Ozongesetz und das Gebot zur Abfallvermeidung im KrW-/AbfG als mutmaßlich symbolische Gesetzgebungsakte sowie die 13. BImSchV als Referenzbeispiel mutmaßlich nicht symbolischer Gesetzgebung. Die Ergebnisse untermauern die hier vorgeschlagene Theorie symbolischer Umweltgesetzgebung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Verzeichnis der Tabellen 18
Verzeichnis der Abbildungen 19
Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen 21
Teil 1: Einleitung 25
A. Das Problem symbolischer Umweltgesetzgebung 25
B. Zielsetzung und Gang der Untersuchung 27
Teil 2: Zum Begriff symbolischer Gesetzgebung 32
A. Rechtstheoretische Vorüberlegungen 34
I. Gesetzgebung als politische Handlung 34
II. Gesetze als Instrumente gesellschaftlicher Steuerung 36
III. Kausalität versus Funktionalität 38
B. Symbolische Gesetzgebung als zweidimensionales Phänomen 40
I. Antizipative sachliche Ineffektivität und die Intention des Gesetzgebers 41
II. Antizipative symbolische Wirksamkeit 43
III. Symbolische versus nicht-symbolische Gesetzgebung 47
IV. Definition 49
C. Erscheinungsformen und Typen symbolischer Gesetzgebung 49
I. Alibi-Gesetzgebung 51
II. Kompromiß-Gesetzgebung 52
III. Appellative Gesetzgebung 53
IV. Programmiertes Vollzugsdefizit 55
D. Exkurs: Zur Methodologie der empirischen Sozialforschung 55
I. Definition von Variablen 56
II. Bestimmung der Variablenwerte mit Hilfe von Indikatoren 57
E. Empirische Kriterien für symbolische Gesetzgebung 58
I. Vorüberlegungen 59
1. Effektivität, Wirksamkeit und Geltung 59
2. Anwendbarkeit des Effektivitätsbegriffs 60
3. Effektivität als quantitatives Merkmal 62
4. Objektive und subjektive Indikatoren 65
II. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) 66
1. Objektive Indikatoren für die ARSE 66
a) Zielkonformität 68
b) Materielle Geeignetheit 71
c) Normdurchsetzbarkeit 72
d) Geltungschance 73
e) Zusammenfassung 75
2. Subjektive Indikatoren für die ARSE 76
III. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) 77
1. Objektive Indikatoren für die ASPE 79
a) Befreiung von politischem Handlungsdruck und Erzielung einer höheren politischen Akzeptanz 79
b) Sonstige politisch-strategische Zwecke 81
c) Zusammenfassung 82
2. Subjektive Indikatoren für die ASPE 82
Teil 3: Ansätze zu einer Theorie symbolischer Umweltgesetzgebung 83
A. Ein polit-ökonomisches Modell zur Erklärung symbolischer Umweltgesetzgebung 85
I. Basisannahmen 85
1. Methodologischer Individualismus 85
2. Rationalitäts-Eigennutz-Paradigma 88
3. Umweltgesetzgebung auf dem Markt politischer Güter 90
II. Elemente einer Ökonomischen Theorie der Umweltpolitik 93
1. Ökonomische Theorie der Demokratie 94
2. Ökonomische Theorie der Interessengruppen 97
a) Wirtschaftliche Interessen 97
b) Umweltschutz-Interessen 100
3. Ökonomische Theorie der Bürokratie 101
4. Modell des Interessendreiecks der Umweltpolitik 102
III. Akteure der Umweltgesetzgebung 104
1. Wähler (Öffentlichkeit) 105
2. Unternehmen 106
3. Staatliche Akteure I: Politik und Ministerialbürokratie 107
4. Staatliche Akteure II: Länder und Kommunen 109
B. Entstehungsbedingungen und Auswirkungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Hypothesen 111
I. Symbolische Gesetzgebung als Folge eines Widerspruchs zwischen Problemwahrnehmung und Lösungsoptionen (Hypothesen 1 und 2) 111
II. Symbolische Gesetzgebung als Folge selektiver Bedienung konfligierender Interessen (Hypothesen 3 und 4) 113
III. Symbolische Gesetzgebung als Folge hoher Problemkomplexität und Transaktionskosten (Hypothesen 5 und 6) 114
IV. Kurz- und langfristige Folgen symbolischer Gesetzgebung (Hypothesen 7 bis 9) 115
C. Entstehungsbedingungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Variablen 116
I. Objektive Problemsituation – Kosten des Umweltproblems 118
II. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten der Regelung 121
III. Komplexität der Regelungsmaterie 121
IV. Öffentliche Aufmerksamkeit 124
1. Entstehung und Dynamik öffentlicher Aufmerksamkeit 125
a) Belastungs-Reaktions-These 125
b) Kapazitäts-These 125
c) Selbstläufer-These 127
2. Indikatoren 130
V. Interessen der relevanten Akteure 133
VI. Machtpositionen der relevanten Akteure 135
VII. Adressatenstruktur 137
D. Auswirkungen symbolischer Umweltgesetzgebung – Variablen 137
I. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) 138
1. Direkte Wirkungen 138
2. Indirekte Wirkungen 139
3. „Gratiseffekte“ 140
II. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) 140
III. Nicht intendierte Wirkungen (Nebenwirkungen) 142
Teil 4: Empirische Fallstudien 143
A. Zur Datengewinnung 143
I. Dokumentenanalyse 143
II. Experteninterviews 144
B. Das Ozongesetz und die Sommersmogproblematik 149
I. Das Problem hoher Ozonkonzentrationen 149
1. Bildung von Ozon 150
2. Schadwirkungen von Ozon 152
II. Rechtliche Ausgangslage 154
1. Kurzfristmaßnahmen 154
a) Warnwerte 154
b) Einschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs 155
aa) § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 155
bb) § 40 Abs. 1 BImSchG 156
c) Anlagenbetriebsbeschränkungen nach § 49 Abs. 2 BImSchG 157
d) Subjektive Rechte: Anspruch auf staatliches Handeln? 157
2. Langfristmaßnahmen 157
a) Internationale Zielfestlegungen 157
b) Emissionsbegrenzung von Stickoxiden nach GFAnlV und TA Luft 1986 158
c) Einführung des Abgaskatalysators 158
III. Entstehungsgeschichte des Ozongesetzes vor dem Hintergrund der Sommersmogdebatte 159
1. Latenzphase (ca. 1975 bis 1987) 159
2. Politisierung – Suchen nach geeigneten Problemlösungen (1988 bis 1992) 160
3. Gesetzgebung ausschließlich auf Länderebene (1993 bis Herbst 1994) 162
4. Gesetzgebung auf Bundesebene (Herbst 1994 bis Juli 1995) 164
5. Rechtsfragen und Novellierungsabsichten 168
IV. Das Ozongesetz – symbolische Gesetzgebung? 170
1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) 170
a) Objektive Indikatoren 170
aa) Politische Zielsetzung 170
bb) Zielsetzung und materielle Regelung im Gesetz 171
cc) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten 174
dd) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm 175
ee) Ergebnis 176
b) Subjektive Indikatoren 177
aa) Handlungsbedarf 177
bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung 178
cc) Intendierte und antizipierte rechtsnormativ-sachliche Effektivität 179
dd) Ergebnis 180
2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) 181
a) Objektive Indikatoren 181
aa) Befreiung von politischem Handlungsdruck und Erzielung einer höheren politischen Akzeptanz 181
bb) Sonstige politisch-strategische Zwecke 184
b) Subjektive Indikatoren 184
aa) Handlungsbedarf 184
bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung 185
cc) Intendierte und antizipierte symbolisch-politische Effektivität 186
V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen 186
1. Objektive Problemsituation – Kosten des Problems, Nutzen einer Regelung 186
2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung 191
a) Langfristmaßnahmen 191
b) Kurzfristmaßnahmen 191
3. Komplexität der Regelungsmaterie 194
4. Öffentliche Aufmerksamkeit 196
5. Interessen der relevanten Akteure 199
a) Unternehmen 199
b) Wähler 200
c) Politik und Ministerialbürokratie 201
d) Wissenschaft 202
6. Machtpositionen der relevanten Akteure 202
a) Unternehmen 202
b) Wähler 203
7. Adressatenstruktur 204
VI. Analyse der Folgen und Wirkungen 204
1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) 204
a) Direkte Wirkungen 204
b) Indirekte Wirkungen 204
c) „Gratiseffekte“ 205
2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) 205
VII. Zwischenfazit 206
C. Der Vorrang der Abfallvermeidung und die Abfall(vermeidungs)problematik 207
I. Abfallvermeidung als Lösung der Abfall- und Ressourcenproblematik 207
1. Ressourcenproblematik: Verknappung natürlicher Rohstoffe 207
2. Senkenproblematik: Ökologische Schäden durch Abfälle 209
a) Probleme der Deponierung 209
b) Probleme der Abfallverbrennung und sonstiger Abfallbehandlungsmethoden 211
3. Entsorgen – Verwerten – Vermeiden: Was ist „Abfallvermeidung“? 212
II. Rechtliche Ausgangslage 214
1. Abfallvermeidung nach dem BImSchG 214
2. Abfallvermeidung nach dem AbfG von 1986 214
3. Rechtsverordnungen auf Grund von § 14 AbfG: Die VerpackV 215
4. Abfallvermeidung nach europäischem Abfallrecht 216
III. Entstehungsgeschichte des Abfallvermeidungsgebotes im Rahmen der fünften abfallrechtlichen Novelle 217
1. Phase der Problemdefinition und Zielfindung (1990 bis Mai 1992) 217
2. Vorparlamentarische Phase: drei Regierungsentwürfe (Mai 1992 bis April 1993) 219
3. Parlamentarische Phase (April 1993 bis September 1994) 223
4. Verordnungsgebung nach Erlaß des KrW- / AbfG 227
IV. Das Abfallvermeidungsgebot – symbolische Gesetzgebung? 227
1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) 227
a) Objektive Indikatoren 227
aa) Politische Zielsetzung 227
bb) Zielsetzung des Gesetzes 229
cc) Materielle Regelung im Gesetz 231
dd) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten 234
ee) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm 235
ff) Ergebnis 235
b) Subjektive Indikatoren 236
aa) Handlungsbedarf 236
bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung 237
cc) Intendierte und antizipierte rechtsnormativ-sachliche Effektivität 238
2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) 238
a) Objektive Indikatoren 238
b) Subjektive Indikatoren 240
aa) Handlungsbedarf 240
bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung 240
cc) Intendierte und antizipierte symbolisch-politische Effektivität 241
V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen 242
1. Objektive Problemsituation – Kosten des Problems, Nutzen einer Regelung 242
2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung 246
3. Komplexität der Regelungsmaterie 248
4. Öffentliche Aufmerksamkeit 250
5. Interessen der relevanten Akteure 251
a) Unternehmen 252
b) Kommunen 253
c) Wähler 254
d) Politik und Ministerialbürokratie 255
6. Machtpositionen der relevanten Akteure 256
a) Unternehmen 256
b) Wähler 256
7. Adressatenstruktur 256
VI. Analyse der Folgen und Wirkungen 257
1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) 257
2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) 258
VII. Zwischenfazit 258
D. Die Großfeuerungsanlagenverordnung und die Luftreinhalte- und Waldschadensproblematik 259
I. „Waldsterben“ und Luftschadstoffe 259
1. Das Phänomen „neuartiger Waldschäden“ 259
2. Ursachen des „Waldsterbens“ – die Rolle von Luftschadstoffen und „saurem Regen“, insbesondere von SO2 260
II. Rechtliche Ausgangslage 262
1. BImSchG 262
2. TA Luft 263
3. Brennstoffentschwefelung 263
III. Entstehungsgeschichte der GFAnlV im Kontext der Waldschadensdebatte 264
1. Latenzphase: wissenschaftliche Entdeckung von „saurem Regen“ und „Waldsterben“, wachsender internationaler Druck (ca. 1970 bis Frühjahr 1981) 264
2. Erste Vorentwürfe zu einer GFAnlV (ab November 1977) 266
3. Politisierung (ca. Frühjahr 1981 bis September 1982) 267
4. Verordnungsgebung (September 1982 bis Juli 1983) 268
5. Umsetzung der GFAnlV 269
IV. Die GFAnlV – symbolische Gesetzgebung? 270
1. Antizipative rechtsnormativ-sachliche Effektivität (ARSE) 270
a) Objektive Indikatoren 270
aa) Politische Zielsetzung 270
bb) Materielle Regelung im Gesetz 271
cc) Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten 272
dd) Antizipative Einhaltung und Anwendung von Primär- und Sekundärnorm 273
ee) Ergebnis 273
b) Subjektive Indikatoren 274
aa) Handlungsbedarf 274
bb) Intendierte rechtsnormativ-sachliche Zielsetzung und antizipierte Effektivität 274
2. Antizipative symbolisch-politische Effektivität (ASPE) 274
a) Objektive Indikatoren 274
aa) Symbolisch-politische Zielsetzungen 274
bb) Symbolisch-politische Geeignetheit 275
b) Subjektive Indikatoren 276
aa) Handlungsbedarf 276
bb) Intendierte symbolisch-politische Zielsetzung und antizipierte Effektivität 276
V. Analyse der Entstehungsvoraussetzungen 277
1. Objektive Problemsituation – Kosten des Umweltproblems 277
2. Verfügbare Lösungsoptionen – Kosten einer Regelung 279
3. Komplexität der Regelungsmaterie 279
4. Öffentliche Aufmerksamkeit 280
5. Interessen der relevanten Akteure 282
a) Land- und Forstwirtschaft 282
b) Unternehmen 282
c) Wähler 284
d) Politik und Ministerialbürokratie 285
6. Machtpositionen der relevanten Akteure 286
a) Verursacherinteressen: Energieversorger, BMWi 286
b) Betroffeneninteressen: Land- und Forstwirtschaft, Wähler, Umweltverbände, BML, BMI, Bundesrat 287
7. Adressatenstruktur 287
VI. Analyse der Folgen und Wirkungen 288
1. Rechtsnormativ-sachliche Effektivität (RSE) 288
a) Direkte Wirkungen 288
b) Indirekte Wirkungen und „Gratiseffekte“ 290
c) Nebenwirkungen 290
2. Symbolisch-politische Effektivität (SPE) 290
VII. Zwischenfazit 291
Teil 5: Schlußfolgerungen und Ausblick 292
A. Konzepte und Hypothesen zur symbolischen Umweltgesetzgebung vor dem Hintergrund der Fallstudienergebnisse 292
I. Dimensionen symbolischer Umweltgesetzgebung 292
II. Hypothesen zu den Entstehungsbedingungen symbolischer (Umwelt-)Gesetzgebung 294
1. Problemdruck (Hypothese 1) 295
2. Regelungskosten größer als Nutzen (Hypothese 2) 296
3. Selektive Bedienung konfligierender Interessen (Hypothesen 3 und 4) 298
4. Problemkomplexität und (Wähler-)Interessen (Hypothese 5) 299
5. Großer und heterogener Adressatenkreis (Hypothese 6) 300
III. Hypothesen zu den Folgen und Wirkungen symbolischer (Umwelt-)Gesetzgebung 301
1. Kurzfristige Auswirkungen im Sinne der gesetzgeberischen Intentionen (Hypothese 7) 301
2. Re- bzw. De-Thematisierung bei Verbesserung der Lösungsmöglichkeiten bzw. bei Verschwinden der Problemsituation (Hypothesen 8 und 9) 302
B. Kritischer Rück- und Ausblick 303
Literaturverzeichnis 305
Personen- und Sachregister 325